Анализ нормативно-правовой базы. РФ в сфере муниципальных образований культуры.
На основе Федерального закона от 6 октября 2003г. 131-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации далее - Федеральный закон 131-ФЗ с учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 31 декабря 2005 года 199-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий. Федеральным законом 131-ФЗ определены полномочия сельского и городского поселений, полномочия муниципального района и полномочия городского округа по вопросам культуры, которые заключаются в следующем вопросы местного значения городского округа статья 16 Ш организация предоставления дополнительного образования Ш организация библиотечного обслуживания населения, комплектование библиотечных фондов библиотек городского округа Ш создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов городском округе Ш создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры Ш сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия памятников истории и культуры местного муниципального значения, расположенных на территории городского округа Ш создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения Ш формирование и содержание муниципального архива Ш органы местного самоуправления городского округа имеют право на создание музеев Объем полномочий местных органов власти по вопросам культуры можно условно разделить на одиннадцать самостоятельных групп 1 организация библиотечного обслуживания населения и комплектование библиотечных фондов 2 организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их библиотечных фондов 3 создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры 4 создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры 5 создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества 6 участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов 7 создание муниципальных музеев 8 создание условий для массового отдыха жителей поселений и организация обустройства мест массового отдыха 9 организация предоставления дополнительного образования 10 охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения 11 формирование и содержание муниципального архива.
Следует подчеркнуть два новых полномочия, входящих в компетенцию муниципального района, касающихся деятельности межмуниципальных библиотек и условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами организаций культуры.
Эти два полномочия влекут за собой изменения в традиционном структурном обеспечении культурной деятельности, а также в системе управления и финансирования бывших районных структур, таких как ЦБС централизованная библиотечная система и РДК районный Дом культуры. Согласно статье 40 Закона Российской Федерации от 9 октября 1992г. 3612-1 Основы законодательства Российской Федерации о культуре указанные вопросы относятся к полномочиям органов местного самоуправления соответствующих видов муниципальных образований в области культуры.
С целью определения порядка реализации полномочий органов местного самоуправления по вопросам культуры, необходимо дать разъяснение некоторых понятий, вызывающих наибольшую сложность при толковании, а именно - создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры и создание условий для массового отдыха жителей поселений и организация обустройства мест массового отдыха. При толковании понятия условия для организации досуга, вероятно, надо исходить из определения самого термина досуг, который означает время, незанятое работой или другим делом, или отдельные моменты свободного времени, промежутки между работой.
Не вдаваясь в полемику по этому вопросу, отметим, что по мнению большинства, досуг подразделяется на познавательный, творческий и рекреационный.
В случае, если в Федеральном законе 131-ФЗ объединены создание условий для организации досуга с обеспечением жителей услугами организаций культуры, то, вероятно, подразумевается возможность 1 содержать соответствующие организации культуры, в которых население может проводить свой досуг, занимаясь в творческих коллективах, либо посещая концерты, выставки, другие мероприятия культурно-познавательного и развлекательного характера, или 2 закупать услуги организаций культуры, например, организовывать гастроли театров, приглашать отдельных артистов, организовывать фестивали, концерты, выставки, обеспечивать услугами передвижных учреждений культуры.
Независимо от того, на территории муниципального образования создается услуга или она закупается, несомненным является реализация полномочия по созданию условий для организации досуга, массового отдыха и обеспечения услугами организаций культуры.
Таким образом, руководствуясь пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона 131-ФЗ, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, понятие условия для организации досуга и обеспечение жителей услугами организаций культуры подразумевает право муниципального образования создавать и финансировать соответствующие учреждения культуры и досуга.
Кроме того, пункт 8 части 2 и часть 4 статьи 50 Федерального закона 131-ФЗ предусматривает, что в собственности муниципального образования может находиться имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры.
При этом следует учитывать, что указанное имущество может быть закреплено за муниципальными организациями культуры, обеспечивающими организацию досуга и массового отдыха населения.
Федеральным законом 131-ФЗ в качестве вопроса местного значения предусматривается создание условий для массового отдыха.
Поскольку действующее законодательство не дает толкование понятия массовый отдых, то финансирование учреждений культуры, обеспечивающих различные формы массового отдыха народные гуляния, местные и государственные праздники, другое может быть реализовано также через данное полномочие.
Наличие в Федеральном законе 131-ФЗ определенного вопроса местного значения создание условий для организации досуга, массового отдыха и обеспечения услугами организаций культуры позволяет издать муниципальный нормативный правовой акт, необходимый для возникновения расходного обязательства муниципального образования статья 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В части6 статьи 43 131-ФЗ определено право главы местной администрации в пределах своих полномочий, установленных нормативными правовыми актами, в том числе уставом муниципального образования, издавать постановления по вопросам местного значения.
Таким образом, постановление главы местной администрации о создании организации культуры или муниципального творческого коллектива, о проведении мероприятия, о реализации любого проекта в сфере культуры и досуга является основанием для возникновения расходного обязательства. Вследствие этого муниципальное образование обязано предоставлять средства бюджета для финансирования муниципальных организаций культуры, либо для реализации муниципального заказа на услуги культуры.
Исходя их общего правила, услуги по организации досуга и обеспечению массового отдыха населения традиционно оказывают учреждения культуры. В основе законодательства о культуре определены области культурной деятельности, регулируемые федеральным законодательством. К числу таких регулируемых видов деятельности относится народная культура во всех ее проявлениях, таких, как фольклор, обычаи и обряды художественные народные промыслы и ремесла самодеятельное любительское народное творчество музейное, библиотечное и архивное дело охрана и использование памятников истории и культуры сценические, музыкальные и другие виды и жанры искусства эстетическое воспитание и художественное образование книгоиздание, иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.
Все указанные виды деятельности в настоящее время осуществляются муниципальными организациями культуры.
Кроме непосредственной организации и поддержки учреждений культуры, органы местного самоуправления могут реализовать свои полномочия в сфере культуры путем поощрения через налоговую и ценовую политику деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию любительским искусством, ремеслами. А также стимулировать посредством налоговых льгот, предоставлением на льготных условиях имущества и земельных участков негосударственным, в том числе частным, организациям культуры.
Таким образом, полномочия, определенные муниципальным образованиям в сфере культуры, могут быть реализованы путем создания организаций культуры различных типов и организационно-правовых форм, а также путем содействия иным организаторам за счет средств бюджета муниципального образования. 2