Классики теории государственного управления: американская школа

Классики теории государственного управления: американская школа.

Джей Шафритц

Альберт Хайд

М., Издательство Московского унвиерситета, 2003. 800 с.

Редакционная коллегия: А.В. Сурин, Ю.Ю. Петрунин (отв. Ред), Л.В.

Минаева, Г.Л. Купряшин

Содержание:

Предисловие.

Ведение.

Часть I Первые ласточки

1. Наука государственного управления (1870) Вудро Вильсон

2. Политика и управление (1990) Франк Дж. Гуднау

3. Научный менеджмент (1912) Фредерик В. Тейлор

4. Движение к бюджетной реформе в США (1918) Уилльям Уиллоуби

5. Бюрократия (1922) Макс Вебер

6. Введение в науку государственного управления (1926) Леонард Д.Уайт

7. Отдача распоряжений (1926) Мэри Паркер Фоллет

Часть II От нового курса до середины века (1930-1950)

8. Государственное управление и общественные интересы (1936) Е. Пендлтон Герринг

9. Заметки по теории организации (1937) Лютер Гулик

10. Доклад Президентского комитета по административному управлению (1937) Луи

Браунлоу, Чарльз Е. Мериэм и Лютер Гулик

11. Неформальные организации и их отношения с формальными организациями (1938)

Честер И. Барнард

12. Бюрократическая структура и индивидуальность (1940) Роберт К. Мертон

13. Отсутствие теории бюджетирования (1940) В. О. Ки мл.

14. Теория мотивации человека (1943) Абрахам Маслоу

15. Правительство – особая структура (1945) Пол Эппелби

16. Поговорки управления (1946) Герберт А. Саймон

17. Административное государство (1948) Дуайт Вальдо

18. Механизм кооптации (1949) Филип Селзник

19. Доклад Комиссии по организации исполнительной ветви власти (1949) Отрывок из

доклада Комиссии Гувера

Часть III Пятидесятые и шестидесятые годы

20. К теории бюджетирования (1952) Верне Б. Льюис

21. Человеческий фактор на предприятии (1957) Дуглас Мюррей Макгрегор

22. Наука «доведения-дел-кое-как-до-конца» (1959) Чарльз Линдблом

23. Системный подход к изучению организаций (1966) Даниэл Катц и Роберт Л.Кан

24. На пути к ППБ (Планирование-программирование-бюджетирование): этапы бюджетной

реформы (1966) Аллен Шик

25. Американская система (1966) Мортон Гродцинз

26. Организации будущего (1967) Уоррен Беннис

27. Политический аналитик: новая профессия на службе у государства (1967) Йежкель Дрор

28. Жизненный цикл бюрократических структур (1967) Энтони Даунс

29. Спасая политический анализ от СППБ (1969) Аарон Вильдавски

30. Административная децентрализация и политическая власть (1969) Герберт Кауфман

31. Конец либерализма: обвинительный акт (1969) Теодор Дж. Лоуи

 

Часть IV Семидесятые и восьмидесятые годы

32. Путь к новому государственному управлению (1971) Г. Джордж Фредериксон

33. Анализируя вопросы социального обслуживания (1971) Элис М. Ривлин

34. Реализация программы (1973) Джефри Л. Прессман и Аарон Вильдавски

35. Уотергейт: уроки ответственного правительства (1974) Фредерик С. Мошер и др.

36. Представительная бюрократия (1974) Самюэль Крислов

37. Управление организационным упадком и сокращением (1978) Чарльз Левин

38. Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими во всех

второстепенных моментах? (1980) Грэхэм Т. Эллисон

39. «Уличный» уровень бюрократической системы управления: важнейшая роль чиновников

данного уровня (1980) М. Липски

40. Государственный бюджет в неопределенной и нестабильной среде (1981) Найоми Кейден

41. Демократия и государственная служба: совместные усилия (1982) Фредерик Мошер

42. Теория государственного управления и принцип разделения властей (1983) Давид

Х.Розенблюм

43. Возможности административной этики (1985) Деннис Ф. Томпсон

44. Семь смертных грехов политических аналитиков (1986) Арнольд Дж. Мельцнер

45. К вопросу об установлении пределов приватизации (1987) Рональд Моу

Часть V Девяностые годы: на пороге нового века

46. На пути к феминистским тенденциям в теории государственного управления (1990)

Камилла Стиверс

47. Прорыв сквозь бюрократию (1992) Майкл Барзилей, Бабак Армаджани

48. Что может сказать политолог разработчику стратегии о вероятности успеха или неудачи

(1992) Ира Шаркански

49. Применение методов измерения продуктивности к составлению федерального бюджета:

предложения и перспективы (1993) Филип Джойс

50. От бюрократической волокиты к результатам – создание правительства, которое лучше

работает и меньше стоит (1993) Анализ деятельности федерального правительства.

51. Реорганизация государственного управления? Анализ деятельности федерального

правительства (1994) Дональд Ф. Кэттл

52. Производительность и управление качеством (1995) Марк Хольцер

53. Изменение характера работы, изменение рабочей силы и изменение ожиданий (1995)

Патрисия У. Ингрэхэм

54. Исследование отношений между уровнями государственного управления (1996) Дейл С.

Райт

 

Предисловие

Будьте уверены, редакторы не настолько смелы, чтобы утверждать, что это именно

классические труды по государственному управлению. Данная область настолько широка и

разнообразна, что такого списка не может быть. Однако мы настаиваем, что можно составить

список многих наиболее важных авторов в данной области знания и привести отдельные

образцы их работ. Мы, конечно же, признаем, что некоторые писатели того же уровня не

представлены в этом сборнике, и отсутствуют столь же важные работы отдельных,

включенных в книгу авторов. Мы руководствовались в данном случае соображениями

баланса и объема книги.

Основной чертой классики в любой области является ее непреходящая ценность. У нас

есть классические автомобили, классические произведения литературы, классические

способы решения юридических, медицинских или военных проблем и т.д. Классика

возникает и живет веками, потому что она обладает постоянным свойством быть полезной.

«Три мушкетера» как приключенческий роман хорош сегодня так же, как он был хорош в

1844 году, когда Александр Дюма его написал. Но сколько других романов 19 века Вы

можете назвать? Немногие из них представляют ценность для читателей 20 века. То же самое

относится и к профессиональной литературы по государственному управлению. Цель

данного сборника заключается в том, чтобы сделать доступными некоторые из ценных

материалов прошлого, которые будут иметь такую же ценность и для завтрашнего дня.

Мы использовали три критерия для отбора материала. Во-первых, отобранная работа

должна была иметь отношение к теме государственного управления. Она должна была

содержать постулаты, к которым постоянно возвращались или критиковали в последующие

годы. Эта работа должна быть актуальна и сегодня. Это подводит нас ко второму критерию –

значимости материала. Отобранная работа должна быть признана как существенный вклад в

науку в области государственного управления. «Непризнанная классика» кажется нам

противоречием. На практике это осуществлялось так, мы спрашивали себя, может ли

специалист в области государственного управления быть в состоянии определить

конкретного автора и его или ее основные тезисы. Если ответ был положительным, тогда это

происходило потому, что вклад данного автора в теорию государственного управления был

признан как важный тезис значительного ученого. В то время, как нас можно было бы

критиковать за возможные исключения отдельных работ, было бы действительно трудно

критиковать за включенные произведения. Эта книга представляет собой сборник работ

наиболее часто цитируемых и печатаемых трудов практиков и ученых в области

государственного управления. И последний критерий – доступность. Мы искали те работы,

которые будут читаться и оцениваться как специалистами, так и людьми, не имеющими

специальной подготовки в области государственного управления.

Сборник избранных произведений представлен в хронологическом порядке,

охватывающем период в сто лет, начиная с работ Вудро Вильсона 1887 года, и заканчивая

работой Дейла С. Райта 1996 года. Будучи прочитанным в этом порядке сборник даст

читателю ощущение развития данного научного направления. Такая подача материала

проясняет, каким образом тезисы различных авторов представляют определенные

десятилетия и развивают друг друга. Очевидно, что многие авторы могли и действительно

охватили целые десятилетия благодаря своему вкладу в литературу вопроса, тем не менее,

опубликованные здесь труды должны рассматриваться и обсуждаться в их историческом

контексте. Хотя многие отобранные работы могут показаться достаточно старыми, чтобы

быть рекомендованы студентам, даже на секунду не допускайте мысли, что они устарели.

Они считаются классикой прежде всего из-за их непреходящей ценности для каждого нового

поколения.

Мы рады, что эта книга широко используется в вузах и в отдельных образовательных

программах по государственному управлению. Мы естественно не решаемся вносить

изменения в книгу, которая уже доказала свою полезность среди наших коллег. Но мы

вынуждены были обновить ее с тем, чтобы включить наиболее важные положения 1990-х

годов. Из соображений объема мы не могли добавить, не исключив некоторые работы. В

 

целом, мы исключили 7 из 51 работ третьего издания. Однако, обсуждение исключенных

авторов (Лилиенталь, Лонг, Секлер-Хадсон, Паркинсон, Питер и Хал, Вильдавски [оценка] и

Уайс) сохранено в вводных частях. Мы сожалеем о том, что нам пришлось исключить их

труды, но нам просто необходимо было освободить место для десяти новых работ. Восемь из

них написаны в 90-е (Стиверс, Барзилей, Шаркански, доклад «Анализ деятельности

федерального правительства» (the National Performance Review Report), Кеттл, Хольцер и

Ингрэхэм). Мы также выборочно добавили материал Отчета комиссии Гувера 1949 года и

главу “Анализируя вопросы социального обслуживания” из работы Элиса М. Ривлин.

Мы бы хотели поблагодарить следующих людей, которые оказали большую помощь в

подготовке этого и предыдущих изданий. Это Лоуренс Корб, Брукингский институт; Сэм

Оверман и Роберт Гейдж, Денверский университет шт. Колорадо; Ховард МакКарди, Давид

Розенблюм и Бернард Росс, Американский Университет; Кэтрин Нафф и Рэй Померло,

Государственный Университет в Сан Франциско; Рональд Гилберт, Международный

Университет во Флориде; Стивен Отт, Университтет штата Юта; Делорис Фолей, Гавайский

Университет; Гарри Бейли, Университет Темпл; Анита Кайвара, Брина Коутс, Дональд

Гольдштайн, Лоуренс Ховард, Кевин Кирнс, Джером МакКинни, Лоу Пикард и Харви Вайт,

Питсбургский Университет; Норма Риккуси и Франк Томпсон, Нью-Йорский Университет,

Олбани; И.У. Расселл, Университет Монаш, Мельбурн, Австралия; Питер Фут, Королевский

колледж военно-морского флота, Гринвич, Великобритания; Джерри МакКафрии,

аспирантура военно-морской академии; Гирт Букерт, Католический университет, Лувен,

Бельгия; Ари Халашми, Государственный университет, Теннесси; Ларри Терри,

Государственный университет, Кливленд; Беверли Сиглер, Университет штата

Пенсильвания; Марк Хольцер, Университет Ратджерса, Ньюарк; и Кеннет Уоррен Сент-

Луисский университет.

Мы также хотим поблагодарить за полезные замечания многих читаталей и опытных

преподавателей, включая: Карла Беллони, Университет штат Калифорния в Хэйуорде;

Ричарда Чакериана, Университет штата Флорида; Донну Кофер, Юго-западный Университет

штата Миссури; Сюзану Кокс, Университет штата Калифорния в Лонг-Биче; Джеймса Гласс,

Университет Северного Техаса; Эндрю МакНитт, Восточный Иллинойский Университет;

Роберта Мьювалда, Небрасский Университет в г. Линкольне; Филипа Руссо, Университет

Майами; Ховарда Баланоффа, Университет штата Техас; Стефена Кондри, Университет

Джорджии; Давида Дависа, Университет г. Толидо; Эндрю Глассберга, Миссурийский

университет в Сент-Луисе; Дональда Кеттла, Висконсинский университет в г. Мадисоне;

Грега Протасела, Университет штата Аляска в Анкоридже; Джона Стюарта, Университет

штат Пенсильвания.

 

Часть I

Первые ласточки

еще более ранние времена. Древние египтяне и вавилоняне оставили много рекомендаций по различным аспектам управления. В равной степени это относится… операций в оружейной мастерской Венеции3, в теоретических рассуждениях… Макиавелли о сути лидерства4 и взглядах Адама Смита относительно разделения труда5, в утверждениях Роберта Оуэна, что…

Политико-административная дихотомия

Франком Гуднау (1859-1939) в его работе «Политика и государственное управление», изданной в 1900году. Гуднау, один из основателей и первый президент… Ассоциации политических наук, являлся одним из наиболее заметных представителей

Влияние научного менеджмента

Фредерик У.Тейлор (1856-1915) совершенно независимо проводил свои первые опыты на металлургическом заводе в Филадельфии. Тейлор, общепризнанно считающийся… научного менеджмента», первый занялся исследованием затрат времени и движений.

Государственное управление и новая роль правительства

изменения. По окончании всех предыдущих войн американское правительство возвращалось к своему основному минимальному уровню, но в этот раз объем… Поскольку население все больше проживало в городах, возникла большая… общественного здравоохранения и общественной безопасности. В 20-е годы

Теория бюрократии

немецкого социолога Макса Вебера (1864-1920). Его аналитическое исследование бюрократии, впервые посмертно опубликованное в 1922 г., в отличие от многих… поздних подобных работ других авторов, все еще является самым авторитетным. Опираясь на изучение древних форм…

Первый учебник по государственному управлению

В то время как Вудро Вильсон дал обоснование государственного управления как

научной дисциплины и сферы профессиональной деятельности, Леонардо Д. Уайту (1891-

1958) осталось только четко сформулировать ее предварительные цели. Являясь

специальным уполномоченным представителем Государственной Службы США с 1934 по

1937 год, Уайт большую часть жизни проработал в Чикагском университете28. В

предисловии к своей новаторской книге 1926 г. “Введение в науку о государственном

управлении” – первой книге в этой области - он выделили четыре основополагающих

положения, которые легли в основу науки о государственном управлении: (1)

государственное управление – это единый процесс, который одинаково можно исследовать на федеральном, штатном и местном уровнях; (2) основой исследования является управление, а не законодательство; (3) государственное управление – это все еще искусство, но идеальное положение, когда оно превращается в науку вполне достижимо, и к нему надо стремиться; (4) признание того факта, что “государственное управление было и остается сутью проблем современных форм правления”29. Мы перепечатали предисловие и первую главу из книги Уайта (1926 г.), которая на протяжении 4-х десятилетий выдержала 4 издания и сумела стать наиболее авторитетным трудом в области государственного управления30

Основная ценность книги Уайта заключается в том, что в ней не даются готовые

рецепты методов государственного управления. Уайт признавал, что государственное

управление это прежде всего такая отрасль науки, которая должна быть максимально

приближена к реальности – реальности той в основе своей необученной массы практиков,

которые проповедуют веру в государственное управление как искусство. Что наиболее

интересно, в своей работе Уайту удалось обойти ловушку политико-управленческой

дихотомии. Давая государственному управлению определение как ярко выраженной

управленческой фазе, он оставил без ответа “вопрос о степени участия самого

государственного управления в процессе формулирования целей государства и решении

спорных вопросов, касающихся сути управленческой деятельности”31.

Критический анализ индивидуумов и поведения

экономическом термине, часто используемом для описания того, как взаимодействует вся правительственная система и ее части. В ранний период развития… управления внимание привлекали и микро- вопросы – как действует внутри организации