Предмет административного права, как и любой другой отрасли, - это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более что легального определения предмета административно-правового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирования - ст. 2 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ)) нет и, видимо, не может быть в принципе.
Административно-правовые отношения, как очень большая часть (сегмент) общего правового поля, являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы - административно-правовые институты.
Объектно-видовой подход к определению, исследованию и описанию предмета административного права выражается в перечислении и более или менее подробном описании всех административно-правовых институтов (некоторые из них рассматриваются в качестве подотраслей административного права). Такой подход к исследованию предмета административного права тесно связан с одновременным рассмотрением вопроса о системе административного права, с распределением всех составляющих его норм по определенным основаниям на различные группы - административно-правовые институты, подотрасли, Общую и Особенную части административного права, что обеспечивает наиболее полную и содержательную характеристику всей сферы административно-правового регулирования.
Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений - организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления - исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.
Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3) общегосударственные контрольно-организационные отношения; 4) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.
Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.
Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими и юридическими лицами.
Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутри-аппаратная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность или законодательная, судебная, прокурорская и др.
Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины, применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами в данном органе; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников органа и т. д.
Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля. От обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, он отличается прежде всего тем, что осуществляется в масштабах всего государства и от имени верховных государственных органов. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой РФ, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.
Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.
Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.
Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации - это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юс-тиционной деятельности государства и области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление - жалобу субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами Гражданского процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ).