Первые ласточки

Первые работы по государственному управлению появились еще в библейские и даже

еще более ранние времена. Древние египтяне и вавилоняне оставили много рекомендаций по различным аспектам управления. В равной степени это относится к древнему Китаю, Греции и Риму.1 Намеки на современные управленческие технологии можно найти в том, как Александр Великий использовал своих подчиненных2 и в методах, последовательных

операций в оружейной мастерской Венеции3, в теоретических рассуждениях Никколо

Макиавелли о сути лидерства4 и взглядах Адама Смита относительно разделения труда5, в утверждениях Роберта Оуэна, что «живым машинам» (работникам) следует уделять такое же внимание, как и «неодушевленным машинам»6, и в заявлении Чарльза Бебеджа, что существуют «основные принципы менеджмента»7. Значительную часть современных

представлений о менеджменте и лидерстве вполне можно найти в работах авторов

античного, средневекового и досовременного периодов. Наша задача, однако, заключается

не в исследовании предыстории современного управления, а в изучении той научной

дисциплины и сферы профессиональной деятельности, каковой является американское

государственного управление.

Призыв к созданию новой научной дисциплины по управлению правительством

Хотя Александр Гамильтон8, Томас Джефферсон9 Эндрю Джексон10 и другие деятели

периода первого века существования Соединенных Штатов занимались проблемой

руководства административной деятельностью государства, первое заявление о том, что

государственное управление должно стать самостоятельной профессиональной областью,

было сделано только в 1887 г.. Соответственно, первой публикацией, приведенной в

настоящей книге, будет знаменитое эссе Вудро Вильсона 1887 г. «Наука государственного

управления». Хотя в свое время оно не привлекло к себе большого внимания, стало уже

привычным считать, что оно положило начало государственному управлению как научной

дисциплине.

Вудро Вильсон (1856-1924), в последствие президент сначала первой Американской

Ассоциации политических наук, затем университета Принстона и, наконец, США, в

середине восьмидесятых годов девятнадцатого века был пробивающим путь наверх

молодым преподавателем в женском колледже Брин Мор. В те времена он работал над

несколькими учебниками ныне уже давно забытыми, писал под псевдонимом беллетристику ( которая не принималась редакторами), и написал политическое эссе, которое стало его наиболее известной публикацией как политолога. 11 ноября 1886 г. Вильсон написал редактору журнала Political Science Quarterly, которому он послал свою статью. Вильсон утверждал, что у него были очень скромные цели, когда он писал эту работу, которая, как он полагал, будет «полу-популярным введением» в государственное управление. Он даже сказал, что считает свою работу «довольно легковесной»11. По иронии судьбы приблизительно столетие спустя Американское общество государственного управления объявит (в рамках проекта, имеющего своей целью определить наиболее важные работы в этой области) публикацию эссе Вильсона как Noобщепризнанное начало государственного управления как отдельной научной области»12.

В «науке государственного управления» Вильсон попытался ни больше, ни меньше,

как переориентировать политологию. Вместо того, чтобы заниматься великими правилами

вечных политических истин, утверждал Вильсон, политическая наука должна

сосредоточиться на том, как управляются правительства. Это было необходимо потому, что по его словам «все труднее и труднее заставить конституционные законы работать, чем их разрабатывать».

Вильсон хотел, чтобы предметом изучения науки о государственном управлении были

не только проблемы персонала, о чем говорили многие реформаторы того времени, но также и организация и в целом. Реформаторское движение этого периода, которое только что добилось принятия первого закона, обеспечивающего продолжительную реформу федеральной государственной службы, Акт Пендлтона 1883 годы, видело сущность

реформы лишь в назначении на должность по заслугам. Вильсон стремился продвинуть

развитие государственного управления на шаг вперед посредством изучения «организации и методов работы правительственных учреждений», с целью последующего определения «во-первых, определение того, что правительство в силах должным образом и успешно

выполнить, и, во-вторых, как оно может выполнить намеченное с наиболее возможной

производительностью, но минимально возможными затратами либо денег, либо энергии».

Вильсона интересовал вопрос организационной эффективности и экономии, то есть

продуктивности в ее наиболее простой формулировке. Что могло быть более актуальным?

Вильсону ставят в заслугу также и то, что в своей работе он постулировал существование главного различия между политикой и государственным управлением. Это было общепринятой и необходимой тактикой реформаторского движения, так как аргументы в пользу того, что при государственных назначениях следует руководствоваться скорее личным соответствием и заслугами, чем на приверженностью определенной партии,

должны были неизбежно утверждать, что «политика» находится вне государственной

службы. Этим утверждалось то, что позднее стало известно как политико-управленческая

дихотомия. Вильсон в действительности имел в виду политику «приверженности». Хотя эта тонкость не была всеми понята, основные идеи Вильсона, что государственное управление должно опираться на научную основу и отделяться от традиционной политики, пали на плодородную интеллектуальную почву. Идеи этого в те времена не понятого профессора в последствие стали основными догмами данной научной дисциплины и оставались таковыми вплоть до конца второй мировой войны. Хотя сейчас они уже не являются догмами, их влияние все еще остается весьма существенным и необходимым для понимания эволюции государственного управления13.