Россия и ООН

Одним из главных элементов российской внешнеполитической концепции является курс на укрепление ООН как универсального инструмента обеспечения международного мира и безопасности. Значение активной политики России в рамках центральной всемирной организации, с точки зрения ее национальных интересов, определяется двумя фундаментальными обстоятельствами: статусом Российской Федерации как постоянного члена Совета Безопасности ООН, что предполагает особую ответственность за поддержание мира, а также незаменимой ролью ООН как организационной основы для формирования демократической многополярной системы международных отношений.

Наша страна стояла у истоков Организации Объединенных Наций, создание которой стало одним из главных событий XX века и воплотило в жизнь давнишнюю идею человечества о необходимости универсальной всемирной организации, призванной служить единению всего мирового сообщества в целях построения мира без войн, основанного на верховенстве права и справедливости. Как и в любом деле, которое требует не умозрительных схем, а оперативного решения конкретных, повседневно возникающих в реальной жизни проблем, в деятельности ООН были и ошибки, и неудачи. Однако общий баланс, с которым всемирная организация подошла к новому тысячелетию, несомненно позитивен.

Историческая заслуга ООН состоит в том, что, хотя за годы ее существования мир не стал идеальным и вооруженные конфликты вспыхивали и вспыхивают в различных регионах, тем не менее, с ее помощью удалось избежать еще одной мировой войны, которая, скорее всего, стала бы последней для земной цивилизации. Несмотря на произошедшие с 1945 г. коренные изменения в конфигурации мира, ООН продолжает доказывать свою жизнеспособность, а ее Устав уже более полувека является главным документом международного права, основой цивилизованного общения государств.

Как справедливо отмечает Генсекретарь ООН К.Аннан, актуальность и вдохновляющая способность целей и принципов ООН не только не уменьшилась, а даже возросла[45]. Сегодня всеми признается, что без ООН и зафиксированных в ее Уставе фундаментальных принципов неприменения силы, невмешательства во внутренние дела, самоопределения, равноправия, уважения прав и свобод человека мир был бы значительно менее безопасным и менее стабильным.

Важнейшим достижением ООН стало формирование и закрепление тенденции к нахождению совместимости позиций государств с целью коллективного регулирования международных отношений. Именно ООН ввела в ткань этих отношений культуру многостороннего диалога, без которого немыслима современная международная жизнь.

Не ослабило роли ООН и образование за последние полвека многочисленных региональных, субрегиональных и иных организаций. Напротив, все они в той или иной степени стремятся к взаимодействию с ООН, и она умеет находить пути вовлечения своих региональных партнеров в достижение поставленных в ее Уставе целей.

Настойчиво добиваясь устранения силовых методов разрешения споров между государствами, ООН создала теорию и практику миротворчества и продолжает ее развивать в свете новых реалий, которые заключаются в том, что с окончанием «холодной войны» большинство конфликтов в мире не связано с межгосударственными разногласиями, а носит внутренний характер.

Как отмечалось в докладе бывшего Генерального секретаря ООН Б.Бутроса-Гали о работе Организации за период с 49-й по 50-ю сессию Генеральной Ассамблеи, «было широко распространено мнение, что можно будет быстро погасить многие вспыхивающие в различных частях мира региональные конфликты... Как это ни печально, хроника мировых событий последних нескольких лет в значительной степени опрокинула эти оптимистические надежды. Многие старые конфликты по-прежнему не поддаются предпринимаемым международным сообществом усилиям по их урегулированию, и по-прежнему вспыхивают новые войны, причем почти все — внутри государств»[46]. Сказанное в середине 90-х годов XX века актуально и по сей день. Неравномерность развития групп государств и целых регионов привела к тому, что свобода для одних стала суровым испытанием для других. Поэтому задача достижения справедливого мирового равновесия должна оставаться в качестве одной из главных в повестке дня деятельности ООН на перспективу.

Репутация ООН как справедливого и непредвзятого арбитра проявляется в том, что конфликтующие стороны, как правило, ищут посредничества именно этой организации, добиваются именно ее миротворческих услуг. С момента образования ООН было учреждено 55 операций по поддержанию мира (ОПМ), из которых 42 были санкционированы в период с 1988 по 2000 гг. Многие из них, без преувеличения, сыграли историческую роль. ОПМ ООН предотвратили развал Конго в 60-е годы, внесли решающий вклад в урегулирование конфликтов в Мозамбике, Намибии, Камбодже, Сальвадоре, Никарагуа, Гватемале, Таджикистане.

В большинстве из осуществляемых сейчас 17 ОПМ ООН развертывание миротворческих операций сопровождается активным вовлечением Организации в процессы политического урегулирования конфликтов в соответствующих регионах. Одним из наиболее ярких примеров успешной деятельности такого рода является Таджикистан, где удалось урегулировать при активной роли ООН и СНГ внутренний конфликт и полностью выполнить договоренности о национальном примирении.

Отцы-основатели ООН предусмотрели в ее Уставе возможности задействования в миротворческих целях региональных организаций, четко оговорив при этом, что любые принудительные меры могут осуществляться только с санкции Совета Безопасности. Прозорливость авторов Устава не раз подтверждалась на практике. Хорошо известно, что попытки обойти это базовое уставное требование и применять односторонние силовые акции до добра не доводили. Достаточно непредвзято взглянуть на сохраняющийся глубокий кризис вокруг Ирака, на взрывоопасную ситуацию в югославском крае Косово и вокруг него.

Бесперспективность попыток изолировать ООН от решения вопросов войны и мира осознается все шире. В частности, если до недавнего времени кое-кто высказывал сомнения в целесообразности активной вовлеченности ООН в ближневосточное урегулирование, то теперь общепризнана та важная роль, которую играет Организация в решении задач стабилизации обстановки на ливано-израильской границе после вывода войск Израиля с юга Ливана.

ООН прочно утвердилась как главный форум многостороннего разоружения, мобилизующий политическую поддержку процессов нераспространения оружия массового уничтожения и оказывающий важное стимулирующее воздействие на ход двусторонних переговоров о сокращении стратегических наступательных вооружений. В этом плане огромное значение имели уже упоминавшиеся выше решения сессий Генеральной Ассамблеи о недопустимости слома Договора по ПРО 1972 года. ООН непосредственно занимается проблемой пресечения незаконного оборота легкого и стрелкового оружия, который сейчас стал основным средством разжигания и подпитки межэтнических конфликтов.

Важно, что ООН не только аккумулирует «положительный багаж» международной миротворческой деятельности, но и умеет извлекать уроки из негативного опыта. Это касается, в частности, применения такого инструмента воздействия на нарушителей международного права, как санкции. После того, как в 70-е годы настойчиво осуществлявшиеся санкции мирового сообщества против ЮАР и Родезии привели к подрыву режима апартеида, трудно назвать другие примеры достижения справедливых целей с помощью этого инструмента. Увлечение в начале 90-х годов всеобъемлющими санкциями (из 15 санкционных режимов за всю историю ООН 13 были объявлены после 1991 года), которые вводились бессрочно и невыборочно, привело лишь к страданиям населения как подвергнутых санкциям стран, так и соседних государств. Особенно критические последствия санкций для жизни людей, экономики и в целом для судьбы гражданского общества проявились в Ираке.

В настоящее время в рамках международного сообщества развернулась глубокая концептуальная дискуссия относительно того, как осуществить отказ от порочной практики невыборочных санкций и перейти к применению таких мер воздействия, которые были бы четко нацелены на конкретных лиц, виновных в нарушениях международного права и саботаже решений Совета Безопасности. Именно такие точно выверенные, прицельные санкции были введены против афганских талибов с целью заставить их прекратить поддержку международного терроризма, как это еще раз подтвердилось на примере широкомасштабной помощи со стороны талибов чеченским бандформированиям. Кроме того, Россия вместе со своими единомышленниками добивается того, чтобы впредь Совет Безопасности вводил санкции не бессрочно, а на строго оговоренный период времени, причем с обязательным анализом их возможных гуманитарных последствий и принятием мер по недопущению страданий гражданского населения и негативного воздействия санкций на третьи страны. Тем самым реализуются рекомендации Генеральной Ассамблеи ООН, которая ранее единогласно высказалась именно за такой подход Совета Безопасности к применению санкционных режимов. Утверждающийся новый взгляд на применение санкций отражает и чаяния неприсоединившихся государств, которые на министерской конференции Движения неприсоединения в Картахене 8-9 апреля 2000 года подчеркнули, что санкции должны вводиться с четко определенными на правовой основе целями на ограниченный период времени и не должны использоваться как инструмент политического давления[47].

ООН играет полезную роль в координации мировых усилий в противодействии новым угрозам и вызовам, в частности, путем создания соответствующей международно-правовой базы. Так, под эгидой ООН приняты новые конвенции о борьбе с терроризмом и с его финансированием, заключен ряд важнейших международных конвенций по противодействию незаконному обороту наркотиков. Принятие в ходе 55-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН и подписание на Конференции в Палермо в декабре 2000 г. Конвенции против транснациональной организованной преступности ознаменовало начало качественно нового этапа международного антикриминального взаимодействия.

В целом ООН стала главным международным авторитетом в сфере многостороннего нормотворчества. За период ее существования было разработано больше инструментов международного права, чем за всю предшествующую историю человечества.

Значительная работа проводится ООН в социально-экономической сфере. Система ООН, в которую, наряду с Генеральной Ассамблеей, Экономическим и Социальным Советом и их комитетами и комиссиями, входят также различные программы, фонды и 14 специализированных учреждений, охватывает сотрудничество государств во всех областях современной жизни: экономика и финансы, сельское хозяйство, здравоохранение, трудовые отношения, интеллектуальная собственность, метеорология, воздушный и морской транспорт, телекоммуникации, почта, наука и культура и др.

Хотя в распоряжении собственно ООН не так много финансовых ресурсов для реализации проектов развития в различных странах, Организация оказывает все возрастающее воздействие на реформу мировой валютно-финансовой системы. Серия проведенных ООН в 90-е годы всемирных конференций по окружающей среде и развитию, правам человека, народонаселению, социальному развитию, положению женщин, населенным пунктам заложила концептуальные основы для коллективных усилий по формированию такого экономического миропорядка, который не игнорировал бы жгучие социальные и экологические проблемы. Настойчивость ООН в постановке этих проблем привела к тому, что ключевые многосторонние финансовые институты – Международный валютный фонд и группа Всемирного банка – начинают ставить в число своих приоритетных задач борьбу с нищетой, болезнями, оказание содействия беднейшим странам, социальную корректировку рыночных реформ. ООН, по сути дела, обеспечивает сегодня социальную ориентацию мировой экономической и финансовой политики, способствует демократизации международной хозяйственной жизни. Именно в ООН была разработана и получила универсальное признание концепция устойчивого развития, впервые связавшая в единое целое экономические, социальные и природоохранные задачи.

ООН возглавила усилия по решению проблем беженцев. Благодаря этим усилиям, как свидетельствует статистика Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), число беженцев в мире постепенно сокращается – с 17,6 млн.человек в 1992 г. до 13,6 миллионов в 1997 г.[48] и, по оценке УВКБ, – до 11,5 млн.человек в 1999 г. Учитывая преимущественно внутренний характер большинства современных конфликтов, все больше порождающих не столько беженцев, сколько внутренне перемещенных лиц (ВПЛ), ООН оперативно перестраивается с целью содействия решению, с согласия соответствующих государств, проблем ВПЛ, число которых достигает 25 млн.человек[49].

ООН первая отреагировала на появление в мире новой группы государств, получившей название «страны с переходной экономикой», приняв серию важных решений о необходимости поддержки усилий этих стран, включая Россию, по проведению социально-экономических реформ и интеграции в благоприятных условиях в мировую экономическую и торговую системы. На основе этих решений Россия активно привлекает ресурсы различных фондов и программ ООН для осуществления конкретных проектов в поддержку своих реформ и социальных программ, главным образом на уровне российских регионов.

Приведенный перечень достижений ООН, каждое из которых отвечает национальным интересам России, служит убедительным обоснованием той роли, которая отводится Организации в российской внешней политике. Являясь универсальным форумом, ООН выполняет важнейшую функцию контроля за тем, чтобы действия тех или иных государств или организаций не выходили за рамки международных законов. В ООН представлены все без исключения общемировые и региональные структуры, нахождение общего языка между которыми обеспечивает наилучшие условия для выработки сбалансированных, общеприемлемых, а потому реализуемых подходов к мировым делам.

ООН и созданная ею система организаций являются естественным центром сопряжения усилий всех государств-членов. Именно от их политической воли зависит авторитет Организации и ее будущее. В последнее время немало говорится о реформе ООН с целью ее адаптации к новым вызовам. Для России реформа Организации – это прежде всего принятие комплекса мер по повышению роли ООН на международной арене. Учитывая все возрастающие темпы перемен в мире, реформа ООН, как справедливо отмечает ее Генеральный секретарь Кофи Аннан, должна быть не одноразовым актом, а процессом, который обеспечивал бы, чтобы Организация постоянно шла в ногу с событиями реальной жизни.

На нынешнем этапе реформ особое значение имеют такие задачи, как выработка действенных механизмов предотвращения кризисов, усовершенствование миротворчества и укрепление его базы в тесном взаимодействии с региональными организациями и при центральной уставной роли Совета Безопасности, содействие процессам многостороннего разоружения и нераспространения оружия массового уничтожения, борьба с международным терроризмом и преступностью, активизация мер по искоренению нищеты и защите окружающей среды, урегулирование проблем беженцев, упорядочение процессов миграции.

Не может оставаться в стороне от реформ и Совет Безопасности, который должен стать более представительным, но обязательно сохранить при этом свою эффективность и способность действовать быстро.

Несостоятельны попытки представлять дело таким образом, будто в рамках Совета Безопасности часто не удается выработать единый подход в пользу санкций на применение силы для прекращения гуманитарной катастрофы, а потому, мол, отдельные страны или организации (типа НАТО) должны иметь «свободу рук» для «наказания виновных в страданиях мирного населения» и для «восстановления справедливости».

При этом утверждается, что оперативность Совета Безопасности сковывается в этих делах возможностью применения вето. Здесь важно помнить следующее. Во-первых, право вето основывается на закрепленном в Уставе ООН принципе единогласия всех пяти постоянных членов Совета Безопасности. Это не какая-то привилегия, а краеугольный принцип созданной после Второй мировой войны системы международных отношений, задуманной как гарантия недопущения таких действий на мировой арене, которые противоречили бы важнейшим интересам одной из великих держав. В этом ключевом принципе заключается жизнеспособность ООН. Именно в нем заложен потенциал формирования многополюсного мира, который только и способен обеспечить устойчивый и стабильный миропорядок.

Это не означает, что постоянные члены Совета Безопасности вольны распоряжаться правом вето как им заблагорассудится. Напротив, по мере усиления взаимозависимости всех стран и развития механизмов международного сотрудничества, по мере расширения в мире процессов демократизации существенно возрастает влияние всех государств на подходы членов Совета Безопасности, в том числе на позиции «пятерки». Сегодня ни одно решение СБ, тем более связанное с принудительными мерами, не принимается без самого тщательного учета настроений всех заинтересованных членов ООН. В нынешних условиях практически невозможно пойти на применение вето без ясных и понятных объяснений причин такой позиции. Точно так же крайне трудно использовать вето для защиты неправых целей или для блокирования решений, отражающих справедливое стремление международного сообщества пресечь грубые и массовые нарушения прав человека.

Россия не только со всей ответственностью относится к своему положению постоянного члена СБ, но и активно выступает за повышение возможностей Совета реагировать на гуманитарные кризисы. В ООН, как уже упоминалось, внесена российская инициатива о том, чтобы коллективно уточнить правовые аспекты применения силы в международных отношениях в условиях глобализации. Самого серьезного изучения заслуживают также конкретные пути развития превентивной дипломатии и миротворчества, совершенствование санкционных режимов, методологии и практики постконфликтного миростроительства.

Отцы-основатели ООН предусмотрели возможность реагирования – на законных основаниях – на нарушения мира и безопасности[50]. Как известно, международное сообщество может прибегать и к принудительным мерам, но это должно делаться в соответствии с Уставом ООН и по решению Совета Безопасности, ибо неправовые средства лишь компрометируют правые цели. Следует чрезвычайно осторожно подходить к мерам принуждения и уж тем более не допускать того, чтобы они превращались в репрессивный инструмент воздействия на неугодные кое-кому государства и народы.

Эволюция мировых процессов, разумеется, диктует целесообразность развития норм международного права, их адаптации к новым реалиям. Однако это должно осуществляться путем коллективного обсуждения и принятия соответствующих решений, причем не с «чистого листа», а на основе действующих норм международного права.

В целом, при наличии политической воли всех государств, опираясь на Устав ООН и на ее богатейший опыт, можно и нужно проводить разумные реформы в целях укрепления центральной роли ООН в мировых делах. В Уставе Организации есть весь требуемый потенциал для достойных глобальных ответов на глобальные вызовы времени. Но эффективно задействовать этот потенциал можно только сообща, без претензий на безоговорочное лидерство в мире со стороны кого бы то ни было и без попыток навязывать свое видение мироустройства. Будущее — в способности ООН соединить новые идеи и тенденции в развитии мира с проверенными жизнью основополагающими принципами международного права и законности.