Политика России в отношении СНГ

 

Для новой России с первого дня ее существования не было и нет более актуальной внешнеполитической проблемы, чем развитие отношений в рамках Содружества Независимых Государств.

Распад СССР привел к беспрецедентным по своим масштабам изменениям на огромном геополитическом пространстве, населенном представителями десятков различных национальностей. Эти изменения самым непосредственным, порой драматическим образом сказались на судьбе миллионов наших соотечественников. Вот почему решение проблем, связанных с формированием новой системы международных отношений на пространстве бывшего СССР, неизменно рассматривалось руководством России в качестве важнейшего приоритетного направления внешней политики страны. Однако на протяжении последнего десятилетия жизнь неоднократно заставляла вносить коррективы как в концепцию политики России в отношении СНГ, так и в содержание ее практической деятельности в этой сфере.

На раннем этапе существования Содружества многим казалось, что исторически сложившиеся связи между советскими республиками, делавшие СССР единым политическим и экономическим организмом, являются достаточной предпосылкой для того, чтобы СНГ быстро превратилось в полноценное интеграционное объединение. Подобные настроения оставили сильный отпечаток на учредительных документах Содружества. При подписании Соглашения об образовании СНГ государства-участники[51] ориентировались на сохранение общего
социально-экономического, транспортного и военно-стратегического пространства. Ставились задачи в короткий срок обеспечить прозрачность внутренних границ Содружества при коллективной защите его внешних границ; координировать внешнюю политику стран-участниц, оказывать взаимное содействие в решении вопросов социальной защиты и пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, гарантировать всем гражданам СНГ независимо от национальности и страны проживания равные права и свободы в соответствии с общепризнанными международными стандартами, осуществлять широкие обмены в области информации, культуры и т.д.

Тем не менее, реальная политика стран Содружества с самого начала и в нарастающем темпе стала расходиться с этими целями. Центробежные тенденции в политической, торгово-экономической, гуманитарной и других областях привели к возникновению серьезных трудностей на пути к развитию активного взаимовыгодного сотрудничества.

Во многом этот процесс носил объективный характер. Экономические связи между республиками бывшего СССР складывались в рамках административно-командной системы, которая функционировала главным образом благодаря жесткой централизации и партийному контролю. К концу 80-х годов эта система уже была основательно расшатана, а с распадом единого государства и началом перехода к рыночной экономике практически перестала существовать. Это не могло не вызвать глубокий кризис всей структуры экономического взаимодействия на постсоветском пространстве. Рыночные реформы в России и в других странах Содружества, которые осуществлялись в разном темпе и имели порой совершенно различное содержание, также не способствовали экономическому сближению государств-участников. Наконец, в политике некоторых государств обозначился курс на переориентацию своих торгово-экономических связей на другие регионы мира.

Все это привело к значительному сокращению объема взаимной торговли в рамках СНГ. Если в 1991 году ее доля в общем товарообороте стран Содружества составляла 60%, то к 1999 году этот показатель снизился в два раза. В 1988-1990 годах в межреспубликанский (в границах бывшего СССР) товарооборот было вовлечено около четверти валового внутреннего продукта, а сейчас – менее 10%. Наконец, доля стран СНГ во внешней торговле России за этот период снизилась примерно до 22% от общего внешнеторгового оборота.

Ввиду существенных различий в политике стран-участниц Содружества концепция Экономического союза стран СНГ, изложенная в Договоре 24 сентября 1993 года, осталась нереализованной. Не были созданы Платежный и Валютный союзы. В целом, характерной чертой этого этапа было растущее несоответствие между политическими заявлениями и договоренностями, которые, казалось бы, нацеливали Содружество на дальнейшее развитие, и степенью их реального воплощения в жизнь. Например, только за период с 1991 по 1998 гг. в рамках СНГ было заключено 1030 многосторонних международных договоров и соглашений. Однако, многие из них так и остались на бумаге. На 1 февраля 2000 г. из 164 документов, принятых Советом глав государств и Советом глав правительств и предусматривающих ратификацию или выполнение внутригосударственных процедур, только 7 вступили в силу для всех подписавших государств.

Последствия центробежных тенденций давали знать о себе и в политической сфере. Обозначились различия во взглядах государств-участников на фундаментальные цели и задачи Содружества, его роль в мировой политике. Во многом это было следствием трудной психологической перестройки, связанной с переходом к новому типу межгосударственных отношений в рамках СНГ. Особенно сложными эти трудности были для новых независимых государств, которые на первых порах практически не имели ни опыта, ни квалифицированных кадров для осуществления самостоятельной внешней политики. В качестве новых субъектов международных отношений они должны были пройти через неизбежный этап формирования национально-государственного самосознания. Порой это происходило за счет ослабления связей с Россией. Наконец, даже с технической точки зрения требовалось время, чтобы ввести отношения между Россией и ее партнерами по СНГ в нормальное русло дипломатических отношений в соответствии с общепринятой мировой практикой.

Тем не менее, было бы неправильным рассматривать первый этап становления Содружества только в отрицательном свете. Историческое значение этого этапа состоит в том, что налаживание сотрудничества в рамках СНГ при всех его недостатках и несовершенствах позволило избежать хаоса на пространстве бывшего СССР. Ведь очевидно, какими последствиями могло бы обернуться развитие событий по «балканскому сценарию», если учесть наличие здесь огромных запасов оружия массового уничтожения. В этой связи договоренности о судьбе ядерного оружия на территории Украины, Белоруссии и Казахстана, обеспечившие прочные гарантии безопасности на пространстве бывшего СССР, несомненно, составляют историческую заслугу российской дипломатии и ее партнеров по Содружеству.

В сентябре 1995 г. Указом Президента Российской Федерации был утвержден «Стратегический курс России с государствами-участниками Содружества Независимых Государств»[52]. В этом документе подтверждался приоритетный характер данного направления внешней политики страны. «Стратегический курс» исходил из того, что ситуация на пространстве бывшего СССР затрагивает жизненные интересы России в области экономики, обороны, безопасности, защиты прав россиян и, соответственно, требует усилий по консолидации Содружества.

Россия определила в качестве своей основной задачи в отношениях с государствами СНГ обеспечение надежной стабильности во всех ее измерениях: политическом, военном, экономическом, гуманитарном и правовом; содействие превращению стран СНГ в политически и экономически устойчивые государства, проводящие дружественную политику в отношении России; укрепление России в качестве ведущей силы формирования новой системы межгосударственных политических и экономических отношений; расширение и углубление интеграционных процессов в СНГ.

Доктринальные документы российской политики в отношении СНГ середины 1990-х годов нацеливали на сохранение пространства бывшего СССР в качестве зоны особых интересов России, глубокую интеграцию СНГ, превращение Содружества во влиятельного субъекта мировой политики и экономики. При этом роль ведущей и организующей силы постсоветского пространства, естественно, отводилась России. Главной целью политики в отношении СНГ провозглашалось создание интеграционного экономического и политического объединения государств, способного претендовать на достойное место в мировом сообществе.

Вместе с тем, к середине 1990-х годов начали постепенно складываться предпосылки для корректировки дальнейшей политики России в рамках СНГ в сторону более реалистической оценки перспектив развития Содружества.

Линия России в рамках СНГ теперь допускала возможность одновременного развития Содружества «на разных скоростях», т.е. формирования «интеграционного ядра» в лице государств, готовых подняться на более высокий уровень сотрудничества, с возможным последующим присоединением к нему остальных участников Содружества.

Такой подход явился отражением развивавшегося уже с первой половины 1990-х годов процесса постепенного политического и экономического «расслоения» СНГ. «Разноскоростная» модель интеграции в его рамках начала приобретать реальные очертания.

Наиболее высокая планка в развитии интеграционных процессов была установлена в российско-белорусских отношениях. 2 апреля 1996 года был подписан Договор об образовании Сообщества Белоруссии и России, впоследствии дополненный Договором об образовании Союза Белоруссии и России от 2 апреля 1997 года, а затем – Договором между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о создании союзного государства от 8 декабря 1999 года[53]. Началась активная работа по его реализации. Были сформированы и приступили к работе властные органы союзного государства, заработали механизмы координации, в том числе в области внешней политики. На первый план стала выдвигаться задача наполнения инфраструктуры союзного государства конкретным содержанием, особенно в сфере экономики. Нет сомнений, что успешное решение этой задачи способно стать мощным катализатором интеграционных процессов в Содружестве в целом.

29 марта 1996 года было подписано четырехстороннее Соглашение об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях (Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Россия)[54], к которому в 1999 году в качестве пятого участника присоединился Таджикистан. Эти государства взяли курс на взаимодействие в рамках Таможенного союза, который в октябре 2000 г. преобразован в полноценную международную экономическую организацию – Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС). Названная «пятерка» плюс Армения развивают привилегированное военно-политическое сотрудничество в формате Договора о коллективной безопасности. Казахстан, Киргизия, Таджикистан, а также Узбекистан создали Центральноазиатское экономическое сообщество. Россия имеет в нем статус наблюдателя.

Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдавия сформировали объединение ГУУАМ.

Особую позицию занял Туркменистан, который провозгласил основой своей политики нейтралитет и регулярно воздерживается от подписания решений, принимаемых на заседаниях органов СНГ с участием туркменских руководителей.

В то же время все государства СНГ выразили заинтересованность в создании зоны свободной торговли (ЗСТ). По инициативе России были подписаны Договор о проведении согласованной антимонопольной политики, Соглашение о порядке таможенного оформления и таможенного контроля товаров, перемещаемых между государствами- участниками СНГ, Протокол о правилах процедуры проведения консультаций о поэтапной отмене изъятий из режима свободной торговли, Соглашение по техническим барьерам в зоне свободной торговли.

Рубеж XXI столетия ознаменовался началом нового этапа в формировании политики России в отношении СНГ. Отправной точкой в переосмыслении этой политики стал вывод о необходимости более реалистичной оценки перспектив превращения Содружества в полноформатное интеграционное объединение. По существу, Россия была поставлена перед дилеммой: продолжать ли рассматривать интеграцию как абсолютную ценность, ради которой стоит идти на любые затраты и уступки партнерам, либо перейти к более прагматическому курсу, учитывающему, в первую очередь, коренные интересы национальной безопасности и экономического развития страны.

В итоге выбор был сделан в пользу углубления двусторонних связей с государствами-членами СНГ в качестве необходимой предпосылки для дальнейшего развития интеграционных процессов. Отношения с каждым из этих государств отныне строятся с учетом ответной заинтересованности в сотрудничестве, готовности должным образом учитывать интересы России, в том числе в области безопасности и в обеспечении прав наших соотечественников.

Этот прагматический курс уже начинает приносить положительную отдачу. С большинством стран СНГ выстраиваются ровные, взаимоуважительные отношения.

Так, в 2000-2001 гг. удалось выйти на серьезный, многоплановый диалог с Украиной, в том числе на высшем уровне, продвинуться в решении ряда трудных вопросов двустороннего взаимодействия, в первую очередь экономического. Наметилась тенденция к сближению позиций наших стран по ряду ключевых международных вопросов.

В тот же период возросла активность России на центрально-азиатском направлении. Основное внимание было сосредоточено на укреплении сотрудничества в области безопасности, прежде всего в целях совместного противодействия международной террористической угрозе. Впервые за последние годы удалось не только остановить падение нашего торгового оборота с государствами Центральной Азии, но и добиться его существенного прироста.

Интенсивный диалог на высшем уровне также позволил продвинуть отношения с Азербайджаном. Сотрудничество с Арменией носит характер союзнического взаимодействия. В то же время трудно складывались российско-грузинские отношения. Россия готова вести дело к нормализации отношений с Тбилиси, разумеется, при условии учета российских интересов, прежде всего в области борьбы с международным терроризмом.

Курс на развитие двусторонних отношений со странами СНГ рассматривается Россией как необходимый этап на пути углубления многостороннего интеграционного взаимодействия. Наша страна всегда демонстрировала заинтересованную готовность к этому. Однако следует подчеркнуть, что интеграция для нас – не самоцель. Она должна развиваться естественно и органично, как ответ на конкретные задачи, которые целесообразно, а порой просто необходимо решать вместе. Мировой опыт интеграции свидетельствует о том, что этот процесс не поддается искусственному форсированию. Для его развития необходим целый комплекс объективных экономических, да и политических предпосылок. Например, в Латинской Америке первые интеграционные объединения начали создаваться еще в 60-е годы. Однако настоящий прорыв в их деятельности был достигнут фактически лишь три десятилетия спустя.

Опыт всех существующих в мире интеграционных объединений также указывает на высокую степень политического взаимопонимания и доверия как необходимое условие успешного развития интеграции. Например, никого не удивляют центральная роль Соединенных Штатов в рамках североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) или особое значение германской экономики в Европейском союзе. Поэтому вполне естественной представляется и стержневая роль России в СНГ, обусловленная, в частности, такими объективными факторами, как размеры территории, количество населения и экономический потенциал.

Россия никому не навязывает интеграцию, но и не пытается отлучать от нее никого из тех, кто в ней реально заинтересован. Мы также считаем естественным стремление государств-членов СНГ к дальнейшей диверсификации своих международных связей, к поиску новых торгово-экономических партнеров. Для России неприемлемо другое: попытки некоторых третьих стран действовать на пространстве СНГ в ущерб российским интересам, вытеснять оттуда нашу страну либо искусственно ослаблять ее позиции. Такого рода соперничество и борьба за «сферы влияния» представляют собой явный анахронизм в мировой политике и не могут дать ничего, кроме привнесения дополнительных элементов напряженности и недоверия в международные отношения.

При всем многообразии интересов стран-членов СНГ их объединяет объективная заинтересованность в развитии взаимовыгодного сотрудничества по ряду конкретных направлений. Так, большинство из них демонстрирует готовность совместно искать ответы на новые угрозы и вызовы – такие, как терроризм, проявления воинствующего сепаратизма и религиозного экстремизма, трансграничная организованная преступность, контрабанда наркотиков и оружия.

На заседании Совета глав государств-участников СНГ 21 июня 2000 г. (Москва) была утверждена Программа по борьбе с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма на период до 2003 года, а также принято решение создать в Москве, на базе ФСБ России, Антитеррористический центр государств-участников СНГ.

Московский саммит СНГ также был отмечен важной акцией, знаменующей принципиальный прорыв в сфере политического взаимодействия государств-участников. Впервые президенты рассмотрели (по инициативе России) крупный вопрос глобальной мировой политики и консенсусом приняли по нему согласованный документ. Реакция в мире на Заявление глав государств по вопросу поддержания стратегической стабильности, в котором подтверждено непреходящее значение Договора по противоракетной обороне 1972 г. и подчеркнута опасность попыток его подрыва, показывает, что этот шаг способствовал росту международного авторитета СНГ.

В настоящее время главным консолидирующим инструментом обеспечения безопасности и развития военного и военно-технического сотрудничества в рамках СНГ является Договор о коллективной безопасности (ДКБ)[55]. В 1999 году он был продлен на очередной пятилетний срок. На майской 2000 г. сессии Совета коллективной безопасности утвержден пакет принципиальных документов в рамках процесса адаптации ДКБ к новым геополитическим реалиям, что значительно усиливает, в частности, антитеррористическую составляющую Договора. Эта линия нашла свое дальнейшее закрепление в рамках деятельности СКБ и его органов в 2001 году.

Россия выступает за активизацию многостороннего взаимодействия и в других сферах: внешней политике, культуре, образовании, здравоохранении, обмене информацией. Для реализации зафиксированных в Декларации глав государств-участников СНГ от 2 апреля 1999 г. основных направлений сотрудничества разработана конкретная программа действий на период до 2005 года.

Сегодня в рамках СНГ происходит естественный для всех регионально объединенных государств процесс «экономизации». Вместо амбициозных планов создания глубоко интегрированного Экономического союза на первый план выдвигаются задачи структурной реформы. С 1999 года Россия перестала настаивать на наделении органов Содружества наднациональными полномочиями, против чего возражало большинство государств-участников.

С апреля 1999 г. ведется предметная работа по реформированию органов СНГ. Создан единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган – Исполнительный комитет. Утверждено положение об Экономическом совете СНГ, который будет обеспечивать выполнение решений руководящих органов Содружества о формировании и функционировании зоны свободной торговли и по прочим вопросам социально-экономического сотрудничества.

Особая проблема – урегулирование конфликтов на пространстве СНГ. В результате усилий России, предпринятых во взаимодействии с ООН и ОБСЕ, в «горячих точках» на постсоветском пространстве (Абхазия, Южная Осетия, Нагорный Карабах, Приднестровье) повсеместно остановлены боевые действия, сохраняется режим прекращения огня, созданы условия для разрешения конфликтов политическими средствами. Задача нынешнего этапа состоит в том, чтобы, не допуская силовых рецидивов, всемерно содействовать сторонам в поиске взаимоприемлемых развязок.

Российские миротворческие контингенты на основании двусторонних договоренностей и решений Совета глав государств (СГГ) СНГ размещены в Абхазии, Южной Осетии и Приднестровье. В силу ряда причин Россия выполняет миротворческие задачи практически в одиночку. Несмотря на попытки некоторых кругов на Западе поставить под сомнение роль наших миротворцев, их решающий вклад в обеспечение стабильности в «горячих точках» Содружества получил широкое признание международного сообщества.

Крупнейшим достижением в сфере миротворчества за последние годы стало завершение — при решающем вкладе России — межтаджикского урегулирования, которое позволило вернуться к родным очагам почти миллиону людей. В конце марта 2000 г. в Душанбе приступил к работе новоизбранный законодательный орган — Маджлис Оли. Комиссия по национальному примирению, как выполнившая свою задачу, объявила о самороспуске.

Вместе с тем многое еще предстоит сделать для возвращения Таджикистана к нормальной жизни. Это — процесс длительный. На стабильности в Таджикистане негативно сказывается и продолжающаяся вооруженная конфронтация в соседнем Афганистане. Россия последовательно добивается расширения международной поддержки внутритаджикским преобразованиям, включающей, в частности, создание в Душанбе офиса ООН по постконфликтному миростроительству, созыв международной конференции или круглого стола доноров для мобилизации внешней финансовой помощи стране.

Консервация положения «ни войны, ни мира» в непосредственно граничащем с Россией кавказском регионе напрямую затрагивает наши интересы. Это в полной мере относится и к азербайджано-армянскому противостоянию вокруг проблемы Нагорного Карабаха. Данный конфликт затрудняет дальнейшее развитие торгово-экономического сотрудничества России с Азербайджаном и Арменией, мешает налаживанию полнокровного многостороннего взаимодействия на Кавказе, создает напряженность на южных рубежах нашей страны.

Ключи к урегулированию находятся в руках двух государств, несущих основную ответственность за нахождение развязки карабахского узла. Нужно такое решение проблемы, которое приведет к установлению в Закавказье мира «без победителей и без побежденных», а в постконфликтный период позволит сохранить в регионе стабильность. Принципиально важно, чтобы Баку и Ереван нашли эту развязку на основе доброй воли.

Именно поэтому российская дипломатия, которая действует как самостоятельно, так и в рамках посреднических механизмов международного сообщества, главный упор делает на необходимости продолжения прямого переговорного процесса между Азербайджаном и Арменией — в том числе на высшем уровне. Сама же Россия была бы готова принять ту схему урегулирования, которая окажется приемлемой для самих сторон, а также могла бы выступить гарантом компромиссных договоренностей.

Руководствуясь этим принципиальным подходом, Россия содействовала возобновлению азербайджано-армянского политического диалога на высшем уровне. Каждая из состоявшихся по нашей инициативе встреч руководителей Азербайджана и Армении поднимала планку взаимного доверия, прокладывала путь к миру. Начался обмен военнопленными, укрепляется режим прекращения огня, налажены регулярные контакты по линии внешнеполитических и военных ведомств двух стран.

Нет сомнения в том, что справедливое и прочное мирное урегулирование нагорно-карабахского конфликта будет благотворно содействовать совместной работе Азербайджана, Армении, Грузии и России по превращению Кавказа в регион мира, добрососедства и процветания. А сформировавшийся в последние годы механизм «Кавказской четверки» заработает в полную силу. Ставшие уже традиционными саммиты «четверки» создают для этого необходимую политическую атмосферу.

К сожалению, взаимная неуступчивость сторон грузино-абхазского конфликта вот уже долгое время затрудняет конструктивный поиск компромиссов. В числе главных нерешенных вопросов остаются политический статус Абхазии и возвращение беженцев. Центральная же проблема состоит в выработке такой мирной формулы урегулирования, которая обеспечивала бы территориальную целостность Грузии и в то же время была бы приемлема для абхазов.

Ключевой смысл нашего подхода к урегулированию в Приднестровье — активное содействие скорейшему политическому решению этой проблемы в интересах сотен тысяч молдаван, русских, украинцев — всех тех, кому выпало жить на обоих берегах Днестра. Для этого существуют реальные возможности. По мнению России, формула политического урегулирования должна включать два главных элемента: сохранение территориальной целостности и суверенитета Молдовы в границах 1990 г. и наделение Приднестровья статусом государственно-территориального образования в составе республики.

С перспективами урегулирования объективно связана проблема вывоза из Приднестровья и утилизации запасов оружия и боеприпасов российских войск, накопленных за десятки лет. Эта задача будет решаться с учетом обязательств, принятых Россией на Стамбульском саммите ОБСЕ.

* * *

Опыт последнего десятилетия наглядно продемонстрировал как сложности процесса интеграции в рамках СНГ, так и его потенциальные возможности. Россия действует, исходя из твердого убеждения в том, что СНГ способно превратиться во влиятельную региональную организацию, стимулирующую процветание, сотрудничество и добрососедство на всем постсоветском пространстве. Для этого есть объективные предпосылки. Как справедливо отмечал премьер-министр Республики Казахстан К.К.Токаев, «в условиях экономического кризиса, переживаемого всеми постсоветскими государствами, в высшей степени актуальны их согласованные действия, конструктивное сотрудничество, поиск взаимоприемлемых компромиссных решений. Без этого невозможно сохранить стабильность, обеспечить безопасность, реформировать экономику, интегрироваться в мировое сообщество».[56]

Однако десятилетний опыт СНГ говорит о необходимости действовать с позиций реализма. Цементирующей основой Содружества на обозримую перспективу призваны служить добрососедские и взаимовыгодные двусторонние отношения между всеми государствами-участниками.

Время, прошедшее после одобрения Президентом России В.В.Путиным новых начал политики в отношении СНГ, показало, что их практическая реализация уже привела к позитивным изменениям в отношениях России с партнерами. Базируясь на прочном фундаменте взаимного учета интересов, они стали более прагматическими, прозрачными и предсказуемыми. К этому следует добавить благоприятную конъюнктуру в области торгово-экономических связей. Так, за 2000 год товарооборот России с государствами СНГ увеличился более, чем на 40% по сравнению с 1999 годом, превысив
25 млрд.долларов.

В то же время нынешний этап развития Содружества не только открывает новые возможности, но и ставит новые проблемы. Они касаются прежде всего поиска оптимального сочетания многосторонних и двусторонних форм взаимодействия, учета экономических и политических факторов, ближайших и перспективных задач.