БЮРОКРАТИЯ И ВЛАСТЬ В НОВОЙ РОССИИ: ПОЗИЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ И ОЦЕНКИ ЭКСПЕРТОВ
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ СОЦИОЛОГИИ Центр комплексных социальных исследований
БЮРОКРАТИЯ И ВЛАСТЬ В НОВОЙ РОССИИ: ПОЗИЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ И ОЦЕНКИ ЭКСПЕРТОВ
Аналитический доклад
Подготовлен в сотрудничестве
С Представительством
Фонда имени Фридриха Эберта
В Российской Федерации
http://www.fesmos.ru/publikat_04.html
Москва - 2005 г.
Стр. Предисловие 3 1. Бюрократия и власть 2. Бюрократия и демократия 14Предисловие
О роли бюрократии, ее социальном облике говорят и пишут в последние годы довольно много. Немало при этом попыток все свести к традиционному образу российского чиновничества (жадность, грубость, чванливость, высокомерие и т. п.).
Однако есть и стремление попробовать разобраться в природе нынешней бюрократии, выяснить, как повлияли на нее современные российские реформы. Это действительно очень важно, ибо роль государственной бюрократии в современной России существенно усилилась, особенно на фоне трансформации ряда политических и демократических институтов. Как реагирует на данную ситуацию общественное мнение? Естественно, реакция россиян в этом вопросе далеко не однозначна.
В последнее время в российском обществе как никогда сильны антибюрократические умонастроения. Слово «чиновник» стало нарицательным. Любое соприкосновение обычного россиянина с государственным служащим разного уровня превращается в своеобразное испытание, сопровождаемое унижением, нарушением прав, волокитой, вымогательством. Зажатые с двух сторон бюрократией и работодателями, наши сограждане, при решении каких-либо вопросов, находятся в крайне затруднительном положении, поскольку различные институты по защите гражданских прав либо не существуют, либо малоэффективны.
Очевиден факт, что социальная и правовая незащищенность граждан усиливает роль государства и его институтов для значительной части общества. Более 60% населения утверждает, что «без помощи и поддержки государства им не выжить». Отсюда - поддержка большинством населения различных вариантов национализации крупных «олигархических» бизнес-структур, их фактический переход под контроль отдельных бюрократических групп и кланов. Консенсусной социально-политической ценностью последних лет является усиление роли государства во всех сферах жизни, его социальная ориентированность. Общество охотно, по крайней мере, без значительного сопротивления, передает государству свои прерогативы, такие, например, как выборы местной власти, формирование партийной системы, социальная и трудовая защита.
С одной стороны, в основе данного противоречия лежат патерналистские представления общества о «должном» государстве, способном защитить своих граждан и реализовать их интересы, а с другой - сложившаяся практика подчинения интересов государственной бюрократии частным и корпоративным интересам, ее неспособность к реализации общественных запросов, общая неэффективность. Причем недовольство общества конкретными проявлениями государственной бюрократии растет параллельно росту ожиданий улучшения эффективности деятельности «должного» государства.
Подобная картина характерна для большинства обществ переходного типа, в которых проводится авторитарно-бюрократическая модернизация. На рубеже 90-х годов Россия столкнулась с проблемой институциональной бессубъективности, общество атомизировалось, жизнь большинства людей оказалась подчинена задачам социального и физического выживания, адаптации. Институты власти оказались оторваны от социальной базы, перестали быть носителями и выразителями общественных интересов, быстрыми темпами стали расти коррупция и взяточничество. Произошло сращивание высшей государственной бюрократии и крупного капитала.
В этих условиях центральная власть сделала ставку на государственную бюрократию, как потенциального носителя новой национальной субъектности, противостоящего как бизнес-группировкам, так и политической элите. В рамках избранной стратегии начала проводиться административная реформа, выстраиваться «вертикаль власти». То есть была поставлена задача связать единым административным механизмом разрозненные бюрократические группы, как федеральные, так и региональные, ослабить давление на них со стороны бизнес-групп, региональных властей, криминальных структур. Каковы предварительные итоги реализации этой стратегии? Насколько она эффективна? В какой степени государственная бюрократия справляется с возложенной на нее функцией выразителя национальных и общественных интересов? Каков механизм мотивации принятия решений на государственно-бюрократическом уровне? Почему общество продолжает негативно воспринимать чиновничество? Какова
5специфика массового слоя бюрократии? Как соотносятся бизнес-интересы и интересы
чиновничества? Каковы причины роста коррупции и можно ли ее победить?
По-разному можно подойти к поиску ответов на поставленные вопросы. Сугубо теоретические, политэкономические и даже политологические подходы здесь не помогут. В данном случае природная комплексность проблемы требует социологического участия, использования возможностей социологической науки проникнуть в суть явления, собрать о нем представительный эмпирический материал, а в дальнейшем на междисциплинарном уровне выйти на аналитические обобщения.
Данная идея нашла отражение в двух социологических исследованиях, проведенных Институтом социологии (ИКСИ) Российской Академии наук совместно с Представительством Фонда им. Ф. Эберта в РФ. Первое исследование на тему «Бюрократия и власть в новой России»носило массовый характер, оно было проведено в июле 2005 г. во всех территориально-экономических районах страны (согласно районирования, принятого Росстатом), опрошено 1500 респондентов, представляющих 11 социальных групп населения: рабочих предприятий, шахт и строек; инженерно-техническую и гуманитарную интеллигенцию (преподаватели вузов, ПТУ, ученые, учителя школ); работников торговли, сферы бытовых услуг, транспорта и связи; служащих; предпринимателей малого и среднего бизнеса; военнослужащих и сотрудников МВД; жителей сел и деревень; городских пенсионеров; студентов вузов; безработных. Опрос проводился в 58 поселениях, пропорционально населению мегаполисов, областных центров, районных городов и сел.
Второй опрос представляет собой экспертный характер. В роли экспертов выступали госслужащие, чиновники, работающие в системе госуправления на нижнем и среднем уровнях. Были опрошены 300 работников районных, городских, областных администраций (мэрий). Результаты сопоставительного анализа приводятся в тексте настоящего доклада.
Осуществление массового и экспертного опросов позволило поставить и осветить в докладе следующие важные проблемы:
• государство и реальная власть: ее различные уровни, противостояния;
административная вертикаль, ее эффективность и влияние на жизнь простых россиян;
• функции государства, разграничение ответственности между ним и обществом;
• непосредственные контакты между обществом и бюрократией, их
интенсивность и эффективность; негативный образ бюрократии, сформированный из
реальной практики;
• групповые и корпоративные интересы бюрократии: привилегии, отношения с
бизнесом.
• реальные и потенциальные механизмы контроля общества над бюрократией;
роль СМИ, политических партий, профсоюзов, местного самоуправления в решении
данной проблемы.
• деловой образ современного государственного служащего глазами населения.
Исследование и доклад выполнены рабочей группой ИС РАН (ИКСИ РАН) в
составе: руководитель исследования, лауреат Государственной премии РФ в области науки и техники М.К. Горшков (предисловие, концепция и программа исследования, заключение, общая редакция); соруководитель исследования В.В. Петухов (концепция и программа исследования, разделы 1, 2); А.Л.Андреев (раздел 8); Л.Г. Бызов (раздел 3); С.В. Горюнова (раздел 5); Е.Н. Кофанова (раздел 10, научно-вспомогательная работа); Ю.П. Лежнина (раздел 6); Е.И. Пахомова (раздел 9); Н.Н. Седова (раздел 7); Н.Е. Тихонова (программа исследования, раздел 4).
Научный редактор - Н.И. Покида.
Научный консультант - руководитель Представительства Фонда им. Ф. Эберта в РФ доктор М. Бубе.
Компьютерная верстка - Р.Ю. Зенина.
Бюрократия и власть
Всякий раз, когда в стране возникает потребность в переменах, вопросы чиновничества, его проблемы неэффективности и коррумпированности выходят на… При этом потребность ограничить всевластие бюрократического аппарата… 1 По данным Федеральной службы государственной статистики только общая численность гражданских государственных…19,5
■ Госслужащие □ Население
Засилье лиц нерусской национальности
7,4
и12,9
Богатство природных ресурсов России
Большая территория и суровый климат
-112,9 14,4
т9,2
21,0
Наследие коммунистической эпохи
7,5
16,3
Характерно, что даже на ассоциативном уровне россияне достаточно определенно «разводят» массовый слой госслужащих и бюрократию. Так же, как они дифференцируют государство и власть. Как видно из данных, приведенных в таблице 1, понятия «государство» и «государственные служащие» вызывают у наших сограждан скорее позитивное чувство, тогда как понятия «власть» и «чиновничество» — негативное. Любопытно, что у самой бюрократии термин «чиновники» вызывает негативные ассоциации. Ей больше по душе, когда ее представителей называют государственными служащими.
10 Таблица 1
Каково Ваше отношение к приведенным ниже понятиям? (в %)
| Госслужащие | Понятия | Население | ||
| Скорее позитивное | Скорее негативное | Скорее позитивное | Скорее негативное | |
| 94,9 | 5,1 | Государство | 84,3 | 15,7 |
| 78,6 | 21,4 | Власть | 49,5 | 50,5 |
| 47,5 | 52,5 | Чиновничество | 11,2 | 88,8 |
| 87,5 | 12,5 | Государственные служащие | 56,7 | 43,3 |
Наибольшую лояльность по отношению к государству, власти и госслужащим демонстрируют респонденты более благополучных в материальном отношении групп. Понятие «чиновничество» вызывает примерно одинаковую «аллергию» и у богатых, и у среднего слоя, и у бедных (см. табл. 2).
Таблица 2 Каково Ваше отношение к приведенным ниже понятиям? (в%)
| Оценка уровня материального обеспечения | |||
| Хорошее | Удовлетворительное | Плохое | |
| Государство | |||
| Скорее позитивное | 91,2 | 86,0 | 79,6 |
| Скорее негативное | 8,8 | 14,0 | 20,4 |
| Власть | |||
| Скорее позитивное | 67,3 | 52,6 | 39,6 |
| Скорее негативное | 32,7 | 47,4 | 60,4 |
| Чиновничество | |||
| Скорее позитивное | 10,6 | 12,9 | 8,6 |
| Скорее негативное | 89,4 | 87,1 | 91,4 |
| Государственные служащие | |||
| Скорее позитивное | 61,1 | 59,5 | 50,2 |
| Скорее негативное | 38,9 | 40,5 | 49,8 |
В то же время, россияне не склонны демонизировать российское чиновничество, в частности, считать, что оно окончательно узурпировало власть в стране. Впрочем, многие наши сограждане не вполне уверены в том, что и Президент России и другие федеральные органы власти (правительство, парламент) обладают всей полнотой власти. В современной России власть, по мнению населения, достаточно равномерно распределена в своеобразном треугольнике: «федеральная власть (президент, парламент и правительство) — бюрократия — олигархи». Так, 28,8% полагают, что власть находится в руках президента и других федеральных органов. Примерно столько же (28,2%) считают, что ею обладает «гражданская» и «силовая» бюрократия, и 32,3% -олигархи (см. рис. 3). Обращает на себя внимание факт: если население в целом чаще считает, что реальную власть в стране имеют олигархические кланы, то респонденты-
чиновники полагают, что она находится в руках легитимных органов власти - президента, парламента, правительства (45,3% против 28,8%).
Рисунок 3 Как Вы считаете, в чьих руках сегодня находится реальная власть в стране? (в %)
|
"Силовиков" и близких президенту сил
Западных кругов
Олигархов
Парламента
Правительства России
Президента России
Российского народа
Российской бюрократии
2,8
И 8,9 ов8,7
7,1
у14,0
16,7
и18,9
в32,3
Ш Госслужащие П Население
2,7
С позицией респондентов-госслужащих солидаризируются сторонники «Единой России», среди которых также больше тех (43,7%), кто считает, что власть в стране прочно удерживают федеральные органы власти. Иной точки зрения придерживаются сторонники оппозиционных партий: «левые» (КПРФ, «Родина»), а также сторонники ЛДПР отдают в данном вопросе пальму первенства «олигархам», а «правые» (СПС и особенно «Яблоко») - бюрократии. Причем, «Яблоко» - бюрократии «гражданской», а СПС - «силовой» (см. табл. 3).
Таблица 3
Мнение сторонников ведущих партий о том, в чьих руках сегодня находится реальная власть в стране (в% )
| «Единая Россия» | КПРФ | ЛДПР | «Родина» | СПС | «Яблоко» | |
| Российской бюрократии | 11,0 | 17,0 | 17,7 | 16,1 | 18,5 | 31,0 |
| Российского народа | 1,3 | 1,4 | 1,7 | 2,4 | ||
| Президента России | 30,6 | 20,6 | 13,9 | 14,4 | 14,8 | 21,4 |
| Правительства России | 9,3 | 5,7 | 7,6 | 5,1 | 5,6 | 4,8 |
| Парламента (Государственной Думы и Совета Федерации) | 3,8 | 2,1 | - | 5,9 | - | 2,4 |
| Олигархов | 26,0 | 34,0 | 39,2 | 33,9 | 22,2 | 16,7 |
| Западных политических и финансовых кругов | 6,1 | 8,5 | 10,1 | 11,9 | 11,1 | 11,9 |
| «Силовиков» и других приближенных к президенту сил | 11,2 | 8,5 | 8,9 | 10,2 | 27,8 | 9,5 |
Единственное, в чем единодушны практически все респонденты - это в том, что «российский народ» не оказывает никакого влияния на функционирование российской власти.
Таким образом, показательные меры по «равноудалению олигархов» произвели впечатление, судя по всему, на чиновничество и сторонников «партии власти», но никак не на «простых» россиян, которые продолжают считать, что могущество олигархических кланов в России по-прежнему сильно, как и их влияние на власть. Тем более, что, по мнению многих наших сограждан, президент России, сохраняя «командные высоты» в политике, заметно уступает бюрократии в уровне влияния на экономическую жизнь в стране. То есть там, где интересы бюрократии и бизнеса особенно тесно соприкасаются. Так, среди населения доля тех, кто считает, что В. Путин оказывает решающее, по сравнению с бюрократией, влияние на политическую жизнь страны, достигает 42,8%, тогда как доля тех, кто полагает, что его влияние столь же велико и в экономике, составляет лишь 18,3%. Мнения чиновников распределились сходным образом - 52,9% отметили доминирующую роль В. Путина в политической сфере и только 26,1% - в экономической (см. табл. 4).
Таблица 4
Как Вы считаете, чье влияние на экономическую и политическую жизнь страны больше - президента или бюрократии? (в %)
| На экономическую жизнь | На политическую жизнь | |||
| Население | Госслужащие | Население | Госслужащие | |
| Президента страны | 18,3 | 26,1 | 42,8 | 52,9 |
| Бюрократии | 45,4 | 27,6 | 19,9 | 6,2 |
| Их влияние примерно одинаково | 36,3 | 46,3 | 37,3 | 40,9 |
Причем, в том, что В. Путин сохраняет командные высоты в политике, соглашаются примерно в равной степени представители всех социальных групп, то в экономическом плане лишь представители младшей и старшей возрастных групп (18-24 и старше 60 лет) несколько чаще отдают «пальму первенства» Президенту в его воздействии на экономику (см. табл. 5).
Таблица 5
Как Вы считаете, чье влияние на экономическую жизнь в стране больше -президента или бюрократии? (в %)
| Возрастные группы, лет | ||||||
| До 25 | 26-30 | 31-40 | 41-50 | 51-60 | Старше 60 | |
| Президента страны | 21,2 | 19,4 | 16,5 | 15,6 | 15,6 | 23,6 |
| Бюрократии | 43,3 | 50,4 | 45,8 | 44,3 | 45,3 | 45,8 |
| Их влияние примерно одинаково | 35,5 | 30,2 | 37,7 | 40,1 | 39,1 | 30,6 |
Когда речь заходит о проблемах в жизни страны, в наибольшей степени беспокоящих россиян, то ни криминализация власти, ни засилье бюрократии не выходят на «лидирующие» позиции. На первом месте проблемы, с которыми люди постоянно сталкиваются в повседневной жизни - алкоголизм и наркомания, рост цен на товары и услуги, низкий уровень жизни и т. д. (см. рис. 4).
Рисунок 4
Какие события и процессы, происходящие в последнее время в жизни страны, вызывают у Вас наибольшую тревогу? (в %)
| 40,5 | |||
| 1 49,6 | |||
| 1 18,3 | |||
| |:J | 4,9 35,4 | ||
| я30,9 | |||
| 1 18Г3 | |||
| I | 29,9 ■31, | ||
| 24,1 | |||
| I 25,3 | |||
| 1 20,4 | |||
| 1 19,5 | |||
| _1 15,0 | |||
| о14,0 12,0 | □ Госслужащие | ||
| 7,0 | □ Население | ||
| 11,6 12,5 | |||
| 1 19,8 | |||
| Эй |
Рост алкоголизма, наркомании
Рост цен на товары и услуги
Низкий уровень жизни населения
Рост жилищно-коммунальных платежей
Коррупция, сращивание власти с криминалом
Сокращение доступа к бесплатному образованию, медицинскому обеспечению
Снижение морали и нравственности
Возможность новых террористических актов
Рост нерусского населения в традиционно русских областях
Засилье бюрократии
Сохранение напряженной ситуации вокруг Чечни
Низкая гражданская и правовая культура людей
Реформирование пенсионной системы
| о5,1 |
Преследования представителей крупного бизнеса
Ограничение свободы слова в СМИ гт j 7
Судя по выше приведенным данным, обеспокоенность населения и самих чиновников вызывает не столько громоздкость и неэффективность государственного аппарата и «засилье бюрократии», сколько его тотальная коррумпированность и сращивание с криминалом (11,6 и 25,3% среди населения в целом; 7,0 и 24,1% среди респондентов-госслужащих).
34,9% россиян считают, что «линия напряжения» между чиновниками и рядовыми гражданами определяет главный «нерв» существующих в современном российском
обществе межгрупповых противоречий. Тем не менее, это противоречие по накалу интенсивности почти в два раза уступает другому, более фундаментальному противоречию - между богатыми и бедными (его отметили 63,4% опрошенных), а также противоречию между олигархами и остальным обществом (39,1%). Иначе говоря, современное российское чиновничество, при всем его влиянии, россияне рассматривают в качестве «второго номера», ведомого более могущественной общественной силой в лице крупного капитала.
То, что проблему засилья бюрократии и даже ее коррумпированности россияне не относят к числу наиболее острых, объясняется следующими причинами. Во-первых, сказывается укоренившийся в массовом сознании стереотип, что бюрократия, коррупция вечны, страной всегда правили и будут править те, у кого больше богатства и власти. Во-вторых, люди пока не видят в обществе силы, способной «укоротить» бюрократию. Тем более, когда она заполучила столь мощного союзника в лице крупного российского бизнеса.
Бюрократия и демократия
Опросы показывают, что государственные и общественные институты не пользуются поддержкой и доверием россиян. Они не рассматриваются ими в качестве… и 43,0% опрошенных. Скорее как удовлетворительную (на «троечку») россияне… Таблица 6Si
Перечень органов власти и общественных организаций
I
Si
16,3
34,6
35,0
11,3
4,7
8,6
14,8
4,3
6,2
14,0
12,5
8,2
ЗД
48,6
48,6
47,5
55,6
57,6
50,6
55,3
43,6
55,6
62,6
63,8
36,6
38,1
7,4
8,6
10,5
12,1
23,3
16,3
20,2
47,9
33,5
19,1
10,5
26,5
29,2
27,6
7,0
21,0
14,4
24,5
9,7
4,3
4,7
4,3
13,2
28,8
29,6
Представитель Президента
_____ в Вашем округе_____
Глава администрации региона (губернатор, президент республики)
Глава администрации, мэр Вашего города, поселка
Законодательное собрание региона
Органы правопорядка (милиция,
________ прокуратура)________
Суды
Органы социального и пенсионного обеспечения
Жилищно-коммунальные службы
Система здравоохранения
Система образования
Местные средства массовой информации
Профсоюзные организации
Политические партии
7,4
19,0
18,1
3,0
3,3
5,1
9,8
2,1
3,7
6,9
14,1
2,5
1,7
29,5
44,6
43,1
30,9
38,0
34,6
47,5
27,0
38,9
50,6
52,6
22,2
20,0
15,1
18,8
30,4
22,8
43,0
27,1
29,5
65,1
52,1
31,1
15,0
31,5
25,1
48,0
17,6
8,4
43,3
15,8
33,1
13,2
5,8
5,3
11,4
18,3
43,8
53,2
Что же касается деятельности судов, законодательных собраний регионов, профсоюзов и политических партий, то их деятельность положительно оценивают от 1,7% до 5,1% россиян. Отрицательно - от 22,8% до 31,5%, причем, затруднились с оценкой работы местных законодательных собраний, профсоюзов и партий свыше 40% опрошенных. Это говорит либо о слабой информированности населения о деятельности этих органов, призванных представлять и защищать их интересы, либо об отсутствии этой деятельности как таковой. Единственным более или менее дееспособным институтом гражданского общества, по мнению россиян, являются местные СМИ.
Заметно более снисходительны к институтам гражданского общества госслужащие, но и они достаточно сдержанны в оценках их деятельности. Впрочем, как и в отношении
социальных служб. Их симпатии явно на стороне исполнительных органов власти, прежде всего губернаторов и глав администраций, мэров городов, поселков - эксперты-чиновники почти в 2 раза чаще, чем население в целом, позитивно оценивают деятельность этих органов, среди них крайне мало тех, кто оценивает ее со знаком «минус».
На фоне критичного отношения населения к деятельности большинства демократических институтов не случайной выглядит и общая негативная оценка того, как работает демократия в России. Лишь 13,8% россиян в целом удовлетворены работой демократических институтов в стране (причем, только 4,1% удовлетворены полностью). В экспертной группе «бюрократов» отношение к сложившейся демократической системе несколько мягче, но и в этой группе удовлетворены тем, как функционируют демократические институты в России, только 27,2% опрошенных. При этом 39,2% россиян не удовлетворены «демократией по-российски», а 30,1% вообще отказывают нынешней России в праве называться демократическим государством (см. рис. 5).
Рисунок 5
Россия считается демократическим государством.
Насколько Вы удовлетворены тем, как демократия работает
в российском обществе? (в %)
Полностью удовлетворены
3,5 ,4
| Скорее удовлетворены | 23,7 | ||
| 112,4 | |||
| - | |||
| Скорее не удовлетворены | 32,3 | ■ Госслужащие □ Население | |
| ы24,5 | |||
| Совсем не удовлетворены | 110,9 | ||
| 114,7 | |||
| Считают, что Россия вообще не является демократическим государством | 30,1 | ||
| 20,6 | |||
| Затруднились ответить | 1 8,9 | ||
| 117,0 |
Россияне не склонны рассматривать эффективность деятельности демократических институтов через призму «толщины своего кошелька». Тем не менее, определенная зависимость между удовлетворенностью работой демократии и уровнем материального
положения граждан все же просматривается. Так, среди тех, кто оценивает свое материальное положение как «хорошее», удовлетворены «работой демократии» 30,1%, а среди тех, кому живется плохо - лишь 12,9%. При этом среди представителей низко доходных слоев около трети (33,8%) считают, что в России никогда не было демократии (см. табл. 7).
Таблица 7
Уровень удовлетворенности тем, как работает демократия в России, среди россиян с различным уровнем материального положения (в%)
| Mamei | риально обеспечены: | ||
| Хорошо | Удовлетворительно | Плохо | |
| Полностью удовлетворены | 2,3 | 1,8 | 1,3 |
| Скорее, удовлетворены | 27,8 | 15,5 | 6,4 |
| Скорее, не удовлетворены | 25,0 | 26,2 | 24,4 |
| Совсем не удовлетворены | 9,7 | 13,2 | 17,6 |
| Считают, что Россия вообще не является демократическим государством | 20,5 | 27,6 | 33,8 |
| Затруднились ответить | 14,8 | 15,6 | 16,5 |
Неслучайно, когда речь заходит об угрозе отхода России от демократических завоеваний, большинство опрошенных видят ее не столько в концентрации власти в руках президента (6,7%) или отсутствии оппозиции (18,2%), сколько в колоссальном разрыве между богатством и бедностью (47,3%), в отсутствии равенства всех перед законом (36,5%) и в сращивании власти и капитала, высшей бюрократии и олигархов (31,1%, см. табл. 8).
Таблица 8
В последнее время заговорили об угрозе отхода России от демократических
что такая угроза есть, то в чем она состоит? (в%) (допускалось до трех ответов) Население Госслужащие В том, что вся власть в стране сосредоточена в…При анализе данных никаких принципиальных отличий в этом вопросе между
Обычными» респондентами и респондентами-госслужащими не наблюдается. Россияне в целом чуть больше внимания акцентируют на разрыве между богатством и бедностью, а госслужащие — на неумении самих людей бороться за свои права, не без основания полагая, что для преодоления пропасти между бедностью и богатством надо уметь отстаивать легальными способами свои социальные и экономические права и интересы.
Более существенными выглядят различия в видении перспектив отечественной демократии представителями различных идейно-политических течений. «Левые» (КПРФ и «Родина»), как и следовало ожидать, главную угрозу демократии в России видят в социальном неравенстве и сращивании власти и капитала. Сторонники ЛДПР чаще, чем сторонники других партий, акцентируют внимание на отсутствии равенства всех граждан перед законом.
Правых же, особенно СПС, заметно реже волнует пропасть между богатством и бедностью. И, наоборот, у сторонников этой партии чаще, чем у других, вызывает озабоченность «огосударствление» средств массовой информации. А у «Яблока» -неумение людей бороться за свои права и отсутствие в обществе и парламенте реальной оппозиции.
Что касается «Единой России», то мнение ее сторонников близко к мнению населения в целом. Единственная отличительная особенность их взглядов, а также сторонников ЛДПР - их больше, чем остальных беспокоит угроза международного терроризма (см. табл. 9).
Таблица 9
В последнее время заговорили об угрозе отхода России от демократических
Завоеваний (свобода слова, свобода выборов и другие права и свободы).
Если Вы считаете, что такая угроза есть, то в чем она состоит? (в %)
Сторонники ведущих политических партий
I
*8
S
I 1
В том, что вся власть в стране сосредоточена в руках Президента страны
В том, что в Государственной Думе нет политических сил, представляющих реальную оппозицию Президенту страны и его курсу
5,5
14,8
6,4
22,7
10,1
19,0
5,1
20,3
5,6
24,1
16,7
33,3
5,8
21,7
7,0
22,0
7,0
15,5
В большом разрыве между богатством и бедностью
В сращивании власти и капитала (олигархов и высшей бюрократии)
В том, что сами люди не умеют и не хотят бороться за свои права и интересы
В том, что средства массовой информации теряют свою независимость
В отсутствии равенства всех перед законом
В угрозе демократии со стороны международного терроризма
Такая угроза есть, но мне трудно сказать, чем именно она вызвана
46,2
27,6
23,6
9,1
30,8
8,6
7,6
58,2
34,0
18,4
7,1
36,9
3,5
48,1
29,1
17,7
6,3
45,6
8,9
55,9
40,7
28,8
5,9
41,5
6,8
7,6
24,1
31,5
29,6
27,8
42,6
3,7
9,3
33,3
26,2
40,5
16,7
35,7
4,8
4,8
50,7
43,5
31,9
7,2
47,8
1,4
5,8
45,0
36,3
25,7
8,3
37,3
3,7
42,2
26,9
21,1
8,6
33,2
4,4
7,7
Такой угрозы нет
Настоящих демократических завоеваний у России еще не было
11,4
15,0
7,1
19,9
6,3
12,7
0,8
18,021
5,6
16,7
4,8
14,3
1,4
11,6
3,7
18,0
6,5
21,3
Поскольку легальные, легитимные каналы влияния на власть «извне» не востребованы, закономерной выглядит апелляция общества, во всяком случае, его значительной части, к «первому лицу». Большинство россиян считают вполне естественной и нормальной персонификацию ответственности за дела в стране, возложение этой ответственности на главу государства и подконтрольные ему федеральные органы власти в целом. Лишь четверть опрошенных (24,2%) считают, что «центральная власть не должна нести ответственность за все, что происходит в стране».
Остальные же согласились с самой постановкой вопроса, мотивируя это по-разному (см. табл. 10).
Таблица 10
Согласны ли Вы с тем, что за все, что происходит в стране,
Несет ответственность центральная власть страны?
Население Госслужащие С национальными и историческими традициями России 13,4 24,1 … 40,8% населения исходит из объективной реальности - там, где имеет место… С одной стороны, примерно равное число россиян (28,4 и 22,8%) считают, что верховная власть просто вынуждена брать на…Бюрократия при В. Путине - субъект развития
Или его тормоз?
По-разному воспринимают население и чиновники тенденции в изменении уровня жизни основных групп населения - первым кажется, что в этой сфере… Что касается правоохранительных органов, борьбы с коррупцией, ситуации в сфере… 24 Таблица 13Население
I
Сферы жизни:
I
60,3
38,1
40,1
41,2
17,5
18,3
18,7
17,9
14,8
28,0
34,2
37,4
44,4
52,1
46,3
54,5
57,2
45,9
8,6
22,2
8,9
17,5
19,1
17,1
17,5
35,0
Общее состояние российской экономики
Уровень жизни населения
Эффективность работы федеральных органов власти
_____ (президента, правительства, парламента)____
Эффективность работы местных органов власти
(губернаторов, глав администраций, мэров,
_________ законодательных собраний)________
Положение в правоохранительных органах
_______ (суды, МВД, прокуратура)_______
Борьба с коррупцией
Ситуация в сфере порядка и законности
Ситуация в области прав и свобод граждан,
_________ развития демократии_________
Ситуация в социальной сфере (здравоохранение, образование, культура)
44,5
28,2
20,5
19,1
10,3
13,5
9,4
8,6
6,5
28,9
30,6
40,3
43,7
43,8
41,4
44,9
47,4
27,7
15,7
35,9
15,5
23,8
28,2
29,3
31,0
25,4
59,4
Чем вызваны подобные различия оценок? Скорее всего - определенным раздражением общества в отношении малоэффективности действий властей. Как известно, В. Путин пришел к власти на волне ожиданий по «наведению порядка во всех сферах жизни». Несмотря на ряд предпринятых в этом направлении действий, ожидания общества в целом не оправдались. Причем в психологическом отношении их неоправданность кажется откатом назад. Это означает, что запрос на «порядок» продолжает существовать, более того, он даже радикализируется, несмотря на явное снижение градуса ожиданий от нынешних властей, в целом нынешнего бюрократического класса.
Вэтом смысле приведенные выше оценки экспертной группы можно считать более объективными. Выстраивание новой бюрократической машины при В. Путине, включая ситуацию в правоохранительных органах, медленно, но продолжается.
Об этом весьма красноречиво говорят ответы на вопрос: создана ли в стране единая вертикаль власти? Население и экспертная группа бюрократии единодушны в главных оценках — вертикаль пытаются создать, но пока она недостаточно эффективна. Так считают 59,5% опрошенного населения и 70,4% представителей респондентов-чиновников. Полагают, что эффективная вертикаль власти уже создана, лишь 6,3% населения и 15,6% «бюрократов»; несколько больше тех, кто уверен, что единую
вертикаль власти и не начинали строить, пока она существует только на бумаге - 32,8% населения и 14,0% чиновников (см. рис. 6).
Рисунок 6
Можно ли утверждать, что в стране создана единая вертикаль власти, эффективно управляющая страной? (в %)
Да, в целом создана
Ее пытаются создать, но пока она недостаточно эффективна
Она существует только на бумаге Затруднились ответить
0,0 О 1,4
15,6
14,0
е32,8
а70,4
а59,5
□ Госслужащие
□ Население
Большое сомнение в оценке создания эффективно работающей властной вертикали выражают мало обеспеченные россияне. Среди них всего 3,8% отмечают, что подобная вертикаль уже создана. Оптимистично настроены в этом вопросе обеспеченные россияне (17,6%), которые считают построение вертикали свершившимся фактом (см. рис. 7).
Рисунок 7
Можно ли утверждать, что в стране создана единая вертикаль власти, эффективно управляющая страной? (в %)
(среди респондентов разного уровня материальной обеспеченности)
 |  |
|
| 38,8 |
| Затруднились ответить П 1,1 1,7 |
Да, в целом создана
Ее пытаются создать, но пока она недостаточно эффективна
Она существует только на бумаге
■ Хорошо обеспечены D Средне обеспечены □ Плохо обеспечены
Как показало исследование, 66,3% россиян не видят никаких существенных перемен в работе органов власти. И что примечательно, с этим мнением согласны 56,8% госслужащих. Как обычно, население настроено более критично. Достаточно отметить факт, что, по мнению 32,8% россиян, после начала административной реформы самоуправство бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее; среди самих
«бюрократов» эту крайнюю оценку разделяют немногие - только 3,1% (см. рис. 8). Таким образом, если у административной реформы и есть на сегодняшний день свои «осязаемые» плоды, то простому населению они практически не видны (или просто непонятны). Что касается экспертной группы государственных чиновников, то не ясно, связан ли их больший оптимизм со стремлением защитить «честь мундира», либо им в силу своей профессиональной специфики видно и понятно то, что для «простых» граждан пока не очевидно.
Рисунок 8
Ощущаете ли Вы укрепление единства властей всех уровней, подчинение местной и ведомственной бюрократии интересам государства? (в %)
|
Да, определенные перемены есть, работа
местных органов власти и многих ведомств становится более эффективной
Никаких существенных перемен в работе местных органов власти не видят
Стало только хуже, самоуправство
бюрократии "на местах" и рядовых
чиновников только усилилось
Затруднились ответить
II 19,0
II38,9
е56,8
т66,3
■ Госслужащие □ Население
По оценкам большинства населения, «путинская» административная реформа -вроде бы и пошла, но никуда пока не пришла. Вероятно, данное мнение предопределяет отношение к ведущим институтам и органам власти в современной России. Здесь преобладают скорее средние, «удовлетворительные» оценки. Работа Президента оценивается несколько выше: 49,2% россиян ставят ему удовлетворительную оценку, 33,3% - хорошую, и только 10,4% - плохую. Зато работа правительства оценена на «тройку с минусом» (48,7% оценивают его работу удовлетворительно, 34,2% - плохо, и только 6,3% - хорошо). Работу Совета Федерации более трети населения вообще не могут оценить. Наконец, оценка «плохо» преобладает в отношении работы Государственной Думы, деятельность которой вызывает традиционно явную неприязнь своих сограждан -независимо от «политических цветов» думского большинства. Скорее это элемент политической культуры россиян, чем выражение конкретных претензий к данному органу государственной власти. Оценки экспертной группы хотя и носят более лояльный характер, суть их примерно та же (см. табл. 14).
Таблица 14 Оценка работы органов центральной государственной власти (в %)
| Госслужащие | Органы центральной государственной власти | Население | ||||
| Хорошо | Удовлетворительно | Плохо | Хорошо | Удовлетворительно | Плохо | |
| 45,1 | 45,9 | 3,9 | Президент России | 33,3 | 49,2 | 10,4 |
| 10,5 | 58,4 | 24,9 | Правительство России | 6,3 | 48,7 | 34,2 |
| 4,3 | 47,5 | 41,6 | Государственная Дума | 2,2 | 30,2 | 54,2 |
| 7,8 | 46,3 | 21,8 | Совет Федерации | 2,8 | 32,4 | 30,6 |
Проведенное исследование выявило определенный парадокс. С одной стороны, общественное мнение демонстрирует негативное отношение к большинству государственных институтов, не говоря о бюрократии, в том числе и бюрократии «путинского призыва». С другой стороны, партия «Единая Россия», которая, по мнению большинства, отражает интересы бюрократии в большей степени, чем интересы общества, пользуется стабильной его поддержкой.
Складывается впечатление, что в целом подобная ситуация устраивает значительную часть общества, которая готова возложить ответственность за проблемы страны на госчиновников, отказываясь в их пользу от собственной доли ответственности. Так, за «партию бюрократов», как показывают исследования, постоянно готовы проголосовать от 25 до 35% и выше избирателей. Причем это избиратели наиболее активных возрастных групп. Экспертная группа госслужащих настроена в пользу «Единой России», их мнения носят практически доминирующий характер - 47,5% в пользу «партии власти».
В составе «бюрократов» мало людей пенсионного возраста, представителей социально обездоленных групп. Отсюда резкое различие в симпатиях к КПРФ - 9,0% среди основной группы опрошенных, и всего 1,9% среди «бюрократов». Практически отсутствуют симпатии у «бюрократов» к ЛДПР, как известно, аккумулирующие протестные настроения достаточно маргинальных групп общества, далеких от проблем реального управления государством. Также этим обстоятельством можно объяснить несколько более высокие симпатии «бюрократов» к партиям либерального фланга - СПС (4,7% против 2,8% у всего населения) и «Яблока (соответственно, 4,3% и 2,1%). Второе место по симпатиям в группе «бюрократов» занимает «Родина», в определенный период позиционировавшая себя как «запасная партия власти» (см. табл. 15).
28 Таблица 15
За кого готовы голосовать на выборах в Государственную Думу (на июль 2005г.)
(в%)
| Население | Госслужащие | |
| За «Единую Россию» | 26,9 | 47,5 |
| За Коммунистическую партию Российской Федерации (КПРФ) | 9,0 | 1,9 |
| За Либерально-демократическую партию России (ЛДПР) | 5,1 | 0,8 |
| За «Родину» | 6,4 | 8,6 |
| За Союз правых сил (СПС) | 2,8 | 4,7 |
| За «Яблоко» | 2,1 | 4,3 |
| За другую | 3,2 | 8,2 |
| Против всех | 18,0 | 11,3 |
| Не стали бы участвовать в выборах | 26,5 | 12,8 |
Также противоречивым является и отношение россиян к отдельным направлениям административной реформы. Несмотря на сохраняющееся высокое доверие лично к Президенту, россияне склонны достаточно критично смотреть на вводимые им меры. Пожалуй, лишь создание Общественной палаты одобряется относительным большинством опрошенных - 46,9%, 7,7% - нет. Правда, при этом 45,4% россиян сомневаются, что создание Общественной палаты хоть как-то повлияет на работу органов власти и государственного аппарата, чью деятельность и призван контролировать этот орган. Аналогично оценивает это нововведение и экспертная группа госслужащих (см. табл. 16).
Таблица 16
Как повлияют на работу органов власти и государственного аппарата следующие меры политической реформы, предложенные Президентом? (в %)
| Госслужащие | Политические меры | Население | ||||
| Улучшит их работу | Ухудшит их работу | Никак не повлияет | Улучшит их работу | Ухудшит их работу | Никак не повлияет | |
| 38,1 | 19,1 | 42,8 | Отмена прямых выборов губернаторов и замена их выборами законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению президента страны | 31,9 | 31,9 | 46,3 |
| 23,0 | 27,6 | 49,4 | Переход к выборам в Государственную Думу по пропорциональной системе (только по спискам политических партий) | 17,4 | 25,1 | 57,5 |
| 43,6 | зд | 53,3 | Создание Общественной палаты для контроля над деятельностью органов власти | 46,9 | 7,7 | 45,4 |
| 30,0 | 23,3 | 46,7 | Укрупнение субъектов Федерации | 26,9 | 27,5 | 45,6 |
Неприятие у населения и «бюрократов» вызывает отмена выборов депутатов Государственной Думы по одномандатным округам, то есть полный переход к пропорциональной системе: среди населения 25,1% - «против», 17,4% - «за»; среди
«бюрократов» 27,6% «против», 23,0% - «за». Подобная оценка совпадает и с мнением ряда аналитиков, полагающих, что такой подход приведет к еще большей дискредитации института Государственной Думы, так как возможность простых граждан хоть как-то оказывать влияние на ее состав будет сведена практически к нулю. Не в пользу чисто партийного представительства в Государственной Думе и нынешнее состояние политических партий, которым россияне все больше отказывают в доверии. В сочетании с повышением избирательного барьера до 7% (в некоторых регионах и выше), усилением административного давления на процедуру регистрации и перерегистрации политических партий, партийный состав Государственной Думы оказывается все более предсказуемым, а Государственная Дума все более зависимой от административных кабинетов. При этом, как отмечают некоторые аналитики, при реализации подобного «новшества» число «потерянных голосов», не представленных в будущей Думе, может дойти до 40%.
Еще одно нововведение, связанное с административной реформой В. Путина - это отмена прямых выборов губернаторов - также оценивается весьма неоднозначно, хотя ее плюсы преобладают над минусами (31,9% против 21,8%). Эта реформа, встреченная год назад скорее негативно, в ряде регионов уже показала свои позитивные плоды, в результате чего мнение населения стало несколько более положительным.
Наконец, идея укрупнения субъектов федерации, пока реализованная лишь в Пермском крае, оценивается «половина на половину». Ее одобряют 26,9% опрошенных россиян, по мнению которых она улучшит работу органов власти, при этом 27,5% считают, что произойдет ухудшение их работы. Среди госслужащих преобладает мнение в пользу укрупнения, но довольно сдержанное (30,0% - «за»; 23,3% - «против»). Очевидно, что укрупнение может быть эффективно с точки зрения администрирования в случае «матрешечных» регионов, где часть субъекта федерации одновременно является другим, самостоятельным субъектом федерации (как в упомянутом Пермском крае, Иркутской и Тюменской областях и т. д.). Однако результативность и последствия этой меры могут иметь достаточно противоречивый характер. Ведь столица субъекта федерации - это не только фрагмент административной вертикали, это социальные и культурные связи, инфраструктура, административная работа с населением субъекта. Укрупнение, то есть концентрация столичных функций в меньшем количестве городов, может привести к существенному затруднению управления регионом, и, как следствие, - к культурной и социальной деградации значительных территорий.
Не наблюдается значимых различий в оценках влияния данных мер на улучшение работы органов власти и государственного аппарата среди сторонников ведущих политических партий. Среди сторонников «правого» фланга несколько чаще
распространены негативные оценки, представители «левых» партий (КПРФ и «Родины») чаще убеждены в том, что эти меры вообще не окажут какого-либо значимого влияния на работу государственных органов. Наибольший скепсис у сторонников большинства партий, включая и значительное число «единоросов», вызывает переход к чисто пропорциональной системе выборов в Государственную Думу. Наиболее позитивные оценки - формирование Общественной палаты. По всей видимости, это связано с тем, что россиян не устраивает все большая формализация выборных процедур, накладывающая недоверие и неприязнь к большинству политических партий России. Общественная палата воспринимается скорее как орган наименее забюрократизированный, хотя, как показывают другие опросы, россияне весьма смутно себе представляют цели, функции, механизм формирования данного органа (см. табл. 17).
Таблица 17
Оценка влияния на работу органов власти и государственного аппарата
мер политической реформы, предложенных Президентом,
среди сторонников ведущих политических партий (в %)
| Сторонники ведущих политических партий | ||||||
| «Единая Россия» | КПРФ | ЛДПР | «Родина» | СПС | «Яблоко» | |
| Отмена прямых выборов губернаторов и замена их вы субъектов Федерации по представлению президента стр | орами Законодательными собраниями раны | |||||
| Улучшит их работу | 41,3 | 22,8 | 31,2 | 38,5 | 21,4 | 12,9 |
| Ухудшит их работу | 19,8 | 23,5 | 28,6 | 13,5 | 33,3 | 41,9 |
| Никак не повлияет | 38,9 | 53,7 | 40,3 | 47,9 | 45,2 | 45,2 |
| Переход к выборам в Государственную Думу по пропорциональной системе (только по спискам политических партий) | ||||||
| Улучшит их работу | 25,2 | 14,7 | 23,4 | 25,0 | 23,8 | 9,7 |
| Ухудшит их работу | 21,8 | 29,4 | 22,1 | 31,3 | 21,4 | 45,2 |
| Никак не повлияет | 53,0 | 55,9 | 54,5 | 43,8 | 54,8 | 45,2 |
| Создание Общественной палаты для контроля над деятельностью органов власти | ||||||
| Улучшит их работу | 56,7 | 41,9 | 45,5 | 55,2 | 50,0 | 51,6 |
| Ухудшит их работу | 6,7 | 6,6 | 9,1 | 5,2 | 11,9 | 6,5 |
| Никак не повлияет | 36,6 | 51,5 | 45,4 | 39,6 | 38,1 | 41,9 |
| Укрупнение субъектов Федерации | ||||||
| Улучшит их работу | 33,7 | 23,5 | 29,9 | 29,2 | 31,0 | 19,4 |
| Ухудшит их работу | 27,7 | 28,7 | 28,6 | 25,0 | 26,2 | 22,6 |
| Никак не повлияет | 38,6 | 47,8 | 41,6 | 45,8 | 42,9 | 58,1 |
В чьих же интересах действует Президент и проводится инициированная им административная реформа? Если в начале своей деятельности В. Путин имел отчетливо выраженный имидж «выразителя интересов народа, простых людей, защитника от чиновников и бюрократов», то сегодня с этим мнением согласны только 22,2% населения. Не меньше тех, кто полагает, что В. Путин сам является частью бюрократической системы и действует в интересах бюрократии в целом (22,7%), и тех, кто полагает, что он выражает интересы отдельных группировок и кланов в своем окружении (22,8%) (см. рис. 9).
31 Рисунок 9
Какое из следующих определений в большей степени характеризует деятельность Президента В. Путина? (в %)
В. Путин выражает интересы народа, простых людей,
защищает их от чиновников и бюрократов на всех
уровнях
В. Путин сам является частью бюрократической
системы и действует в интересах бюрократии в
целом
16,3
х22,2
в22,7
27,6
■ Госслужащие □ Население
В. Путин действует в интересах отдельных группировок в своем окружении
Затрудняюсь ответить
19,8
и22,8
ь32,3
36,2
Как и следовало ожидать, мнение о том, что В. Путин защищает простых людей от «засилья бюрократии», чаще разделяют сторонники «Единой России» (37,5%). Неожиданным, однако, является то, что среди «левых» (КПРФ и «Родины»), а также ЛДПР заметно больше тех, кто придерживается аналогичной точки зрения (19,4%, 22,0% и 25,3% соответственно), чем среди сторонников СПС и «Яблока» (11,1% и 14,3%). Иначе говоря, именно в правом сегменте современного политического спектра вызрело убеждение о сращивании президента и бюрократии (см. рис. 10).
Рисунок 10 Мнение сторонников ведущих партий о том,
в чьих интересах действует Президент В. Путина (в %)
37,5
|
| 28,6 |
| 28,0 |
| 26,2 |
"Единая Россия" КПРФ
ЛДПР
"Родина"
СПС
"Яблоко"
IВ интересах народа В В интересах бюрократии В В интересах своего окружения
С точки зрения социологических опросов, В. Путин проделал в глазах населения эволюцию от «президента народа» к «президенту бюрократического класса». Хотя сам, по его публичным выступлениям, этим классом пока очень не доволен. Сделав ставку на бюрократию как носителя идеи государственности, В. Путин еще не сумел качественно видоизменить саму бюрократию, она была и остается носителем эгоистических и корыстных устремлений. Хотя, с другой стороны, административная реформа, начатая Президентом, далека от завершения и вполне возможно, что ему удастся переломить неблагоприятные тенденции и в стране появятся способные менеджеры-управленцы.
Бюрократия: часть общества или его контрагент?
При оценке взаимоотношений общества, государства и бюрократии выступает вопрос о том, является ли бюрократия (как объективно, так и в восприятии общества) одной из социально-профессиональных групп наряду с другими «бюджетниками», отличаясь от них лишь характером своего труда, или это особый социальный класс, имеющий свои собственные интересы и особенности сознания, поведения. Что представляет собой российская бюрократия - органичную часть российского общества или противостоящую остальному обществу силу, воспринимаемую населением как, по меньшей мере, чуждый ему элемент? Что думают об этом российские чиновники, рядовое население?
Рисунок 11
Восприятие населением и государственными служащими российской бюрократии
Российские чиновники — это особое сословие, объединенное общими интересами и особым образом жизни 40,5Что в современном российском обществе важнее, чтобы обеспечить себе
прочное благополучие и высокий статус - деньги или власть (в%)
Деньги
51,8
51,0
Власть
Другое
(профессионализм, образование и т. д.)
1,7
4,3
40,3 40,1
■ Население □ Госслужащие
Затруднились ответить
6,3
4,7
Если деньги для обеспечения прочного положения и высокого статуса важнее власти, а главный интерес бюрократии заключается в том, чтобы сохранить и закрепить свое привилегированное положение даже вопреки интересам страны и ее народа, то стремление чиновников конвертировать власть в деньги без потери самой власти (что, собственно, и является питательной средой коррупции) совершенно естественно.
Однако проблему власти госслужащие и население видят по-разному. Если для чиновников власть - это прежде всего доступ к «дележке денег», «больших» и достаточно бесконтрольных (уровень губернаторов, министров и т. д.), то для населения власть - это право и возможность оказывать в силу своего должностного положения влияние на судьбы людей, которые являются от тебя зависимыми (см. рис. 15).
Рисунок 15
Оценка населением и государственными чиновниками того, с какого уровня можно говорить о том, что чиновник имеет реальную власть (в%)
Реальной властью обладают только
руководители высшего уровня —
министры, губернаторы и т. д.
20,8
38,5
О реальной власти можно говорить
только применительно к тем
чиновникам, которые распоряжаются
государственными деньгами
23,1
31,5
■ Госслужащие □ Население
Любой, даже самый мелкий чиновник, имеет власть над людьми
30,0
56,1
Является ли бюрократия особым социальным слоем, активно использующим свое положение «во власти» (по крайней мере, в ее интерпретации населением)? Данный вопрос остается открытым, поскольку нет анализа того, а есть ли у нее привилегированное положение. Проанализируем, есть ли бюрократии за что бороться и сохранять, существует ли у нее своя специфика образа и уровня жизни. Начнем с вопроса о доходах.
Для населения в целом наиболее типичным является среднедушевой ежемесячный доход в 3000 рублей (по самооценке). В данном опросе среднеарифметический доход составил 4239,5 руб. При этом ровно четверть всех опрошенных имеет доходы не более 2000 рублей - границу, которую они, судя по данным предыдущих исследований Института, считали чертой бедности.
Наиболее популярным (модальным) уровнем доходов для группы госчиновников выступают среднедушевые ежемесячные доходы (по самооценке) в 10000 рублей, т. е. в три с лишним раза выше, чем по населению в целом. При этом среднеарифметический доход по подвыборке госслужащих в настоящем исследовании составил 7940,2 рублей, т. е. почти вдвое выше, чем по населению в целом, и это без учета различного рода льгот. В целом же распределение этих двух групп респондентов по их доходам выглядит следующим образом (см. рис. 16).
39 Рисунок 16
Среднемесячный доход на одного члена семьи среди россиян в целом и опрошенных госчиновников (в %)
| 014,9 |
| 1500-2000 | ■ 1,0 | |
| Ц| 10,7 | ||
| 2001-3000 | ■ 1,9 | |
3001-4000
8,8
028,4
■ Госслужащие □ Население
4001-6000
23,8
027,2
6001-9000
19,9
Свыше 9000 руб.
33,5
Как видно из рисунка 16, свыше половины госчиновников принадлежит к вполне благополучной, по стандартам России, части населения. Как обстоит дело у госслужащих с качественными параметрами их жизни - самооценкой своего статуса в обществе, качеством питания, досугом, удовлетворенностью жизнью в целом и т. д., в сравнении с остальным населением.
Таблица 18
Удовлетворенность россиян в целом и государственных чиновников различными
Аспекты жизни Оценка населением Разница Оценка госслужащими Разница Хорошо Плохо Хорошо ПлохоПривлекательность госслужбы для населения
Рисунок 17 Как население в целом относится к людям, которые работают в государственном…Влияние возраста на желание работать государственными служащими
36,5 Ожелании работать в системе управления заявляет также половина студентов.… Рисунок 20Россияне о привилегиях чиновников
Не будем повторяться о противостоянии чиновничества и общества. Перейдем на микроуровень и посмотрим на проблему с другой стороны - через… восприятия россиянами не столько бюрократии, как особого социального слоя, а… В адрес чиновников нередко выдвигаются упреки в том, что они невнимательны, продажны и грубы, население склонно…Причину негативных качеств чиновников государственные служащие склонны видеть, в первую очередь, в особенностях системы и нерациональности ее организации, в то время как население в целом обращает внимание в равной степени и на особенности системы, и на то, что ощущение власти меняет людей в худшую сторону, и на то, что в такие структуры изначально отбираются люди не с самыми положительными качествами.
Заметим, россияне в возрасте до 40 лет, чаще говорят, что ощущение власти и возможности влияния меняют людей в худшую сторону. Россияне старше 40 лет склонны утверждать, что в чиновники изначально идут люди, обладающие не самыми лучшими качествами. Среди тех, кто по возрасту младше 40 лет, с первым утверждением согласны 40,5%, старше 40 лет - только 31,9%. При этом со вторым утверждением соглашаются лишь 15,6% россиян младше 40 лет и 25,4% - старше 40 лет. Старшее поколение чаще связывает отрицательное поведение чиновников с селекцией в органы власти, в которые изначально попадают люди с негативными качествами.
С этой причиной связывают негативное поведение чиновников и люди с более низким уровнем дохода. По мере роста благосостояния растет и популярность точки зрения, что подобное поведение связано с ощущением власти.
Как выглядит портрет типичного российского чиновника, сложившийся в глазах россиян и госслужащих?
Таблица 22
Личные качества, характерные, по мнению россиян, для большинства нынешних чиновников (в%)
(проранжировано по ответам населения в целом, допускалось несколько ответов)
| Личные качества чиновников | Население | Госслужащие |
| Безразличие к государственным интересам | 48,5 | 23,7 |
| Непорядочность, нечестность, неразборчивость в средствах | 47,6 | 9,3 |
| Рвачество, стремление к легкой наживе | 46,9 | 11,7 |
| Безжалостность, неуважение к людям | 37,9 | 11,7 |
| Профессионализм, компетентность, знание своего дела | 17,2 | 54,1 |
| Хорошие организаторские способности | 15,9 | 34,6 |
| Трудолюбие, работоспособность | 9,8 | 43,6 |
| Инициативность, творческое отношение к своей работе | 7,9 | 36,2 |
Образ чиновника в глазах госслужащих и населения диаметрально противоположен (см. табл. 22). Население приписывает отрицательные качества - безразличие к государственным интересам, нечестность, стремление к легкой наживе. Причем, россияне, которые сталкиваются с работой чиновников, чаще говорят об их негативных качествах, чем те, кто признает, что мало знает об их работе. Аналогично обстоит ситуация и с теми, кто узнает о работе чиновников со слов знакомых и коллег - они чаще акцентируют внимание на отрицательных сторонах чиновников. При этом положительные качества (трудолюбие, компетентность) отмечаются этими категориями россиян в меньшей
степени. Выделение именно негативных качеств чиновников в общественном мнении имеет под собой реальные основания, и прежде всего, - отрицательный опыт взаимодействия с ними.
В противовес рядовому населению, государственные служащие отмечают, в первую очередь, профессионализм и компетентность чиновников, их трудолюбие и работоспособность, инициативность, хорошие организаторские способности, то есть концентрируются на сугубо положительных качествах. Тем самым, чиновники в глазах населения представляются отрицательными персонажами, не похожими на остальных россиян, теми «чужими», которые противостоят основному обществу.
Есть еще одна группа, которая воспринимается населением как чуждая - это предприниматели. По результатам предыдущих исследований ИКСИ РАН1, они тоже подвержены обвинениям со стороны населения в стремлении к легкой наживе, безразличию к интересам государства, нечестности и неразборчивости в средствах. Таким образом, россияне воспринимают и обладателей экономического капитала (предпринимателей), и обладателей властного капитала (чиновников) отрицательно. Если сравнить оценки, которые население дает предпринимателям и чиновникам, то видно, что негативизм по отношению к чиновникам выражен острее и имеет несколько иной характер (см. рис. 23).
Меньшая доля россиян указывает на негативные качества предпринимателей по сравнению с негативными качествами чиновников, гораздо чаще отмечает их положительные достоинства (инициативность, трудолюбие, хорошие организаторские способности). Предприниматели оказываются ближе россиянам, чем чиновники, которые воспринимаются как максимально чуждый слой, не просто далекий от остального населения, но и не имеющий никаких достоинств и оправданий для своего существования.
См.: Граждане новой России: кем себя ощущают и в каком обществе хотели бы жить? Аналитический доклад. М., 2004.
51 Рисунок 23
Личные качества, характерные, по мнению россиян, для большинства нынешних чиновников и предпринимателей (в %)
Безразличие к
государственным
интересам
Непорядочность, нечестность
Рвачество,
стремление к
легкой наживе
Безжалостность,
неуважение к
людям
Профессионализм, компетентность
Хорошие
организаторские
способности
Трудолюбие
9,8
17,2 И 19,3
15,9
м39,6
ь32,7
к40,5
,37,9
Тзб,о
е30,3
25,5
к48,5
47,6
46,9
■ Чиновники
□ Предприниматели
Инициативность
7,9
46,6
Для более четкого представления о портрете чиновника стоит сказать, что более половины россиян приписывают им еще такие качества, как формализм, равнодушие к людям, продажность. Около трети - считают их безответственными и некомпетентными, четверть - необразованными, грубыми, бескультурными. Такими качествами, как ответственность, патриотизм, неподкупность, наделяют чиновников менее 6% российского населения.
Учитывая негативную ситуацию по отношению к чиновникам, не удивительно, что только менее одной шестой части населения согласились сохранить определенные привилегии и льготы депутатам, министрам и другим государственным чиновникам. Остальные россияне утверждают, что сохранять льготы этим категориям граждан не нужно. Две трети из тех, кто думает, что льготы сохранять не нужно, считают при этом, что российская бюрократия в первую очередь заинтересована в сохранении только своего
богатства и влияния. Кроме того, половина из них уверены, что федеральные чиновники разворовывают большинство проходящих через их руки государственных средств.
Как и следовало ожидать, по вопросу о сохранении льгот для чиновников мнения россиян в целом и государственных служащих значительно расходятся (см. рис. 24).
Рисунок 24
Следует ли сохранить определенные привилегии и льготы депутатам, министрам,
государственным чиновникам (в%)
| 40,9 | ||
| Госслужащие ' | |||
| 59,1 | |||
| - | |||
| Население ' | | 15,2 | ||
84,8
Да Нет
При этом возраст респондента отчетливо влияет на мнение. В более старших возрастных группах меньше тех, кто считает нужным сохранение таких льгот, хотя и в младшей возрастной группе их всего четверть (см. рис. 25).
Рисунок 25
Согласны с утверждением: «Депутатам, министрам и другим государственным
в составе возрастных групп (в%) до 25 лет - … 24,6 Следует заметить, что с ростом дохода большая доля респондентов соглашается с тем, что государственным чиновникам…Согласны с утверждением: «Депутатам, министрам и другим государственным
Чиновникам следует сохранить определенные привилегии и льготы, поскольку они
в составе доходных групп (в%) ше 6000 руб - … 21,1 Как видно из рисунка 26, даже среди россиян, чей ежемесячный душевой доход превышает 6000 рублей, доля тех, кто…Особым характером труда, которая отличается от других типов профессиональной деятельности, всегда необходима и важна.
Категории госслужащих, заслуживающие льгот и привилегий (в%) (проранжировано по ответам населения в целом, допускалось несколько ответов) … Категория госслужащих Население Госслужащие Военнослужащие 38,1 …Работникам системы управления, чиновникам льготы считают необходимым предоставлять, прежде всего, те россияне, которые сами являются госслужащими.
Эффективность бюрократии в оценках россиян
или нет. В России бюрократия всегда «славилась» нерасторопностью и формальным подходом к любому делу, а в советское время само понятие «бюрократ»… Рисунок 27Как население оценивает эффективность деятельности российской бюрократии?
Совершенно неэффективна; 24,6 Вполне эффективна; 2,1 Скорее эффективна; 7,510,9
10,0
10,2
6,3
й66,5
г58
и56,6
те49,3
□ Деятельность
бюрократии
эффективна
□ Деятельность
бюрократии
неэффективна
Более того, оценки работы бюрократии мало зависят от того, насколько эффективны были личные контакты человека с бюрократической машиной. Мнение о работе чиновников, высказанное россиянами, которые обращались за помощью в местные, федеральные органы власти и чьи проблемы там были полностью решены, лишь немногим лучше мнения тех, чьи проблемы были решены частично, либо кому вовсе ничего добиться не удалось. Если среди опрошенных с отрицательным опытом общения с чиновниками неэффективной их работу считают 69,6%, то среди тех, чьи проблемы были чиновниками решены, негативной оценки придерживаются 55,3%. Положительные же отзывы о работе бюрократии даже среди тех, кто имеет позитивный опыт взаимодействия с ней, не превышают 17% (см. рис. 30).
Рисунок 30
Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в%)
(оценки «простых» граждан, чьи проблемы при обращении в местные, федеральные органы власти были решены полностью, частично, либо не решены вовсе)
Все удалось решить
Кое-что удалось решить, кое-что нет
Ничего решить не удалось
■ 17,0
ь14,2
ь55,3
т61,9
ь69,6
I Деятельность бюрократии
фективна
□ Деятельность бюрократии неэффективна
Имея в виду, что оценки деятельности бюрократии не меняются внутри различных социальных групп и не зависят от личного опыта граждан, можно было бы предположить, что они строятся исходя из более общего представления о бюрократии как о неком институте, действие которого проявляется не столько на микроуровне, который человек может «потрогать» и проверить на себе сам, сколько на макроуровне, который предполагает вовлеченность и влияние бюрократии на те или иные процессы в масштабе всей страны. Тем более, что влияние бюрократии на экономику, по мнению опрошенных, даже более существенное, чем влияние Президента В. Путина. К тому же делание из чиновников «козлов отпущения» по любому поводу является традиционным для российского массового сознания - исследования различных социологических центров подтверждают, что, например, многие неудачи социальных реформ списываются гражданами в первую очередь на нерасторопность чиновников. Как показало настоящее исследование, некоторая связь между оценками деятельности бюрократии и оценками того, как идут дела в стране, прежде всего в социальной сфере и в экономике, действительно существует, но выражена она довольно слабо. Так, среди россиян, полагающих, что ситуация в социальной сфере в последние годы ухудшилась, 61% считают деятельность бюрократии неэффективной, а среди тех, кто оценивает развитие экономики более оптимистично, таких 45,9%. Позитивные оценки бюрократии в этих группах составляют 7,8% к 18,4% соответственно. С оценками хода развития дел в экономике, оценки деятельности бюрократии связаны еще слабее (см. рис. 31).
Рисунок 31
Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)
(оценки «простых» граждан, по-разному оценивающих изменение ситуации
| 11,2 |
в экономике и в социальной сфере)
| | 55,8 |
| 9,3 |
| □ Деятельность бюрократии эффективна □ Деятельность бюрократии неэффективна |
Ситуация в экономике улучшилась Ситуация в экономике ухудшилась
_| 63,1
Ситуация в социальной сфере улучшилась
Ситуация в социальной сфере ухудшилась
| ь45,9 |
| е7,8 |
■ 18,4
Сегодня можно утверждать, что среди большинства простых граждан сформирован устойчивый образ российской бюрократии как малоэффективного
института, причем образ этот не нарушается ни собственным благополучием людей, ни позитивными сдвигами в экономике, ни даже личным положительным опытом взаимодействия граждан с бюрократией. Другими словами, неэффективность бюрократии для населения - это аксиома, не нуждающаяся в доказательствах «за» и не приемлющая никаких доказательств «против».
Что касается представителей бюрократического сословия - чиновников, то они, судя по данным исследования, не столь критичны в своих суждениях и в целом оценивают деятельность российского чиновничества скорее положительно. Однако и среди них существует достаточно многочисленная «фронда», весьма критично оценивающая деятельность чиновничьего «цеха» - при 42,4% тех, кто считают ее эффективной, 33,1% характеризуют ее как неэффективную (см. рис. 32).
Рисунок 32
Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в %)
(оценки государственных служащих)
| Совершенно неэффективна; 7,4 |
Затруднились ответить; 24,5
Скорее неэффективна; 25,7
Вполне эффективна; 8,9
Скорее эффективн 33,5
Положительные оценки деятельности бюрократии, даваемые чиновниками, лишь на первый взгляд выглядят как проявление некой корпоративной солидарности и стремление защитить «честь мундира». На самом деле во многом они обусловлены уверенностью чиновников в том, что российская бюрократия действительно выполняет свои функции и способствует развитию экономики. Напомним, что респонденты из числа государственных служащих позитивно оценивают то, как в последние годы меняется работа федеральных органов власти (40,1% считают, что она улучшилась, 37,4% что не изменилась, и только 8,9 отметили ее ухудшение), местных органов власти (41,2; 44,4 и 8,2% соответственно), а также общее состояние российской экономики (60,3; 28,0 и 8,6%
соответственно). Именно те, кто отмечает эти отдельные успехи в работе российской бюрократии, считают эффективной и деятельность бюрократии в целом (см. рис. 33).
Рисунок 33
Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в%)
(оценки государственных служащих, по-разному оценивающих изменение ситуации в
экономике и в работе органов власти)
Ситуация в экономике улучшилась
56,1
25,8
Ситуация в экономике ухудшилась
22,7
59,1
Работа федеральных органов власти улучшилась
Работа федеральных органов власти ухудшилась
Работа местных органов власти улучшилась
Работа местных органов власти ухудшилась
20,4
21,7
ь22,6
19,0
66,0
60,9
и60,4
47,6
□ Деятельность бюрократии
фективна
□ Деятельность бюрократии неэффективна
Вто же время оценки деятельности бюрократии рядовыми чиновниками во многом зависят от того, смогли ли они сами добиться жизненного и профессионального успеха, работая в бюрократической системе, или нет. В частности, низкий уровень материальной обеспеченности, жилищная неустроенность и, особенно, невозможность реализовать себя в профессии и получить необходимые знания и образование, приводят к росту негативных оценок работы своей «корпорации» до максимально высоких значений - 57-73%. Такие чиновники-«неудачники» считают, что деятельность российской бюрократии сегодня неэффективна (см. рис. 34).
Различия в оценках простыми гражданами и чиновниками того, насколько эффективно сегодня работает российская бюрократия, находят свое продолжение и в разном видении населением и чиновниками причин ее неэффективности.
Рисунок 34
Как Вы оцениваете эффективность деятельности российской бюрократии? (в%)
(оценки государственных служащих, по-разному оценивающих различные аспекты своей жизни)
Хорошо материально обеспечены Плохо материально обеспечены
Хорошие жилищные условия Плохие жилищные условия
ы23,8
20,0
30,4
47,6
ы56,5
я60,0
■ Деятельность бюрократии эффективна
□ Деятельность бюрократии неэффективна
Хорошие возможности реализовать себя в
профессии
Плохие возможности реализовать себя в профессии
и28,3
■ 20,0
в48,7
70,0
Хорошие возможности получить необходимые знания и образование
Плохие возможности получить необходимые знания и образование
I 9,1
ь43,5
J 32,4
72,7
Почему простым гражданам она представляется неэффективной в любом случае -что и как бы она ни делала, и кем бы ни были они сами? Как выяснилось в ходе опроса, население имеет здесь особую, и весьма характерную точку отсчета - главным критерием эффективности (или неэффективности) работы бюрократии для простых граждан являются моральные качества ее служащих. Основными причинами того, почему они считают деятельность бюрократии неэффективной, участники опроса назвали отсутствие страха перед наказанием (56,9%), а также недобросовестность и низкий моральный уровень чиновников (41%). Кроме того, 22,6% респондентов упомянули их низкий профессиональный уровень. Показательно, что в число основных причин неэффективности бюрократии вошла только одна причина объективного характера -несовершенство законодательства (36%). Остальные факторы (давление со стороны капитала и вышестоящих органов, отсутствие правовой культуры у граждан, низкая зарплата чиновников и т. д.), по мнению россиян, с точки зрения эффективности менее важны (см. рис. 35).
62 Рисунок 35
Если Вы считаете, что деятельность российской бюрократии неэффективна, то что, на Ваш взгляд, является причиной этой неэффективности? (в%)
(оценки населения в целом)
Отсутствие страха перед наказанием, безнаказанность
Недобросовестность, низкий моральный уровень
Несовершенство законодательства
Низкая профессиональная подготовка
Давление со стороны (крупного капитала, вышестоящих органов и т. д.)
Отсутствие правовой культуры граждан
Низкая заработная плата
Большая загруженность работой
Недостаточная численность чиновников
в0,9
8,1
22,6
18,8
14,1
56,9
Таким образом, феномен «хронической» неэффективности бюрократии, отраженный в сознании большинства наших сограждан, тесно связан с образом непорядочного, испорченного властью чиновника.
Сами чиновники расставляют акценты в этом вопросе совсем по-иному. С их точки зрения ключевой проблемой в вопросе эффективности работы бюрократической системы является несовершенство законодательства (об этом говорили 35,4% опрошенных чиновников), большая загруженность работой и низкая заработная плата государственных служащих (23,7 и 23,3%). Хотя следует отдать должное самокритичности этой группы опрошенных - 20,6% признали, что важную роль в неэффективности бюрократии играет безнаказанность чиновников (см. рис. 36).
63 Рисунок 36
Если Вы считаете, что деятельность российской бюрократии неэффективна, то что, на Ваш взгляд, является причиной этой неэффективности? (в%)
(оценки государственных служащих)
Несовершенство законодательства Большая загруженность работой
Низкая заработная плата
Отсутствие страха перед наказанием, безнаказанность
Давление со стороны (крупного капитала, вышестоящих органов и т. д.)
Низкая профессиональная подготовка
Отсутствие правовой культуры граждан
Недобросовестность, низкий моральный уровень
Недостаточная численность чиновников
14,8
14,4
12,5
23,7
23,3
20,6
35,4
Весьма наглядно отношение к работе бюрократии выглядит, например, в оценках того, как федеральные чиновники распоряжаются финансовыми ресурсами, поступающими от регионов в форме налогов. Большинство населения (52%) полагает, что эти средства попросту разворовываются. Еще четверть (24,4%) считают, что чиновники, распределяя средства, намеренно ставят некоторые регионы в привилегированное положение (нетрудно понять, какие мотивы угадываются за таким «перераспределением»). И только очень малое число респондентов из числа «простых» граждан» (2,5%) полагают, что распределение налоговых поступлений ведется в соответствии с законом. Респонденты из числа государственных служащих, ответы которых в данном случае правомерно считать экспертным мнением, чаще заявляют, что перераспределение средств создает намеренные преференции ряду регионов (38,1%). Еще 19,5% придерживаются версии банального разворовывания средств. Версии честного, законного обращения с налоговыми поступлениями придерживается лишь каждый пятый опрошенный чиновник (20,6%) (см. рис. 37).
64 Рисунок 37
Значительная часть налогов, получаемых в регионах, перераспределяется в
Федеральных министерствах и ведомствах. Как, на Ваш взгляд, федеральные
Они действуют в соответствии с законом Они действуют так, что одни регионы пользуются привилегиями, а другие нет Они действуют так, что большинство средств просто разворовываетсяВ14,6
-119,5
I 12,0
| 13,2 |
19,5
Е74,1
ди62,3
I Население □ Госслужащие
Вчем же россияне видят выход из сложившейся ситуации, и что, по их мнению, необходимо предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих? Тремя «китами», которые, по оценкам опрошенных, должны стать залогом улучшения работы бюрократии, являются усиление общественного контроля за работой чиновников (60,5%), введение запрета на занятие государственных должностей тем, кто был уличен в коррупции (50,1%), более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации (44,8%). Что же касается самих чиновников, то они, признавая необходимость повышения квалификационного и образовательного уровня бюрократических кадров (52,5%) и их «очистки» от лиц, уличенных в коррупционных действиях (33,5%), подчеркивают также и другую сторону проблемы - по их мнению, улучшение работы чиновников невозможно без адекватного изменения оплаты их труда (40,5%) (см. рис. 39).
Рисунок 39
Как Вы думаете, что нужно предпринять, чтобы повысить эффективность работы государственных служащих в системе управления? (в%)
Усилить общественный контроль за работой чиновников
Ввести запрет на занятие государственных должностей чиновникам, уличенным в коррупции
Осуществлять более тщательный отбор чиновников с учетом образования и квалификации
Запретить чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью
Провести омоложение кадров чиновников
Сузить сферу деятельности чиновничества, резко
уменьшив роль государства в экономике и
социальной жизни
Активно привлекать на госслужбу успешных бизнесменов
в28
ю26,8
14 5
в20,2
12,2
7,8 8,4
в14,4
й60,5
х50,1
р44,8
52,5
я37,9
Повысить заработную плату чиновникам
I 8.3
ам40,5
Другое
1,3 1,2
1 Население П Госслужащие
Таким образом, главным способом преодоления «синдрома неэффективной бюрократии» россияне считают борьбу с произволом и непрофессионализмом чиновников, причем борьба эта предполагает прежде всего усиление общественного контроля в этой сфере. В качестве главного субъекта общественного контроля за деятельностью бюрократии опрошенные, представляющие в исследовании «простых» граждан, и респонденты-чиновники единодушно назвали Президента России (41—43%). Причем, судя по ответам «простых» граждан, никто другой в стране не может столь эффективно, как и Президент, справиться с этой задачей. СМИ, общественные организации, институты выборов и суды в рейтинге возможных субъектов контроля за деятельностью чиновников упоминаются заметно реже (20-29%). Мнения чиновников не столько однозначны. По их оценкам, в контроле за деятельностью бюрократии важная роль также должна принадлежать самим гражданам, которые могут выражать свое мнение через институт выборов (34,2%), и СМИ (33,1%).
Рисунок 40
В стране существуют демократические институты, посредством которых общество
Президент РФ 40,7 42,8 - …Образ российского чиновничества в контексте советских и западноевропейских критериев
68 Рисунок 41 Как Вы считаете, между какими группами населения в настоящее время существуют… Между людьми разных вероисповеданийРоссийская бюрократия: личный опыт общения населения
Рисунок 45 Из каких источников население получает информацию о работе местных органов… Сам сталкивался с их работойКоррупция: неизбежное зло?
Исследование показало, что, по мнению опрошенного населения, в современной России в наибольшей степени поражены коррупцией такие сферы и институты,… Опрошенные нами представители бюрократии выстраивают несколько иную иерархию… 86 Рисунок 4914,8
I 21,4
18,5
22,2
,23,3
J 17,2
13,6
■ Госслужащие □ Население
е34,2 ы33,8
х40,9
Каждый четвертый респондент, и среди населения, и среди чиновников (27,1% и 24,9% соответственно), считает, что все российское общество в значительной мере поражено коррупцией. При этом каждый третий опрошенный (34,1% среди населения, 37,0% среди представителей бюрократии) определенно ответил, что ему лично никогда не приходилось давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение его проблем. Еще по трети опрошенных среди и россиян, и чиновников (33,0 и 33,1%) признают, что приходилось, но это было скорее исключение, чем правило - «единичные случаи».
Указывают, что им нередко доводилось давать деньги, подарки «нужным» людям, 18,8% населения и меньше, 9,7%, чиновников, при этом среди населения 14,1% опрошенных и среди чиновников больше, 20,2%, «не хотели бы отвечать на этот вопрос». То есть, согласно данным исследования, и в обществе в целом, и среди чиновничества примерно равные доли людей (около двух третей) так или иначе вовлечены в коррупционные отношения (см. рис. 50).
Рисунок 50
Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем? (в%)
33,0 33,1 34,1 37,0
18,8
9,7
14,1
20,2
Да, и нередко
Да, но это были единичные случаи
Нет, не приходилось никогда
Не хотелось бы отвечать на этот вопрос
1 Население D Госслужащие |
Отметим, что более всего в эти отношения включены наиболее активные, «продвинутые» слои населения - молодежь и люди среднего возраста, финансово благополучные граждане, жители мегаполисов (см. табл. 33).
Таблица 33
«Приходилось ли Вам давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем?» (в%)
(по социально-демографическим группам)
| Приходилось ли давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем | ||||
| Да, и нередко | Да, но это были единичные случаи | Нет, не приходилось никогда | Не хотелось бы отвечать на этот вопрос | |
| Возраст, лет | ||||
| 16-25 | 19,7 | 38,5 | 32,2 | 9,6 |
| 26-30 | 19,7 | 33,6 | 30,9 | 15,8 |
| 31-40 | 25,4 | 31,5 | 27,7 | 15,5 |
| 41-50 | 19,1 | 31,8 | 31,3 | 17,7 |
| 51-60 | 12,8 | 33,3 | 36,1 | 17,8 |
| Старше 60 | 8,1 | 31,9 | 49,8 | 10,3 |
| Оценка своего материального положения | ||||
| Хорошее | 22,7 | 33,0 | 28,4 | 15,9 |
| Удовлетворительное | 16,6 | 33,1 | 35,5 | 14,9 |
| Плохое | 17,4 | 32,5 | 35,3 | 14,8 |
| Тип поселения | ||||
| Мегаполисы | 23,5 | 36,2 | 19,0 | 21,3 |
| Областные центры | 21,0 | 34,9 | 30,9 | 13,2 |
| Районные центры | 16,0 | 31,9 | 37,6 | 14,4 |
| Села | 9,3 | 29,0 | 46,4 | 15,3 |
Наиболее типичные ситуации, когда россиянам приходится вручать «подарки» для решения своих проблем - это при общении с работниками медицины и образования (отмечают 30,5% населения и 20,2% чиновников); при общении с сотрудниками ГАИ (19,0% и 14,4%); с чиновниками (15,4 и 7,0%), с сотрудниками милиции (10,1 и 6,2%) и в других, самых разнообразных ситуациях, представленных в таблице 34.
Исследование выявило некоторые гендерные особенности коррупционных отношений в России. В ситуациях, когда приходилось вручать «подарки» работникам медицины и образования, чаще оказывались женщины, а «вознаграждения» сотрудникам ГАИ чаще давали мужчины.
Таблица 34
Если Вам приходилось давать деньги, подарки людям, от которых зависело решение Ваших проблем, то при каких обстоятельствах это происходило? (в %)
(любое число ответов)
Население Госслужащие
При общении с сотрудниками ГАИ При общении с сотрудниками милиции При общении с работниками медицины, образованияК общим выводам
За годы российских реформ отношение в обществе к чиновникам ухудшилось. Треть россиян убеждены в том, что в результате осуществления… Как показывают не только нынешнее, но и все предыдущие исследования, понятия… Подобные оценочные реакции в целом вполне органично вписываются в традиционное восприятие российским массовым…Таким образом, качественно изменить ситуацию во взаимоотношениях общества и бюрократии можно не за счет «смены состава игроков», а за счет изменения «правил игры».
Как показало исследование, главную роль в повышении действенности отечественной бюрократии население отводит Президенту страны. Подобную позицию можно трактовать двояко. С одной стороны, это является своеобразным кредитом доверия на продолжение В. Путиным административного реформирования, причем в весьма жесткой по отношению к государственному аппарату и бюрократии форме. С другой - отсутствие видимых результатов борьбы с бюрократией и коррупцией, дает право расценивать это как усиленное требование населения к Президенту сделать работу бюрократической системы более эффективной.