Система государственной власти и управления в Российской империи

Система государственной власти и управления в Российской империи. Поскольку в рамках курсовой работы невозможно рассмотреть все аспекты реформ в истории российской государственности, остановлюсь на изменениях в форме правления и структуре высших органов государственной власти и управления с середины XVI века до 1917 года т.е. III этап. Форму правления, которая сложилась в России к середине XVI века и существовала примерно полтора века, называют сословно-представительной монархией.

Структура органов государственной власти была довольно сложной. Высшая власть осуществлялась царем и Боярской Думой. Великому князю, а с 1547 г царю, принадлежало право назначения на государственные должности, в том числе и в Боярскую Думу. Он возглавлял вооруженные силы, руководил всеми делами внешней и внутренней политики.

Власть Московского государя была формально неограниченной. Не случайно В.О.Ключевский называл Московское государство XVI века абсолютной монархией, но с аристократическим управлением. В условиях расширения функций государства и неразвитости аппарата и механизма управления ни царь, ни бояре не могли обойтись друг без друга. Царь не знал, как без боярского содействия управиться со своим царством в его новых пределах.

Боярство не умело устроиться и создать государственный порядок без государственной власти, к которой оно привыкло. Особую роль во взаимоотношениях царя и бояр играли нормы обычного права, старые традиции, подкрепляемые нередко авторитетом Церкви. И царь при всей его власти и стремлении быть абсолютным монархом зачастую не мог нарушать сложившихся морально-религиозных правил и руководствовался в своих действиях стариной, древним обычаем, то есть поступал так, как повелось на Руси. Боярская Дума, первоначально не имевшая постоянного состава и созывавшаяся князем по мере надобности, с образованием Московского царства превратилась в постоянный законодательный орган при царе и важный институт государственного управления.

Боярская аристократия стремилась к расширению своего влияния на царя. Царь, в свою очередь, стремился ограничить такое влияние. Поэтому центральным противоречием политической системы Московского царства было противоречие между боярской аристократией и самодержавием.

Еще со времен Ивана III и Василия III великокняжеская власть пыталась ослабить влияние боярской аристократии путем изменения состава Боярской Думы, вытесняя родовое начало в ней служилым. Однако в условиях местничества, династических кризисов боярство вновь восстанавливало сильное влияние на власть. В XVII веке, наряду с традиционной группой боярской знати, все более заметную роль в Думе начинает играть высшая бюрократия, порожденная ростом, развитием административного аппарата.

Земские соборы оформились в России в XVI веке и уже к концу XVII века потеряли свое значение. Они созывались, как правило, царем в условиях экономических трудностей, войн или для принятия ответственных политических решений, когда правительство нуждалось в поддержке более широких слоев населения. В настоящее время в отечественной публицистике реанимируются представления славянофилов о том, что Земские соборы были российским вариантом парламентской демократии, аналогом сословно-представительных учреждений европейского типа. Однако, Земские соборы собирались царем их решения не были для него обязательными сформировавшихся сословий до середины XVII века не было в числе участников соборов преобладали московские чины и т.д. Более верной является точка зрения, что Соборы не были в полном смысле сословно-представительными учреждениями, а являлись формой совещания, совета верховной власти с элитой корпоративных общин.

В качестве института социального контроля, влиявшего на власть, рассматривают и Церковь.

И здесь видны прямые параллели с Западом. Но в отличие от ряда стран Европы, где Церковь представляла существенную оппозицию светской власти, Православная Церковь на Руси поддерживала централизацию. В отношениях духовной и светской власти противоречий не было, но уже с конца XV - начала XVI веков в действиях великого князя, а затем царей просматривается тенденция к ограничению влияния духовенства и Церкви на вопросы управления, на верховную власть. На Руси Русская Православная Церковь традиционно занимала подчиненное положение по отношению к светской власти.

Вместе с тем, в XVII веке было два периода, когда влияние духовной власти, в лице патриарха, на власть светскую приобретало довольно устойчивый характер. Первый период связан с правлением патриарха Филарета в 1619-1633 г.г а второй - с претензиями патриарха Никона на светскую власть в годы правления Алексея Михайловича.

В начале XVI века появились Приказы, как органы государственного управления. Приказы, выросли из тех временных поручений, которые Великий князь давал своим боярам или вольным слугам, приказывая им ведать какой-либо отраслью дворцового хозяйства или управления. По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись и административные задачи, развивалось делопроизводство, создавались постоянные штаты учреждений. Так, ведомство боярина дворецкого превратилось в приказ Большого дворца, ведомство боярина конюшеного - в Конюшенный приказ.

С развитием внешних связей - возникла Посольская изба, а затем Посольский приказ. Приказы создавались без какого-либо плана, по мере надобности в них. К концу XVII века в России насчитывалось 80-90 приказов, в том числе до 40 постоянно функционировавших приказы можно разделить на общегосударственные и территориальные, постоянные и временные. Система управления была довольно запутанной. Так, по военному управлению насчитывалось до 15 приказов разрядный, стрелецкий, пушкарский, иноземный, поместный и др до 13 - по дворцовому ведомству, не менее 10 - по государственному хозяйству.

Приказы первоначально возглавлялись, как правило, боярами и подчинялись царю непосредственно или через Боярскую Думу. Постоянно важнейшие приказы, дела которых чуть ли не ежедневно обсуждались в Думе, стали возглавлять думские люди - дьяки. В эпоху Петра I самодержавная власть приобретает абсолютный характер отменяется созыв Земских соборов прекращаются пожалования в Думу и с 1704 года ее заседания не проводятся после смерти в 1700 году патриарха Адриана Петр I запретил созывать Поместный собор для выборов нового главы Русской Православной Церкви.

В структуре высших органов власти устанавливается жесткая исполнительная вертикаль, Церковь подчиняется государству. Реформа началась сверху. В 1711 году был образован Правительственный сенат, вначале как орган, замещавший царя во время его пребывания на войне, а затем ставший главным органом государственного управления.

В 1718-1719 годы вместо приказов создается ряд коллегий, имевших общегосударственную компетенцию. Особую роль приобретают первые три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Три коллегии - Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия и Ревизион-коллегия обеспечивали сбор доходов, их распределение и контроль над сбором и распределением. Три коллегии управляли промышленностью и торговлей. В 1720 году был принят Генеральный регламент, представляющий собой устав деятельности государственных органов.

В 1721 году для управления Церковью был создан государственно-церковный орган - Синод и принят Духовный регламент, определивший новое устройство церковного управления, функции Синода и обязанности священников. По Духовному регламенту император объявлялся крайним судьей Синода, правоверия и всякого в Церкви святой благочиния блюстителем. Обер-прокурор Синода был представителем императора в управлении Русской Православной Церковью.

Важнейшим итогом и закреплением реформ в сфере государственного управления стала Табель о рангах 1722 г установившая новые отношения между правящей элитой, бюрократией и армией были установлены чины военные, гражданские и придворные. Установленная Петром I структура высших органов государственной власти действовала на протяжении всего XVIII столетия. Но были и некоторые исключения. В 1726 году указом Екатерины I был образован Верховный тайный совет.

В его состав входили государственные деятели, как обеспечившие вступление императрицы на престол, так и их противники из числа высшей государственной бюрократии граф Ф.М.Апраксин, два князя Голициных, три князя Долгоруковых, светлейший князь А.Д.Меньшиков, графы Головин и Толстой, барон Остерман и зять царицы - муж Анны Петровны герцог Карл Фридрих. Формально совещание являлось органом при царе. Однако в подчинении Верховного тайного совета находился Сенат, коллегии, Синод и другие учреждения таким образом, он являлся высшим органом управления. При Екатерине I в Верховном тайном совете главную роль играл А.Д.Меньшиков, при Петре II - князья Долгоруковы.

В 1726 г. состоялось 125 заседаний Совета, в 1727 г 165. Приглашая на престол Анну Иоанновну, Верховники пытались ограничить ее власть рядом условий т.н.кондиции, но их действия не получили поддержки ряда государственных деятелей В.Н.Татищев, П.И.Ягужинский, Ф.Прокопович и широких слоев дворянства. 25 февраля 1730 г. Анна разорвала кондиции, а 4 марта 1730 г. упразднила Верховный тайный совет.

Кабинет министров был создан как Совет при императрице Анне Иоанновне в сентябре 1731 г. входили - Головин, Черкасский, Остерман, Ягужинский, Волынский, Бестужев-Рюмин, Минин и сын Головина - Михаил в 1740-41 гг По указу 1735 г. подписи трех кабинет-министров равнялись подписи императрицы, т.е. Кабинет стал верховным государственным учреждением. Большое влияние на деятельность Кабинета оказывал Э.И.Бирон. Он стал председателем Кабинета после смерти Анны Иоанновны, с ноября 1740 г. его сменил первый министр Миних. Во время переворота Елизаветы Петровны 25 декабря 1741 г. члены Кабинета были арестованы, а Кабинет упразднен.

В 1741 г. одновременно с упразднением Кабинета министров и восстановлением функций Сената была учреждена Конференция при высочайшем дворе. Первоначально работа этого органа сводилась к обсуждению в присутствии Елизаветы Петровны лишь важных иностранных дел. Ее членами были канцлер А.Черкасский единственный из состава прежнего Кабинета министров не попавший в опалу, вице-канцлер А.Бестужев-Рюмин, адмирал Н.Головин и князь Борис Куракин. Вместе с тем, конференция собиралась редко в 1746 г 4, в 1747 г 1 раз. С началом Семилетней войны на Конференцию было возложено стратегическое руководство военными действиями, т.е. по существу Конференция выполняла роль Ставки верховного главнокомандования.

С 1757 г. Конференция фактически превратилась в высший правительственный орган, стоящий над Сенатом.

В частности, она назначала командование русской армии главную роль в это время играли канцлер Бестужев-Рюмин, вице-канцлер М.Воронцов, братья Шуваловы, генерал-прокурор Сената Никита Трубецкой всего 8 человек. При вступлении на престол Петра III Конференция была упразднена, ее функции были переданы в Сенат и Иностранную коллегию. В 1768 г. Екатериной II был создан Совет при Высочайшем дворе как совещательный орган для обсуждения вопросов, связанных с русско-турецкой войной, а в мирное время ведавший внутренней политикой страны.

В Совете рассматривались многие важные законопроекты екатерининского времени. При Павле I значение Совета резко упало и с декабря 1800 г. он уже не собирался. XIX век начался с правления Александра I. Воспитанный в духе идей европейского Просвещения, молодой царь пытался провести ряд реформ, в том числе и в сфере управления государством. В частности он одобрил проект М.М.Сперанского 1809 г предполагавший разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, но при сохранении в целом самодержавной формы правления.

По его поручению разрабатывалась Конституция России Государственный устав граждан Российской империи. Многое из задуманного осуществить не удалось, но именно в годы правления Александра I произошли наиболее существенные изменения в структуре органов государственной власти. В январе 1810 г. был образован Госсовет, который являлся высшим законосовещательным учреждением Российской империи.

Первоначально он состоял из 35 человек, а к 1890 г из 60 человек, назначаемых императором из числа высших сановников. По должности в состав Госсовета входили министры. Он состоял из общего собрания и нескольких департаментов. Госсовет рассматривал проекты новых законов, поступавших из министерств и был наделен правом толкования законов решал важнейшие вопросы внешней и внутренней политики. Обсуждал государственную роспись доходов и расходов бюджет . давал согласие на введение новых налогов мог ввести чрезвычайное положение в той или иной местности и т.д. Формально никакой новый закон не мог быть издан без предварительного обсуждения в Госсовете.

Первоначально даже в формуле императорского утверждения стояли слова Вняв мнению Государственного совета - повелеваем. На практике все было иначе. С 1824 г. практика утверждения мнения большинства членов Госсовета прекратилась. Царь часто соглашался с меньшинством. Так, сам Александр I в 242 спорных случаях - 83 раза поддержал мнение меньшинства, а в 4-х случаях - мнение единственного члена Совета.

В реальности Госсовет не был единственным законодательным органом. Довольно часто законопроекты после одобрения в Кабинете министров, отделениях собственной Его Императорского Величества канцелярии, Военном и Адмиралтейском Советах, Святейшем Синоде утверждались императором без их прохождения через Госсовет. В 1802 г. по предложению друзей царя из Негласного комитета А.Черторыйского, В.Кочубея, П.Строганова, Н.Новосельцева в России началась министерская реформа.

Было образовано 8 министерств, которым подчинили собственные коллегии военно-сухопутных сил, морское, внутренних дел, финансов, иностранных дел, юстиции, коммерции, народного просвещения. В некоторые министерства при этом вошло по несколько коллегий. В 1811 г. царь утвердил разработанное А.Сперанским Общее учреждение министерств. По закону министры подчинялись лично императору. Министерства делились на департаменты, а военное и морское - на главные управления.

В управлении министерствами был установлен принцип единоначалия. В 1802 г. был учрежден Комитет министров - коллегиальное совещание высших чиновников по всем вопросам государственного управления. В состав Комитета по должности входили министры, управляющие ведомствами с правами министров, председатели департаментов Госсовета, лица по усмотрению императора. До 1806 г. председателем Комитета министров был император, в 1812-1856 годы этот пост соединялся с постом председателя Госсовета.

В компетенцию Комитета министров входило обсуждение вопросов, которые превышали пределы власти отдельных министров, либо требовавшие санкции императора. В последующем Комитет министров рассматривал вопросы об учреждении акционерных обществ, в его ведение передали ряд временных комитетов Сибирский, Еврейский, железных дорог и другие. Исполнительной власти Комитет долгое время не имел. Все его решения подлежали утверждению императором и приводились в исполнение в том или ином ведомстве.

Постепенно Комитет министров превратился в орган, занимавшийся второстепенными делами хозяйственными, цензурными, полицейскими, административными или, по утверждению С.Ю.Витте, все, что не было более или менее точно определено законами, а так же важные законодательные акты, которые заведомо не проходили через обсуждение в Госсовете . 23 апреля 1906 г. Комитет министров был упразднен с передачей дел в Совет Министров и департаменты Госсовета. Совет министров был образован в 1861 г. для обсуждения мероприятий общегосударственного значения.

Председателем Совета министров был сам император. В его состав входили председатели Госсовета и Комитета министров, министры, главноуправляющие, близкие к царю лица. Совет министров не имел строго определенной компетенции. Заседания назначались по усмотрению императора. Дела докладывались министрами. На заседаниях обсуждались вопросы отмены или изменений каких-либо законов, заключения особых комиссий по отчетам министров, планы реорганизации системы управления.

По итогам обсуждения принимались резолюции, имевшие силу высочайших повелений. После 1882 г. Совет министров не собирался. На фоне изменений в мире в начале ХХ века Россия выглядела политическим анахронизмом. Однако Николай II, как и его отец, считал, что Запад нам не указ и упорно не соглашался даже на косметические изменения в политическом строе. Но сама жизнь заставила провести серьезные изменения, хотя царь так и не смирился с учреждением в России представительного учреждения в лице Госдумы.

Так, в Манифесте 17 октября 1905 г. царь обещал ввести в России представительное учреждение с законодательным правом. Через два дня после известного Манифеста, 19 октября 1905 г. в России было образовано новое высшее государственное управление - Совет министров с целью укрепления единства в деятельности высших органов государственного управления. На его заседаниях рассматривались законодательные предположения министров, за исключением дел, относящихся к ведомствам государственной обороны, внешней политики и императорского двора.

В феврале 1906 г. Госсовет был преобразован в верхнюю палату будущего российского парламента. Из почти 200 его членов половина, а так же председатель и его заместитель, назначались царем, вторая половина избиралась, причем дворяне избирали 74 из 98 выборных членов. В апреле 1906 г за 3 дня до открытия I Госдумы, были внесены изменения в Основные государственные законы Российской империи. Эти изменения определили, что император, сохраняя титул и права самодержца, осуществляет законодательную власть в единении с Госсоветом и Госдумой.

В целом, режим правления, возникший в России в начале ХХ века можно характеризовать как конституционную монархию при самодержавном царе или другими словами - как конституционное самодержавие. Эта форма правления просуществовала в стране до февраля 1917 г. 4.