Концепции России

 

Вступление России в новое тысячелетие ознаменовалось качественными изменениями во внутренней и внешней политике страны. После бурных событий начала 90-х годов устойчивый характер приобрел процесс постепенной консолидации общества вокруг идеи укрепления демократической государственности как необходимого условия успешного продолжения политических и социально-экономических преобразований. Избрание Президентом России В.В.Путина, а также сформирование нового состава Государственной Думы в итоге парламентских выборов декабря 1999 г. открыли перспективу длительного периода политической стабильности, позволив приступить к разработке долгосрочной стратегии развития страны.

Неотъемлемой частью этой стратегии является внешнеполитический курс России. Как подчеркивал В.В.Путин, «внешняя политика — это и индикатор, и существенный фактор состояния внутригосударственных дел. Здесь не должно быть иллюзий. От того, насколько грамотно и эффективно мы используем свой дипломатический ресурс, зависит не только авторитет нашей страны на международной арене, но и политическая, и экономическая ситуация в самой России».[2]

До недавнего времени в нашей научной и политической литературе господствовало представление о том, что современная Россия еще не до конца определила магистральный курс своего развития. Немало говорилось о необходимости обрести «новую идентичность», сформулировать «национальную идею». Без этого многим казалось невозможным говорить о какой-либо целостной и долгосрочной внешнеполитической доктрине. Представление о том, что внешняя политика находится «в стадии формирования», красной нитью проходит через научные труды, опубликованные за последние годы в России и за рубежом, и даже нашло отражение в университетских учебниках по международным отношениям.

Сегодня появились веские основания утверждать, что этап формирования внешней политикой России в основном пройден. Речь идет о завершении, в целом, выработки основных принципов внешнеполитического курса Российского государства, основанных на ясном понимании национальных интересов страны.

Внешняя политика любого государства начинается не с чистого листа. Даже в условиях такой глубокой трансформации, которую пережила Россия в конце XX века, сам факт включения государства в систему международных отношений предполагает определенный набор базовых внешнеполитических установок, определяющих его место и долгосрочные интересы в мировой политике. Эти установки, конечно же, отражают позицию господствующих на данном историческом отрезке времени политических сил. Вместе с тем они, как правило, опираются на объективные особенности исторического развития страны, ее экономики, культуры, геополитического положения. Именно эти факторы составляют некую «константу» внешнеполитического курса государства, в наименьшей степени подверженную воздействию внутриполитической и международной конъюнктуры. В истории дипломатии элементы преемственности, присущие внешней политике, нашли обобщенное выражение в известной формуле: «нет постоянных союзников, а есть только постоянные интересы». Эта преемственность, степень которой, разумеется, не поддается какому-либо точному измерению, характерна не только для стран с устойчивой политической системой, но и вообще для всех государств, включая и те, которые, подобно России, переживают в разных формах переходный период на пути экономической и социально-политической модернизации.

Современная Россия вышла на мировую арену, обладая огромным историческим опытом межгосударственных отношений, разветвленной сетью многосторонних и двусторонних связей. При этом она опиралась на устойчивые традиции русской и советской дипломатии. В то же время ей предстояло во многом заново сформулировать и привести в систему общегосударственные взгляды на ключевые внешнеполитические задачи, наиболее адекватно отражающие особенности данного исторического этапа развития страны и ее положения в мире.

Что же дает основания утверждать, что сегодня этот процесс в основном завершен?

Прежде всего об этом говорит тот факт, что внешнеполитическая доктрина, за отсутствие которой так долго упрекали российскую дипломатию, теперь существует — и не только на бумаге, но и в повседневной международной деятельности государства. Одобренная Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 года новая редакция Концепции внешней политики России[3] воплотила в себе идеологию этой деятельности. Она во многом подвела итог глубоким размышлениям государственных, политических и общественных деятелей, дипломатов и ученых о роли и месте нашей страны в мировом сообществе на современном этапе и путях реализации ее долгосрочных национальных интересов на международной арене.

То, что новая Концепция внешней политики появилась именно сейчас, конечно, не случайно. Ее разработка стала составной частью
формирующейся общегосударственной стратегии развития страны и тесно увязана с другими ее направлениями – будь то экономика, государственное строительство, федеративные отношения, социальная сфера, оборона или безопасность. В начале 2000 года в России была принята Концепция национальной безопасности[4] – базовый документ, содержащий анализ внешних угроз интересам Российской Федерации. На ее основе была разработана Военная доктрина, развивающая положения этой Концепции применительно к оборонному строительству. Концепция внешней политики решает ту же самую задачу по отношению к конкретным областям внешнеполитической деятельности государства.

Важная особенность новой Концепции состоит в том, что в ней ставятся не декларативные, а вполне реалистические и реализуемые задачи. При этом речь не идет о кардинальной переориентации внешнеполитического курса. В документе нашли отражение прежде всего те принципы и приоритеты, которые полностью оправдали себя на практике и, что особенно важно, получили поддержку Федерального Собрания и общественного мнения. Одним словом, это «работающая» Концепция, основанная на опыте прошлого и, вместе с тем, развернутая в будущее. Тем самым она придает российской внешней политике открытость и необходимую предсказуемость. Мировое сообщество получает четкие ориентиры не только нынешних, но и будущих шагов России в мировых делах.

Путь к определению этих ориентиров, разумеется, был непростым, а порой болезненным, и прокладывался в несколько этапов. По классической формуле, согласно которой внешняя политика есть продолжение внутренней, процесс становления новой России как субъекта мировой политики последовательно отразил всю глубину и масштабность перемен, которые пережило наше государство в последнее десятилетие XX века.

Первым из этих этапов был период «перестройки» в СССР (1985-1991 гг.), в течение которого произошли ключевые события, предопределившие новую роль России на международной арене: прекращение «холодной войны» и распад Советского Союза. Второй этап – примерно до середины 90-х годов – был начальным периодом формирования российской внешней политики. Он проходил на фоне становления нового социально-экономического строя в России и связанных с этим кардинальных, а порой драматических изменений в жизни страны, в самой ткани российского общества, в мироощущении людей. Не удивительно, что он протекал под знаком острейшей политической борьбы вокруг фундаментальных вопросов развития страны, которая напрямую затронула и сферу внешней политики.

В декабре 1991 года Россия вышла на мировую арену в новом историческом облике. Ее внешнеполитическая деятельность с самого начала протекала в качественно иной, отличной от советского периода, правовой и общественно-политической среде, основными чертами которой были:

– радикальное изменение механизмов формирования внешней политики в результате демократизации политической и общественной жизни; все более активное воздействие на этот процесс парламента, средств массовой информации и общественного мнения;

– ослабление координационного начала в развитии международных связей, диапазон которых существенно расширился благодаря открытости общества по отношению к внешнему миру;

– быстрый и поначалу неупорядоченный выход российских регионов и субъектов Федерации на прямые связи с сопредельными регионами и с местными органами власти зарубежных государств;

– резкий переход к информационной открытости внешней политики при полном разрушении аппарата советской внешнеполитической пропаганды и других государственных механизмов формирования образа страны за рубежом;

– перевод на негосударственные рельсы развития целых направлений международных связей, ранее находившихся под жестким контролем государства: торгово-экономическое и инвестиционное сотрудничество, обмены в области науки, культуры и т.д.

Начальный этап формирования российской внешней политики был отражением бурного и во многом стихийного процесса становления демократии и рыночной экономики в стране со всеми его противоречиями и издержками.

Распад советской политической системы произошел столь внезапно и стремительно, что ни государственное руководство, ни тем более российское общество не имели, да и не могли иметь в тот момент полного представления о дальнейших путях развития страны, в том числе о ее внешнеполитических приоритетах. Об этом прямо и откровенно говорил в 1992 году, выступая в Верховном Совете, первый Президент России Б.Н.Ельцин: «Болезненное переходное состояние России не позволяет пока четко разглядеть ее вечный и одновременно новый облик, получить ясные ответы на вопросы: От чего мы отказываемся? Что хотим сберечь? Что хотим возродить и создать вновь?»[5]

В общественном сознании царила эйфория перемен. Тогда многим казалось, что стоит лишь резко сменить политические ориентиры, как большинство проблем начнет решаться само собой как во внутренних, так и в международных делах. Например, подобно тому, как в экономической стратегии расчет строился на том, что резкая либерализация цен и
включение рыночных механизмов сами по себе создадут положительную динамику развития, во внешней политике ожидалось, что радикальный поворот от конфронтации к сближению с западными странами автоматически изменит их отношение к России и мобилизует массированную политическую поддержку и экономическую помощь. Эти завышенные ожидания оставили свой отпечаток в первой редакции внешнеполитической Концепции России, принятой в 1993 году[6].

Следует признать, что для таких надежд в тот момент действительно было немало оснований. К концу 80-х – началу 90-х годов произошло реальное улучшение международного климата. Демократические перемены в нашей стране, а затем драматические события августа 1991 года в Москве вызвали массовые симпатии к России и поддержку ее руководства во всем мире. Большинство российского общественного мнения приветствовало курс на сближение с бывшими противниками СССР, ожидая от него реальной отдачи для интересов страны.

В действительности все оказалось намного сложнее. На фоне серьезного ухудшения социально-экономической обстановки в первые годы реформ произошло обострение идейной и внутриполитической борьбы. Внешняя политика стала одной из сфер государственной деятельности, которую также начали захлестывать споры о принципиальном выборе пути развития страны. Не обошли они и проблему взаимоотношений России с западными государствами. Стоит в этой связи напомнить, что дискуссии вокруг «Запада» как определенной модели социально-экономического и политического развития имеют в России давнюю историческую традицию. Вновь, как и в середине XIX века, отношение к Западу стало в России своего рода знаком определенной идеологической ориентации, символом либо воинствующего неприятия западной цивилизации, либо столь же страстного желания как можно скорее влиться в нее, нередко в ущерб реальным интересам страны.

Показательным в этом отношении является ставка, сделанная в начале 90-х годов, на ускоренную интеграцию России в евроатлантические структуры. Выдвигались нереалистические задачи – такие, как установление «союзнических» отношений с Западом, к которым ни наша страна, ни сами западные государства готовы не были, поскольку по-разному понимали их смысл. Многие в США, да и в некоторых странах Западной Европы, попав под влияние синдрома «победителя в «холодной войне»», не видели демократическую Россию в качестве равноправного союзника. Ей в лучшем случае отводилась роль младшего партнера. Любое же проявление самостоятельности и стремления отстоять свои позиции воспринималось как рецидив советской «имперской» политики. Взятый США и НАТО курс на продвижение альянса к границам России, столь явно игнорировавший российские национальные интересы, был в этом отношении наиболее отрезвляющим сигналом.

Период достаточно явного «прозападного крена» во внешней политике России носил, однако, непродолжительный и поверхностный характер, и российская дипломатия довольно быстро извлекла из него надлежащие уроки. К этому ее подталкивала сама жизнь, так как реальное становление внешней политики происходило не в теоретических дебатах, а в процессе поисков решения конкретных и весьма сложных международных проблем, прямо затрагивающих национальные интересы России. После распада СССР предстояло заново «организовать» оставшееся после него геополитическое пространство, создать механизмы политического урегулирования конфликтов, возникших на внешних границах Содружества Независимых Государств, защищать права соотечественников, оказавшихся за пределами России, заложить новый политический фундамент отношений со странами Центральной и Восточной Европы и в целом переналадить механизмы взаимодействия с внешним миром. Именно эта кропотливая работа, не всегда заметная для широкого общественного мнения, диктовала логику формирования внешнеполитического курса. Она-то и была основным источником концептуальных наработок, которые затем постепенно кристаллизовались в устойчивые принципы и стиль международной деятельности Российского государства.

Одним из главных итогов этой работы стал тот несомненный факт, что Россия приступила к осуществлению невиданно сложных и болезненных внутренних преобразований в условиях благоприятного, в целом, международного окружения. Российскому государству удалось не допустить хаоса на границах с новыми соседями, обеспечить безопасность страны на уровне, позволившем ей резко сократить бремя военных расходов, мобилизовать широкую международную поддержку российских реформ, во многих случаях носившую не декларативный, а вполне действенный характер.

Само существо проблем, с которыми столкнулась Россия в области внешней политики, настраивало на реалистическую оценку международной обстановки и прагматический подход к собственным целям и задачам. В условиях крайне противоречивой международной ситуации крепло убеждение в том, что единственно надежным ориентиром внешней политики является последовательная защита национальных интересов. Только на такой основе можно было адекватно реагировать на современные угрозы и вызовы, осознанно формулировать позиции по международным проблемам, целенаправленно выстраивать отношения с другими государствами.

Во внешнеполитических дебатах 90-х гг. не раз – и вполне обоснованно – поднимался вопрос: в чем именно состоят национальные интересы России? Ведь от ответа на него напрямую зависел конкретный образ действий страны на международной арене.

Наследием советской внешней политики была психология «сверхдержавы», стремление участвовать во всех сколько-нибудь значимых международных процессах, зачастую ценой непосильного для страны перенапряжения внутренних ресурсов. Такой подход не мог быть приемлемым для России с ее огромным бременем нерешенных внутренних проблем. Здравый смысл подсказывал, что на нынешнем историческом отрезке внешняя политика призвана в первую очередь «обслуживать» жизненные интересы внутреннего развития. Это – обеспечение надежной безопасности, создание максимально благоприятных условий для устойчивого экономического роста, повышения жизненного уровня населения, укрепления единства и целостности страны, основ ее конституционного порядка, консолидации гражданского общества, защиты прав граждан и соотечественников за рубежом.

Из всего этого вытекал и другой вывод принципиального значения: «экономия» внешнеполитических ресурсов, отказ от дипломатического присутствия ради самого присутствия должны сочетаться с активной, многовекторной внешней политикой, нацеленной на использование всех возможностей, где это может принести реальную отдачу для внутреннего развития страны. Как отмечал Е.М.Примаков, министр иностранных дел России в 1996-98 гг., «...без активной внешней политики России трудно, если вообще возможно, осуществлять кардинальные внутренние преобразования, сохранить свою территориальную целостность. России далеко не безразлично, каким образом и в каком качестве она войдет в мировое хозяйство – дискриминируемым сырьевым придатком или его равноправным участником. Это также во многом относится к функции внешней политики»[7]. Иными словами, необходимость сосредоточиться на решении внутренних проблем, с точки зрения внешней политики, отнюдь не означает национальный эгоизм или уход в самоизоляцию. Напротив, рациональная дипломатическая активность в жизненно важных для России и мирового сообщества вопросах способна отчасти компенсировать недостаток экономических, военных и других внутренних ресурсов.

Конкретный внешнеполитический опыт внес ясность и в вопрос об оптимальной линии в отношениях с ведущими западными странами. Сегодня не только среди государственных деятелей и дипломатов, но и в широких кругах российской общественности появилось ясное осознание того, что для России в равной мере неприемлемы как неоправданные уступки в ущерб собственным интересам, так и сползание к конфронтации с США, странами Западной Европы и Японией. Курс на последовательное, а там, где необходимо, и жесткое отстаивание национальных интересов ни в коей мере не противоречит задаче дальнейшего вхождения России в сообщество демократических государств и международные экономические структуры. Об этом говорит, в частности, опыт последовательной интеграции России в деятельность «большой восьмерки». В рамках этого авторитетного форума наша страна получила возможность активно участвовать в обсуждении с ведущими индустриально развитыми державами вопросов, имеющих ключевое значение для глобальной и региональной безопасности и стабильности. Какие бы сложные проблемы ни возникали в отношениях с наиболее развитыми странами мира, принципом деятельности российской дипломатии должны оставаться стремление к конструктивному сотрудничеству и совместному поиску взаимоприемлемых решений. Россия заинтересована в расширении круга друзей и партнеров в мире, что в полной мере отвечает интересам укрепления Российского государства.

Примечательно, что такой подход разделяется и российскими научными экспертами. Так, в подготовленном Российским независимым институтом социальных и национальных проблем докладе подчеркивается, что российская внешняя политика «стала более сбалансированной в отношении Запада и Востока; внешнеполитический курс стал более соответствовать национальным интересам страны. Что же касается бытующего, особенно среди части западных аналитиков, мнения о том, что российская внешняя политика стала все больше приобретать черты конфронтационности по отношению к Западу, то российские эксперты с такой точкой зрения не соглашаются. Большинство из них считает, что внешнеполитический курс России, несмотря на произошедшие изменения, остается достаточно сбалансированным и не является излишне жестким в отношении Запада».[8]

Такая постановка вопроса дает ключ к разрешению и другого извечного спора о том, является ли Россия европейской или азиатской державой. Жизнь доказала несостоятельность попыток противопоставить друг другу различные географические направления внешнеполитических усилий России. Само уникальное геополитическое положение нашего государства, не говоря уже о реалиях мировой политики и экономики, диктует ей необходимость в равной мере развивать сотрудничество со странами Запада и Востока, Севера и Юга. Это хорошо понимали выдающиеся русские умы прошлого. Еще в конце XIX века великий русский ученый Д.И.Менделеев, разрабатывая долгосрочную концепцию промышленного развития России, подчеркивал, что интересы страны требуют усилий по развитию торгово-экономических отношений как с западными, так и с восточными соседями. Он не сомневался в том, что «вся политика России рано или поздно неизбежно придет к тому направлению, которое определяется этим обстоятельством»[9].

В культурно-цивилизационном плане в нашей исторической литературе утвердилось представление о России как о мосте между двумя великими цивилизациями: европейской и азиатской. Впитав в себя исторические традиции и ценности Запада и Востока, Европы и Азии, российская цивилизация сама превратилась в уникальное явление.

Так постепенно формировались базовые внешнеполитические принципы и установки, которые затем легли в основу обновленной Концепции внешней политики России. Ее содержание было обусловлено не только осмыслением внутренних задач и интересов государства, но и необходимостью определить позицию России перед лицом новых глобальных вызовов, дать ясный ответ на вопрос, какая система международных отношений в наибольшей степени отвечает ее национальным интересам.

В концептуальном плане по-новому была поставлена проблема взаимосвязи экономики и внешней политики. В условиях перехода к рыночной экономике на первый план вышли такие задачи, как содействие укреплению экономики России и обновлению внешнеэкономической специализации, обеспечение полноправного участия в международных экономических организациях, помощь российскому предпринимательству в выходе на зарубежные рынки, привлечение иностранных инвестиций, решение проблем внешней задолженности. Перед лицом новых вызовов, связанных с глобализацией, российская дипломатия активно включилась в поиски возможностей минимизировать для нашей страны отрицательные последствия этого процесса, содействовать формированию условий для
устойчивого развития российской экономики, обеспечения экономической безопасности страны.

Важнейший принципиальный аспект новой внешнеполитической Концепции состоит в том, что одним из главных критериев эффективности нашей политики становится защищенность интересов и прав граждан России, где бы они ни находились и ни проживали. Резко возросло значение «гуманитарного измерения» в деятельности российской дипломатии. Речь идет в первую очередь о защите прав миллионов соотечественников, проживающих вне России на пространстве бывшего Советского Союза[10].

Принципиальное значение имело и обновление самого механизма принятия решений в области внешней политики. Новые тенденции внутреннего развития России, становление демократического общества и правового государства оказали существенное воздействие на механизм формирования внешней политики. В частности, необходимо было определить роль парламента в принятии внешнеполитических решений, порядок взаимодействия законодательной и исполнительной властей, разделение полномочий между президентом, правительством, органами власти в регионах. Все это в немалой степени сказывалось на подходах к внешнеполитическим проблемам.

Потребовалось по-новому взглянуть на вопросы, относящиеся к информационному обеспечению внешней политики и связям с общественностью. За последнее десятилетие влияние средств массовой информации на формирование общественного мнения в вопросах внешней политики многократно возросло. Последствия этого воздействия далеко не однозначны. Российскому внешнеполитическому ведомству предстояло выработать новый стиль и формы взаимодействия со средствами массовой информации, научиться работать в условиях плюрализма мнений и беспрецедентно открытой информационной среды.

Наконец, новая ситуация в стране и в мире сделала необходимым существенное обновление самой дипломатической службы. При этом ключевая задача состояла в том, чтобы обеспечить стабильность и преемственность поколений российских дипломатов, привести подготовку новых дипломатических кадров в соответствие с требованиями современного этапа международных отношений.

Масштаб указанных проблем наглядно иллюстрирует сложность и объясняет насыщенность этапов, через которые должна была пройти российская внешняя политика в последнее десятилетие XX века.