рефераты конспекты курсовые дипломные лекции шпоры
- Раздел Политика
- /
- СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ
Реферат Курсовая Конспект
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ - раздел Политика, Голосов Г.в. ...
ГОЛОСОВ Г.В.
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ
Научный редактор — Ю.Д.Шевченко «При поддержке Института «Открытое общество» (Фонд Сороса). Россия»СОДЕРЖАНИЕ
ПРЕДИСЛОВИЕ................................................................................................... 5
Глава I
ПРОИСХОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ .......................................................... 9
Происхождение современного политического анализа........................ 10
Бихевиоризм............................................................... 14
Возникновение сравнительной политологии............................................ 17
Развитие и современное состояние сравнительной политологии....... 23
Глава II
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ СРЕДСТВА СРАВНИТЕЛЬНЫХ
ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ ....................................................... 35
Базовые понятия политического анализа.................................................. 35
Кросснациональное сравнение.................................................................... 40
Национальное государство........................................................................... 52
Глава III
ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ......................................................................... 63
Проблема классификации политических режимов................................. 63
Авторитарные режимы.................................................................................... 68
Модели демократии......................................................................................... 92
Глава IV
ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И УЧАСТИЕ..... … 100
Политическая культура и политическая социализация...................... 101
Гражданская культура.................................................................................. 104
Политические субкультуры…………………………………………... 110
Политическая культура элиты.................................................................... 113
Идеология.......................................................................................................... 117
Политическое участие................................................................................... 123
Глава V
ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ ГРУППЫ ........................................................... 131
Классификация заинтересованных групп............................................... 132
Каналы и источники влияния...................................................................... 137
Неокорпоратизм.............................................................................................. 144
Глава VI
ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ......................................................................... 150
Функции и классификация партий............................................................. 151
Классификация партийных систем............................................................ 162
Происхождение и развитие партийных систем ..................................... 171
Глава VII
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ.................................................................. 186
Избирательные системы большинства..................................................... 189
Пропорциональные и смешанные избирательные системы.............. 200
Электоральная инженерия
и манипуляции избирательной системой................................................. 211
Глава VIII
ЭЛЕКТОРАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ.............................................................. 223
Теории экспрессивного поведения избирателей.................................... 223
Теории рационального поведения избирателей.................................... 235
Электоральная политика и институциональные влияния
на поведение избирателей............................................................................ 243
Глава IX
ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.................................................................. 254
Функции и разновидности исполнительной власти.............................. 254
Президентские системы................................................................................. 264
Парламентская система................................................................................ 281
Глава X
ПАРЛАМЕНТЫ............................................................................................... 287
Классификация парламентов и их функции............................................ 289
Организационная структура парламентов............................................. 301
Политическая структура парламентов.................................................... 306
Глава XI
НЕВЫБОРНЫЕ ВЛАСТИ ............................................................................ 314
Бюрократия...................................................................................................... 314
Армия.................................................................................................................. 326
Судебная власть.............................................................................................. 331
Средства массовой коммуникации и политика...................................... 334
ПОСЛЕСЛОВИЕ.............................................................................................. 339
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК.......................................................... 342
УКАЗАТЕЛЬ СХЕМ И ТАБЛИЦ................................................................. 352
УКАЗАТЕЛЬ ИМЕН....................................................................................... 354
УКАЗАТЕЛЬ СТРАН И СПРАВОЧНАЯ
ИНФОРМАЦИЯ............................................................................................... 359
ПРЕДИСЛОВИЕ
Прошло пять лет с того момента, как в Издательство Новосибирского университета была представлена рукопись второго издания этого учебника. Нужно ли третье? Характерное явление последних лет — обильный, не иссякающий поток учебной литературы по политологии. Складывается впечатление, что российские политологи только тем и занимаются, что пишут учебники: ведь исследовательской литературы по проблемам современной российской политики (во всяком случае, в монографической форме) довольно мало, а та, которая есть, обычно написана и опубликована не по-русски. Само слово «политолог» в России гораздо чаще относят к профессиональным организаторам избирательных кампаний, политическим консультантам и журналистам, чем к представителям соответствующей академической дисциплины, довольно широко представленной в вузах. Изучать политику некому. Ученые заняты учебниками.
Такое положение дел, разумеется, не случайно. Учебники — это не только завершающий этап становления любой научной дисциплины, но в известной мере еще и начальный этап. Большая часть литературы по политическим наукам, изданной в Западной Европе и США в конце Х1Х-начале XX в., тоже предназначалась для преподавателей и студентов — ведь научного сообщества еще не существовало, и у исследовательских работ по политологии просто не было адресата. Именно учебники конституировали сообщество в том смысле, что основное «послание» каждого из них гласило: политическая наука — это то, о чем написано здесь; другая политическая наука — неправильная. Довольно высокий уровень концептуального и методологического новаторства характерен и для учебной литературы, тиражируемой сегодня в России. Возможно, некоторые из таких учебников действительно лягут в основу научных кружков или даже — как знать — целых исследовательских направлений локального значения. В предлагаемом вниманию читателя учебнике, начиная с первой его версии (1994 г.), я не преследовал широкомас-
6 Предисловие
штабных целей вроде создания новой науки или радикального реформирования имеющейся. Напротив, я исходил из признания того, что политическая наука уже существует, пусть не в России, а в окружающем ее мире. Хорошая или плохая, эта наука в нынешнем виде развивается уже несколько десятилетий, и основная задача учебника — просто информировать заинтересованного читателя о ее развитии и текущем состоянии. Эта цель не является ни амбициозной, ни оригинальной, и нельзя сказать, что она чужда некоторым из уже изданных учебников. Однако в лучшем случае в этих учебниках читателя информируют о состоянии науки десятилетней давности. Устарели и предыдущие издания настоящей работы — ведь политология не стоит на месте. Отсюда — желание внести в учебник изменения и дополнения, отражающие развитие науки, но при этом сохранить систематический характер изложения материала. Остановлюсь подробнее на основных отличиях настоящего издания от книги, увидевшей свет пять лет назад.
Основная часть изменений обусловлена необходимостью привести содержание учебника в большее соответствие с текущим состоянием исследовательской практики. Несколько расширен материал, характеризующий ведущие на современном этапе развития сравнительной политологии парадигмы — теорию рационального выбора и неоинституционализм. При описании политических режимов гораздо большее, чем раньше, внимание уделено проблемам демократизации. Дополнены главы, посвященные политической культуре и заинтересованным группам. Из главы «Политические партии и выборы» выделены самостоятельные главы об избирательных системах и электоральном поведении. Именно этим важным и бурно развивающимся в последние годы исследовательским направлениям в предыдущем издании учебника уделено непростительно мало места. Менее существенно изменились главы об исполнительной власти, парламентах и невыборных властях, но и там есть изменения. Расширен и обновлен статистический материал, иллюстрирующий отдельные положения учебника.
Как и в предыдущем издании, я счел возможным воздержаться от приведения библиографических справок в тексте. Помещенный в конце книги список литературы выполняет иную задачу. Дело в том, что при работе над учебником использовалось большое количество исследовательских работ. Ссылки на каждую из них непос-
Предисловие 1
редственно в тексте учебника сделали бы его неудобочитаемым. Но и полностью обойтись без справочно-библиографического аппарата было бы некорректно и, пожалуй, неэтично. В библиографическом списке перечислены те книги и статьи, которые упоминаются — а иногда даже цитируются — в учебнике. Понятно, что такой список не может претендовать на роль исчерпывающей библиографии по сравнительной политологии. Некоторые из включенных в него работ имеют к этой дисциплине лишь косвенное отношение. И наоборот, в него не вошли многие работы на русском языке, которые я настоятельно рекомендовал бы использовать в учебном процессе. Но, в конце концов, работа с литературой — это задача, которую я не могу выполнить за каждого отдельного преподавателя или студента. Кроме того, в список внесены исправления некоторых неточностей, вкравшихся в предыдущее издание учебника.
В основном, однако, концепция учебника осталась неизменной. Он предназначен для людей, изучающих сравнительную политологию, — как для преподавателей, так и для студентов и аспирантов, а также для всех тех, кто из гражданских побуждений или в силу рода занятий испытывает необходимость приобщиться к современным политическим знаниям. Будучи учебником, книга порывает с дурной традицией советского обществознания, которая требовала от подобных изданий исчерпывающих и окончательных ответов на все вопросы. Напротив, основное внимание при изложении теоретического материала уделяется конкурирующим концепциям и дискуссиям, в которых развивается научное сообщество. Читателям, жаждущим абсолютных истин, этот учебник вряд ли поможет. Уделяя теории должное внимание, я придавал особое значение тому, чтобы «втиснуть» в текст учебника как можно больше эмпирических данных, иллюстраций, примеров из жизни отдельных государств. Надеюсь, что книгу можно будет использовать в качестве справочника по широкому кругу политических вопросов.
Настоящее издание стало возможным в рамках сотрудничества между факультетом политических наук и социологии Европейского университета в Санкт-Петербурге и кафедрой социологии, политологии и управления социологического факультета Самарского государственного университета, осуществляемого по программе поддержки кафедр Мегапроекта «Развитие образования в России» Института «Открытое Общество». Я выражаю Институту свою глу-
8 Предисловие
бокую, искреннюю признательность. Важно отметить, что роль программы поддержки кафедр состояла не только и не столько в финансировании издания (хотя нет нужды говорить, что без этого оно, скорее всего, не состоялось бы), сколько в предоставленной мне возможности соотнести содержание учебника с запросами современной преподавательской практики в вузе. Большую роль в работе над учебником сыграло мое общение с самарскими коллегами по проекту, а также с преподавателями, аспирантами и выпускниками Европейского университета в Санкт-Петербурге. Особую признательность хотелось бы выразить В.Я. Гельману и Ю.Д. Шевченко, советы и комментарии которых внесли много нового в содержательную часть моей работы, а также М.Ю. Кондратьевой, любезно взявшей на себя значительную часть организационных тягот, связанных с переизданием книги.
Глава I
ПРОИСХОЖДЕНИЕ И РАЗВИТИЕ СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПОЛИТОЛОГИИ
10 Происхождение и развитие сравнительной политологииПроисхождение современного политического анализа
Почему же политическая наука была и, по определению Хайнца Эло, остается «преимущественно американским явлением»? Ответ на этот вопрос вытекает из… Происхождение современного политического анализа IIТаблица 1
Доля докладчиков, представлявших отдельные страны на конгрессах Международной ассоциации политических наук, проведенных в разные годы, % (в скобках)
| США (37.5) | США (38.5) | США (29.0) | США (26.8) | США (30.0) |
| Канада(6.9) | Канада(8.6) | Канада(6.8) | Бразилия (9.3) | ФРГ (7.6) |
| Франция (6.9) | Англия (8.1) | СССР (5.2) | Франция (6.6) | Англия (6.8) |
| Англия (6.4) | Франция (4.3) | ФРГ (4.8) | ФРГ (6.6) | Индия (6.4) |
| ФРГ (5.4) | ФРГ (3.8) | Индия (4.4) | Канада(4.2) | Канада(5.7) |
| Швейцария (2.9) | ЧССР (2.6) | Финляндия (3.9) | Индия (4.2) | Франция (4.6) |
| Норвегия (2.4) | Польша (2.6) | СФРЮ (3.7) | СССР (4.2) | Голландия (3.3) |
| Полыпа(2.4) | Швейцария (2.6) | Корея (ЕОжн) (3.3) | Англия (3.8) | Италия (2.5) |
| Израиль(1.9) | Индия (1.9) | Франция (2.2) | СФРЮ (3.1) | Финляндия (2.2) |
| Япония (1.9) | Япония (1.9) | Израиль(2.3) | СФРЮ (1.8) |
Таблица 2
Доля издателей и редакторов крупнейших политологических журналов (данные за 1979 г.) в распределении по отдельным странам, %
| Страна | Издатели | Редакторы |
| США | 46.1 | 46.1 |
| Англия | 12.8 | 12.8 |
| Канада | 5.1 | 7.6 |
| Финляндия | 5.1 | 2.5 |
| Франция | 5.1 | 7.6 |
| ФРГ | 5.1 | 5.1 |
с государством. Часто говорят, что США — это «мультикультурное», т. е. включающее в себя многочисленные и чуждые друг другу культурные ориентации, «общество, разделяющее некоторые общие политические ценности». Одним из механизмов воспроизводства этих ценностей и выступает политическая наука. Уже в начальной школе американец сталкивается
12 Происхождение и развитие сравнительной политологии
с некоторыми ее элементами, посещая так называемые уроки гражданственности (С1У1С йаззез). В старших классах он изучает конституцию США, а оказавшись в университете, имеет возможность посещать широчайший набор политологических курсов (в некоторых государственных учебных заведениях такие курсы носят обязательный характер). Многие миллионы студентов ежегодно заканчивают свое высшее образование со степенью бакалавра в области политических наук. Так что количество профессиональных политологов в США не должно удивлять. В основном это университетские препо-даватели.Все вышесказанное, конечно, не объясняет причин распространения политологии за пределами ее исторической родины. Напротив, мы вправе спросить: если задача этой науки состоит в воспроизводстве определенной, национально-специфической системы ценностей, то может ли она прижиться, скажем, в России? Может, ибо это — не единственнаяее задача. По прошлому нашей страны мы хорошо знакомы с «политической наукой», почти исключительно занимавшейся оправданием существующего порядка в целом и отдельных властных решений, — «теорией научного коммунизма». Иной политической науки в СССР не могло и быть. Будучи закрытой, советская политическая система не нуждалась в исследовательских средствах, которые раскрывали бы подлинные мотивы и механизмы властвования. Американское государство, при всех его неизбежных национальных особенностях, является демократическим. В условиях демократии оправдание существующего режима в глазах населения — важная, но далеко не единственная забота власть имущих. Вынужденные конкурировать между собой, они заинтересованы в объективныхпознавательных средствах, которые позволяли бы им предвидеть последствия собственных действий, добиваться переизбрания путем проведения эффективной политики и рациональной организации избирательных кампаний. В США политологи повсеместно привлекаются к обслуживанию политической практики и управления. Многие из них являются консультантами в федеральных органах государственной власти, администрации штатов, политических партиях, а также в частных фирмах. Исследования широко финансируются правительством и частными фондами. Кроме того, высшее политическое образование считается весьма желательным для человека, рискнувшего сделать власть своей профессией. Таким образом, именно демократия со-
Происхождение современного политического анализа 13
здает предпосылки к возникновению научного—опирающегося на факты и направленного на фиксацию закономерностей — знания о политике. С этой точки зрения, американское происхождение современной политологии является случайным обстоятельством, а сама история дисциплины может рассматриваться под углом постепенного преодоления ее национально обусловленной специфики. Забегая вперед, можно сказать, что особую роль в этом процессе сыграло как раз движение за сравнительную политологию.
Однако в первые два десятилетия своего существования политология оставалась почти исключительно американской дисциплиной. Примкнувшие к ней философы (такие, как Гарольд Ласки, опубликовавший в 1925 г. свою «Грамматику политики») обеспечивали своих коллег, бывших юристов, убедительным обоснованием двух основных тезисов: во-первых, что демократия — это лучшая и наиболее прогрессивная форма правления, к которой неизбежно придут все народы; во-вторых, Америка (или, может быть, Великобритания) служит наиболее полным воплощением демократических принципов. Отсюда вытекала возможность рассматривать все остальные государства — в той мере, в какой они не следовали англосаксонским образцам, — как отклонения, что, по существу, позволяло игнорировать их опыт в исследовательской практике. Основной темой политологии в то время было различие между британской (парламентской и унитарной) и американской (президентской и федеративной) формами демократического правления. Эти несложные исследовательские рамки позволяли аккумулировать большие объемы материала, носившего в основном исторический и конституционно-правовой характер, и делать простые заключения о закономерностях политической жизни. Стиль науки был скорее описательным, чем аналитическим, а в центре ее внимания находились политические институты — исполнительная власть, парламенты, судебная власть, реже — политические партии. Классическими образцами такого подхода, вошедшего в историю как институциональный,были монументальные работы Германа Файнера «Теория и практика современного правления» (1932) и Карла Фридриха «Конституционное правление и политика» (1937).
Основной недостаток институционального подхода был очевиден уже для его современников: он не позволял описывать и объяснять один из главных факторов демократического процесса — по-
14 Происхождение и развитие сравнительной политологии
литическое поведение масс. На преодоление этого недостатка и была направлена происшедшая в 30-х гг. научная революция, во многом изменившая облик политических исследований. В результате получил развитие принципиально новый — бихевиористский— подход к изучению политических явлений.
Бихевиоризм
Бихевиоризм в политической науке представляет собой методологическую ориентацию, цель которой состоит в анализе политических явлений путем… Бихевиоризм 15 ния — это исследование политической жизни общества сквозь призму поведения индивида.Возникновение сравнительной политологии
Возникновение сравнительной политологии связано с рядом обстоятельств, еще раз напоминающих нам, что наука — а в особенности политическая наука —… 18 Происхождение и развитие сравнительной политологии публика неожиданно для многих ее граждан оказалась «лидером свободного мира», одной из двух сверхдержав. А это…Развитие и современное состояние сравнительной политологии
Наиболее сильный тезис критиков структурного функционализма состоял в том, что процессы изменения и развития сводятся либо к возвращению данной… 24 Происхождение и развитие сравнительной политологии ной ориентации, критики заявляли о неспособности структурного функционализма дать описание и анализ конфликта.…Первый узник
НепризнаниеТЕОРЕТИЧЕСКИЕ СРЕДСТВА СРАВНИТЕЛЬНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ
Базовые понятия политического анализа
Объектом сравнения в политических исследованиях всегда (хотя в некоторых случаях — лишь в конечном счете) служит распределение власти в различных… 36 Теоретические средства сравнительных политических исследований главное в политике. Но что же такое власть? Даже в повседневном обиходе это слово употребляется во многих различных…Кросснациональное сравнение
Кросснациональное сравнение 41 альных наук состоит как раз в том, что сравнение здесь выступает как метод,… Параллель между сравнением и экспериментом не случайна.Таблица 3
Расширение избирательных прав в Великобритании
| Год | Доля взрослых, имеющих избирательные права, % | Комментарий |
| Последовательное снижение имущественного ценза для участия в выборах | ||
| Устранение имущественного ценза; предоставление избирательного права женщинам с 28 лет | ||
| Предоставление избирательного права женщинам с 21 года (как и мужчинам) | ||
| Общее снижение минимального возраста избирателей до 18 лет |
После 1945 г. в индустриально развитых странах Запада, как правило, вопрос о расширении избирательного права для мужчин уже не стоял (за несколькими исключениями, вроде борьбы за права чернокожих американцев или молодежи в 60-е гг.). Однако нельзя сказать, что проблема политического участия утратила актуальность. Просто она приобрела новые измерения. Все чаще стали раздаваться требования большей ответственности власти перед обществом. Многие люди уже не довольствовались ролью избирателей и стремились к непосредственному участию в процессе принятия решений. Чрезвычайно популярным стал лозунг самоуправления — как коммунального (местного), так и на производстве. Стали вестись дискуссии о возможностях, открываемых для массового политического участия глобальной электронной сетью Интернет. Таким образом, проблема участия и по сей день продолжает оставаться одним из источников политических конфликтов и общественных обсуждений.
Национальное государство 59
Распределение
На последнем этапе своего развития национальное государство сталкивается с проблемой распределения, т. е. с вопросом о том, каким образом и в какой степени правительственные решения воздействуют на распределение материальных и других ресурсов. Будучи в известном смысле вечным, этот вопрос приобретает первоочередной характер лишь тогда, когда пройдены этапы государственного и национального строительства, а также участия в политическом процессе. И действительно, в «мягком» государстве люди обычно не ждут от его органов борьбы против неравенства. Во многих случаях такое государство слишком сильно зависит от благорасположения аграрной или финансовой элиты, чтобы покушаться на привилегии меньшинства. Словом, проблема распределения (особенно если ей пытаются найти какое-то политическое решение) — это не только кризис политического развития, но также и важный индикатор относительной зрелости национального государства.
В Западной Европе требования о перераспределении национального богатства вышли на первый план в Х1Х-ХХ вв., после введения всеобщего избирательного права. Во главе этой борьбы стояли рабочие партии, выступавшие за общественную собственность на средства производства, большее равенство доходов и социальные гарантии. Был брошен вызов господству рыночных сил, и если в XIX в. преобладал принцип свободы предпринимательства, то следующее столетие стало веком коллективизма. В ряде стран экономика попала под полный контроль государства. Либерально-демократические режимы Европы и Америки никогда не впадали в такую крайность, но и там значительные секторы экономики были огосударствлены, а частное предпринимательство стало объектом макроэкономического планирования и регуляции со стороны правительственных органов. В 1978 г. в большинстве стран Организации экономического сотрудничества и развития (Западная Европа, США, Канада, Япония и ряд других стран) более трети валового национального продукта производилось в госсекторе.
Однако не следует преувеличивать воздействие этих процессов на уровень социального неравенства. В абсолютных показателях уровень жизни основной массы населения, конечно, возрос, но дистанция между большинством и элитой по-прежнему сохраняется.
60 Теоретические средства сравнительных политических исследований
Проведенные в США и Великобритании статистические исследования структуры доходов выявили фактическое отсутствие динамики на протяжении всего XX в. (если не считать периода второй мировой войны). Другой пример: доступ к высшему образованию в целом расширился, но, по данным исследования 1981 г., выходцы из среднего класса в Великобритании все еще имеют гораздо больше шансов стать интеллектуалами, чем дети рабочих. Не очень преуспели в устранении реального социального неравенства и восточноевропейские страны. В Советском Союзе, например, к началу 80-х гг. децильный коэффициент (отношение уровня доходов 10 % наиболее высокооплачиваемых работников к уровню доходов 10 % населения, стоящего на низших ступенях шкалы) был достаточно высок, а показатели социальной мобильности — исключительно низкими.
Можно ли принять за очевидный тот факт, что экономический прогресс способствует смягчению конфликтов, возникающих по поводу распределения? Многие современные политологи весьма сомневаются в этом, а Фред Гирш (1977) и Джон Голдторп (1978) отстаивают прямо противоположную точку зрения. Их аргументация заслуживает внимания.
Гирш обосновывает свою позицию тем, что по мере роста доходов потребление приобретает все более социальный характер. Это значит, что удовлетворение, доставляемое вещью или услугой, напрямую зависит от того, могут ли другие люди позволить себе то же самое. Если шофер покупает себе роллс-ройс, председатель правления фирмы обзаводится самолетом. Если у «них» есть коттедж, «я» построю себе роскошную виллу. Даже рыночная цена ученой степени падает по мере расширения сети университетов. Заметим, что незамысловатый аргумент Гирша подходит для любого стратифицированного общества —в не меньшей степени для социализма, чем для капитализма.
Что касается Голдторпа, то в его работе, выполненной на английском материале, выделяются следующие три важные тенденции. Во-первых, по мере экономического развития приходят в упадок почтительное отношение большинства к элите и другие эмоции, на которых держалось традиционное общество. Дестабилизируются социальные структуры. Во-вторых, новое поколение рабочих гораздо менее терпимо относится к неравенству, чем их предшественни-
Национальное государство 61
ки. Это различие объясняется контрастом между ценностями и жизненными установками выходцев из деревни (наводнивших города в период индустриализации) и людьми, детство и юность которых прошли уже в городе. В-третьих, с завершением борьбы за политические права связана возможность распространения конфликта на сферу производства. Приобретает популярность идея, согласно которой гражданское полноправие несовместимо с отношением к труду как к товару.
Трудно сказать, правы или нет Гирш и Голдторп в своих пессимистических прогнозах. Во всяком случае, мы можем предположить, что конфликты по поводу распределения не прекратятся. Ведь, в сущности, эта проблема неразрешима, и борьба за обладание ресурсами представляет собой неотъемлемую черту политики. Единственное, что можно сделать (и в чем действительно преуспели либеральные демократии), — это институционализировать борьбу по поводу распределения, допустив существование партий, опирающихся на разные классы и придерживающихся различных взглядов на идеальный способ распределения.
В заключение следует подчеркнуть, что приоритет в постановке многих вопросов, связанных с распределением, несомненно, принадлежит Карлу Марксу и Фридриху Энгельсу. Поэтому более глубокий анализ проблемы невозможен без учета марксистской традиции, даже если соответствующие представления о перспективах общественного развития устарели. Как однажды заметил Сеймур Мартин Липсет, современным выражением «демократической классовой борьбы» являются выборы.
Выше были схематически обрисованы основные этапы развития национального государства. Хотя изложение велось в основном на западноевропейском материале, следует еще раз подчеркнуть, что даже в странах Европы продолжительность отдельных этапов, глубина сопутствовавших им кризисов и способы их разрешения были далеко не одинаковыми. И все же из исторического опыта можно заключить: национальное государство имеет оптимальные шансы успешно миновать все этапы там, где они отделены друг от друга значительными промежутками времени, и, стало быть, есть возможность справиться с ними по отдельности. В таких условиях легитимность политической системы и мощь ее институтов возрастают от этапа к этапу. Классический пример системы, сумевшей
62 Теоретические средства сравнительных политических исследований
приспособить старые формы для решения новых задач, дает нам Великобритания.
В этой главе была предпринята попытка представить в предельно кратком изложении концептуальные основы современной сравнительной политологии. Будучи не последней по важности, задача все же носила ограниченный характер: речь шла вовсе не о том, чтобы обеспечить читателя всеми теоретическими средствами политических исследований, но о том, чтобы дать ему средства, которые возможно применить для исследования максимально широкого круга явлений. Не прибегая к тому или иному пониманию власти или национального государства, не овладев методологией сравнительного анализа, мы не смогли бы изучить политическую культуру (ибо она существует в национально-государственных рамках), заинтересованные группы, партийные системы, парламенты и т. д. Нужно, однако, иметь в виду, что подлинная цель сравнительной политологии состоит именно в изучении перечисленных и многих других явлений. И уж совсем нельзя с уверенностью утверждать, что выработанные в совершенно определенной (западной) исследовательской и ценностной традиции средства могут быть просто позаимствованы и использованы для анализа российской действительности. Очевидно, нужна адаптация. От чего-то придется отказаться. Но даже для того, чтобы выбросить за ненадобностью, этими теоретическими средствами нужно сначала овладеть.
Глава III ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕЖИМЫ
При анализе стратегий сравнительного политического исследования мы убедились в том, какую важную роль в реализации любой из них играют теоретические конструкции, сводящие все разнообразие политической жизни к немногочисленным, выделенным по четким основаниям категориям. Центральное место среди них занимает политический режим.Споров об определении этой категории не меньше, чем по поводу других базовых категорий политического анализа. Ограничусь лишь одной из предлагаемых в литературе дефиниций: политический режим — это вся совокупность явных или неявных моделей, определяющих формы и каналы доступа к важнейшим управленческим позициям, характеристики субъектов, имеющих такой доступ или лишенных его, а также доступные субъектам стратегии борьбы за него (Гильермо О'Доннелл и Филипп Шмиттер). Достоинство этого определения состоит в том, что оно легко операционализируется при построении классификации политических режимов.А без такого свойства само понятие было бы излишним, ибо его задача в том и состоит, чтобы «разложить по полочкам» многообразные политические явления.
Проблема классификации политических режимов
В современной литературе предложено великое множество классификаций политических режимов. Например, Джеймс Коулмэн выделяет среди них соревновательные, полусоревновательные и авторитарные; Дэвид Аптер — диктаторские, олигархические, непрямо представительные и прямо представительные; Эдуард Шилз — политические демократии, опекающие демократии, модернизирующиеся олигархии, тоталитарные олигархии и традиционные олигархии; Жан Блондель — либерально-демократические, эгалитарно-авторитарные, традиционно-эгалитарные, популистские и ав-торитарно-инэгалитарные режимы. Список можно было бы продол-
64 Политические режимы
жать еще долго. С чем же связана эта разноголосица? Во-первых, классификации политических режимов конструируются в контексте более широких теорий, разделяемых исследователями, а такие теории могут различаться между собой. Во-вторых, построение классификации редко выступает как самостоятельная исследовательская задача. Чаще это средство получить ответ на более конкретные вопросы, и характер таких вопросов, конечно, накладывает печать на классификацию. В-третьих, классифицировать политические режимы способом, который удовлетворил бы все научное сообщество, — чрезвычайно сложная задача. А поскольку классификация относится к числу наиболее широко применяемых в сравнительной политологии познавательных процедур, стоит подробнее остановиться на связанных с ней сложностях.
В одном из рассказов Хорхе Луиса Борхеса приводится выдержка из «некой китайской энциклопедии», в которой говорится, что «животные подразделяются на: а) принадлежащих Императору, б) бальзамированных, в) прирученных, г) молочных поросят, д) сирен, е) сказочных, ж) бродячих собак, з) включенных в настоящую классификацию, и) буйствующих, как в безумии, к) неисчислимых, л) нарисованных очень тонкой кисточкой на верблюжьей шерсти, м) и прочих, н) только что разбивших кувшин, о) издалека кажущихся мухами». Почему эта «классификация» кажется нам нелепой и заслуживающей смеха? Потому что она не отвечает двум основным требованиям, которые, с точки зрения здравого смысла, должны предъявляться к классификациям. Во-первых, она не является теоретически последовательной.Нет даже и намека на четкие и ясные критерии, в соответствии с которыми различались бы виды животных: категория (а) выделяется по признаку собственности, (б) — способа посмертной обработки, (в) — отношения к человеку и т. д., вплоть до категорий (з) и (м), присутствие которых в классификации делает ее просто излишней. Во-вторых, эта классификация не является и эмпирически адекватной,ибо она не может эффективно использоваться для описания окружающих нас явлений. Всякому понятно, что от классификации, относящей к одному и тому же роду слона и амебу, мало пользы. Несколько менее очевидно то, что требования теоретической последовательности и эмпирической адекватности противоречат друг другу. Между тем здесь-то и кроется главная сложность классификационной проблемы.
Проблема классификации политических режимов
Классификация форм правления, претендующая на полную теоретическую последовательность, была предложена уже великим античным философом Аристотелем. Критерии, лежащие в основе этой классификации, вполне ясны. Аристотель выделяет правление одного, немногих и многих, а также правильные и неправильные формы государства: при правильных формах власть имущие (как мы сказали бы, «элита») преследуют общую пользу, при неправильных— заботятся только о собственном благе. Комбинируя эти признаки, получаем шесть форм правления.
| Форма государства | Форма правления | ||
| одного | немногих | большинства | |
| Правильная | Монархия | Аристократия | Полития |
| Неправильная | Тирания | Олигархия | Демократия |
Предложенный Аристотелем подход обладает серьезными теоретическими достоинствами. Он оказал — и продолжает оказывать — большое воздействие на политическую мысль. И все же едва ли кто-нибудь из современных политологов рискнет руководствоваться этим подходом в своей исследовательской работе, ибо его эмпирическая адекватность явлениям, наблюдаемым в мире политики, проблематична. Умозрительно мы без труда проводим грань между «правлением одного» и «правлением немногих». В действительности, однако, даже самые закоренелые тираны никогда не правят в одиночку. Важные решения часто принимают лица, принадлежащие к их «ближайшему окружению»; бывает и так, что власть тирана при этом оказывается иллюзорной. Различение между «эгоистически» и «альтруистически» ориентированным руководством, опять-таки, не составляет сложности для моральной философии, но с большим трудом реализуется в политической науке. В современном мире уже не найдется правителей, которые с классической простотой, не скрываясь, преследовали бы цель личного обогащения. Каковы бы ни были масштабы расхищения государственного имущества и ограбления подданных, с высоких трибун всегда слышны речи об общем благе. Часто аппетиты того или иного правителя
66 Политические режимы
привлекают внимание общественности лишь при его преемнике. И в любом случае объективный критерий для различения «эгоизма» и «альтруизма» найти нелегко.
Аристотель слишком во многом шел от принципов к реальным явлениям (иными словами, его подход был преимущественно нормативным), в то время как современной политической науке свойственно стремление выделять специфику и общие черты реально существующих режимов. Вот почему основная цель более поздних классификаций — эмпирическая адекватность. В качестве примера можно привести классификацию политических систем, разработанную одним из лидеров «движения за сравнительную политологию» — Гэбриэлом Алмондом. Ученый выделяет англо-американские, кон-тинентально-европейские, тоталитарные и доиндустриальные системы. Признаком, по которому образуются «семьи» политических режимов, здесь выступает культурно-историческая общность, а роль теоретического конструирования невелика: каждая из выделенных Алмондом категорий просто фиксирует определенный круг феноменов. Однако и такой путь решения классификационной проблемы трудно признать оптимальным. Ведь задача классификации — не только описывать, но и объяснять социальную реальность. Например, менделеевская периодическая таблица — один из сильнейших познавательных инструментов, находящихся в распоряжении естественных наук. И пусть параллели с естествознанием не всегда целесообразны, политическая наука — постольку, поскольку она претендует на звание науки, — все же нуждается в классификациях, способных служить средством анализа. А такие классификации требуют основательной теоретической проработки.
Таким образом, классификация политических режимов должна в максимально возможной степени сочетать теоретическую последовательность с эмпирической адекватностью. Попытка решить эту проблему и предлагается на суд читателя. В качестве классификационных оснований я стремился выделить измерения политической системы,соответствующие более или менее общепринятым в современной политической теории представлениям (в частности, эти представления отразились в приведенной выше дефиниции политического режима). Другая — не менее важная — задача состояла в том, чтобы охватить рамками классификации все многообразиеописанных в литературе политических форм. При решении обеих задач я,
Проблема классификации политических режимов 67
конечно, опирался на уже существующие классификации. Читатель обратит внимание на то, что во многом я пытался следовать классическому — аристотелевскому — образцу, а из современных авторов, оказавших особое влияние на предпринятую здесь попытку, хотелось бы отметить Жана Блонделя.
Для начала рассмотрим теоретические основания классификации. Первое измерение—это характер борьбы за лидерство между различными фракциями властвующей элиты. Эта борьба может носить открытый и законный характер вследствие существования специальных процедур, позволяющих выявить победителей и побежденных. Процедурой такого рода являются выборы, хотя возможны и другие варианты (например, жребий). Бывает и так, что оппозиционная деятельность запрещена, а смена руководства происходит в форме наследования, кооптации или даже насилия. Описанные два способа борьбы за лидерство соответствуют открытым и закрытым политическим режимам. Разумеется, нередко встречаются промежуточные случаи, когда оппозиция вынуждена приспосабливаться к режиму (как в современном Парагвае) или подавлена не полностью (как в Иордании).
Второе измерение— это характер элиты по признаку наличия или отсутствия внутренней дифференциации. В некоторых обществах экономическая элита совпадает с властвующей, а внутри последней отсутствует разделение административных и собственно политических функций. Такую элиту мы будем называть монолитной,а ее противоположность — дифференцированной.Монолитный характер элиты влечет за собой несколько важных следствий. Одно из них — отсутствие борьбы за власть между фракциями властвующей элиты. Это не значит, что обществам с монолитной элитой борьба за власть в принципе незнакома. Но ведется она не между различными политическими субъектами, а между индивидуальными составляющими однородного целого. Вот почему невозможны открытые режимы с монолитной элитой. А среди закрытых режимов по этому признаку выделяются две разновидности.
Третье измерение—это уровень участия масс в политике. Принятие ответственных решений — всегда дело немногих, элиты. И тем не менее есть группа режимов, которые не только допускают в той или иной форме политическую активность масс, но и рассматривают ее как необходимую предпосылку стабильности существу-
Политические режимы
ющего строя. Такие режимы могут быть как открытыми, так и закрытыми; формы политического участия масс и его функции в процессе принятия решений могут существенно различаться. Независимо от этого, мы будем называть включающимивсе политические режимы, так или иначе обеспечивающие населению механизмы включения в политическую жизнь. Напротив, режимы, оставляющие массы вне политики, определяются как исключающие.
Используя эти критерии, можно выделить шесть основных «семей» политических режимов.
| Режим | Закрытый, с монолитной элитой | Закрытый, с дифференцированной элитой | Открытый |
| И сключ а ютттий | Традиционный | Авторитарно-бюрократический | Соревновательная олигархия |
| Включающий | Эгалитарно-авторитарный | Авторитарно-инэгалитарный | Либеральная демократия |
Представленные в классификации категории выделены умозрительно, путем логического конструирования, и на данный момент соответствуют лишь требованию теоретической последовательности. В эмпирической адекватности предложенной классификации нам предстоит убедиться, по необходимости кратко описывая каждую из «семей» политических режимов. Понятно, что формы правления разных стран, входящих в одну «семью», могут во многом отличаться друг от друга, а некоторые из реальных политических режимов могут занимать промежуточное положение, включая в себя характеристики сразу нескольких «семей». И тем не менее классификация такого рода полезна как инструмент сравнительных исследований. Дадим краткие характеристики каждой из «семей».
Авторитарные режимы
Авторитарные режимы 69 рий. И действительно, авторитаризм — феномен, гораздо шире представленный в… Традиционный режим: закрытый, с монолитной элитой, исклю чающийТаблица 4
Доля демократических и авторитарных режимов в мире, по десятилетиям и в 1994 г., абс. и %
| Годы | Число демократических режимов | Число авторитарных режимов | Всего режимов | % демократических режимов |
| 1850-1859 | ||||
| 1860-1869 | ||||
| 1870-1879 | ||||
| 1880-1889 | ||||
| 1890-1899 | ||||
| 1900-1909 | ||||
| 1910-1919 | ||||
| 1920-1929 | ||||
| 1930-1939 | ||||
| 1940-1949 | ||||
| 1950-1959 | ||||
| 1960-1969 | ||||
| 1970-1979 | ||||
Авторитарные режимы 89
Ванханена итоги на начало 1995 г., позволяющие судить о размахе «третьей волны» демократизации. Как видим, число демократий возросло весьма ощутимо. Стоит заметить, что для отображения политических режимов в странах, где демократия была установлена или восстановлена с начала 70-х гг. по сегодняшний день, часто применяется термин «новые демократии».
Почему происходит демократизация? Вероятно, наиболее общий ответ дает известный афоризм «демократия — плохая форма правления, но все остальные еще хуже». Однако если говорить серьезно, то вопрос о преимуществах демократии — это сложная теоретическая проблема, по-разному разрешавшаяся в истории политической мысли. При этом она настолько важна, что в заключительной части этой главы нам придется обратиться к теоретическим моделям демократии. Более конкретная формулировка вопроса, переводящая его в предметную область сравнительной политологии, — почему одни страны становятся демократическими, а другие нет? — нуждается в более конкретном ответе. Есть несколько теорий на этот счет. Одна из них связывает демократизацию с культурными особенностями. Несколько десятилетий назад было модно утверждать, например, что протестантское культурное наследие благоприятно для демократии, в то время как католицизм, с его традициями иерархии и нетерпимости, делает успешную демократизацию маловероятной. Ныне во многих католических странах существуют вполне стабильные демократии, причем в ряде стран Латинской Америки именно церковь сыграла важную роль в борьбе с военными режимами. Упрек в несовместимости с открытыми политическими режимами все чаще переадресовывают исламу, православию и т. д. В целом, однако, «культурная» теория демократизации, связывающая ее перспективы с характером религиозных представлений, отвергается большинством ученых. Более сложная, но, в сущности, близкая теория была предложена Робертом Патнэмом в заслужившей широкую известность книге «Чтобы демократия сработала», где в качестве культурных особенностей, благоприятствующих демократизации, представлены высокий уровень взаимного доверия между членами общества, терпимость к разнообразию и традиция компромиссного решения проблем. Ученый предлагает эмпирическое обоснование своей теории, которое, впрочем, вызвало весьма неоднозначную реакцию среди специалистов по методологии социальных исследо-
90 Политические режимы
ваний. Основная проблема «культурной» теории демократизации, собственно, в том и состоит, что ее очень трудно доказать с фактами в руках.
Другие теории демократизации называют «структурными». Они приписывают решающую роль различным характеристикам общества (и прежде всего экономике), которые рассматриваются как предпосылки демократизации. Одну из первых ролей при этом отводят рыночному характеру макроэкономической регуляции. При этом, однако, считается, что сам по себе этот фактор недостаточен: нужно, чтобы на рыночном пути развития была достигнута отметка, соответствующая довольно высокому уровню благосостояния. Действительно, экономический расцвет влечет за собой повышение уровня грамотности, распространение высшего образования, урбанизацию, и все это вместе делает устойчивую демократию возможной. В отличие от «культурной», «структурная» теория легко поддается проверке методами сравнительно-статистического исследования. Нельзя сказать, что операционализация понятий в данном случае проходит без проблем, но она выполнима. Зависимая переменная — уровень демократии — поддается счету с неизбежными потерями, которые связаны с политическими предпочтениями ученых, однако фундаментальных разногласий здесь нет. Чаще всего используется шкала, ежегодно обновляемая американской неправительственной организацией «Дом свободы» на основании экспертных оценок. Уровень экономического развития фиксируется общедоступной статистикой в показателе валового национального продукта на душу населения или его производных. Еще в 60-х гг. было установлено, что между измеренными таким образом демократией и экономическим благосостоянием существует сильная положительная связь. Правда, были исключения вроде бедной, но демократической Индии или богатого, но авторитарного Кувейта (важнейшую группу исключений составляли, разумеется, Советский Союз и, в особенности, восточноевропейские страны). Изменения, происшедшие в мире в 80-90-х гг., сделали эмпирическую обоснованность «структурных» теорий еще более наглядной. И однако же именно в условиях «третьей волны демократизации» они отошли на второй план. Почему?
Дело в том, что «структурные» (как, впрочем, и «культурные») теории рассчитаны на широкую историческую перспективу. Если демократизация рассматривается как длительный процесс, предпо-
Авторитарные режимы 91
сылки к которому накапливаются десятилетиями, то «структурный» подход к ней вполне адекватен. Но если демократизация приобретает лавинообразный, стремительный характер, то появляется нужда в теориях, способных отражать эту динамику. «Структурную» теорию можно привлечь для того, чтобы объяснить демократизацию в Бразилии экономическим бумом, пережитым этой страной в годы авторитаризма. Но что делать с Перу, где демократизации предшествовали десятилетия деградации народного хозяйства? А между тем Перу отказалась от услуг военных как правителей почти на десять лет раньше Бразилии. К началу 80-х гг. в научном сообществе сложилось представление о том, что поиск «предпосылок демократии» недостаточен для анализа реальных процессов демократизации. Это — политический процесс, имеющий собственную логику, которая поддается теоретической реконструкции в обобщенном виде. Задачу такой реконструкции поставила перед собой новая «наука о переходах к демократии», «транзитология»,в разработке которой ведущую роль сыграли Гильермо О'Доннелл и Филипп Шмиттер.
Транзитология во многих отношениях близка к теории рационального выбора. Основные акторы процесса демократизации — авторитарная элита и противостоящая им контрэлита — рассматриваются как автономные субъекты, взаимодействующие между собой, но преследующие собственные интересы. Основное отличие от классических моделей рационального выбора состоит в том, что правила игры не определены. Господствует неопределенность. В этих условиях центральное значение приобретают «временные соглашения» и «долговременные пакты», определяющие, кто останется на политическом поле, по каким критериям будут выявляться победители и побежденные, и какие способы решения проблем неприемлемы для всех акторов. Итогом серии «соглашений» и «пактов» оказывается возникновение тех или иных политических институтов, а их характеристики, в свою очередь, влияют на жизнеспособность формирующейся демократии. Чем более всестороннее согласие по поводу «правил игры» достигнуто на этапе демократизации, тем с большим оптимизмом можно смотреть на дальнейшее политическое развитие. Идеал «транзитологов» — «переход путем пакта» (райей 1гашШоп), в результате которого все ранее конфликтовавшие между собой фракции элиты принимают новый политический режим. Наи-
92 Политические режимы
худший же путь к демократии — это революция, после которой всегда находятся политические силы, чувствующие себя оттесненными «на обочину» и стремящиеся к реваншу. Вообще, «транзитологи» рассматривали широкое участие масс в демократизации как не очень желательное. «Пакты» заключаются в узком кругу.
Надо сказать, что «транзитология» весьма эффективно решала исследовательские задачи, встававшие при освоении южноевропейского (особенно испанского) и латиноамериканского опыта демократизации. Крушение эгалитарно-авторитарных режимов ввергло «науку о демократизации» в состояние длительного кризиса, от которого она не оправилась и по сей день. Ни в Советском Союзе, ни в Восточной Европе «пактов», как правило, не было (или, как в Венгрии и Польше, они сыграли гораздо более скромную роль, чем в Латинской Америке), а уровень массового участия в демократизации нередко был весьма высоким. Первая реакция «транзитологов» на восточноевропейские события, собственно, и была довольно пессимистической. Сегодня, однако, вряд ли найдется ученый, который признавал бы бразильскую демократию более успешной, чем чешская или венгерская. Большим своеобразием по сравнению с южноевропейскими и латиноамериканскими «образцами» отличается успешная демократизация в таких странах Восточной Азии, как Южная Корея и Тайвань. Однако общая теория, которая, удерживая преимущества «транзитологии», обладала бы более широкой сферой применения, пока не разработана.
Модели демократии
Модели демократии 93 ного взаимодействия социальных интересов. Проводниками этих интересов… Более сложным является понятие «модель демократии», введенное в оборот политологического сообщества К. Б. Макферсоном…ПОЛИТИЧЕСКАЯ КУЛЬТУРА И УЧАСТИЕ
Дело в том, что ни один политический режим не может себе позволить игнорировать отношение к нему подвластного населения. Еще Руссо заметил, что… Политическая куль тура и политическая социализация 101 тическую культуру — значит ответить на вопрос: как понимает себя общество? При этом не имеет значения, является это…Политическая культура и политическая социализация
В рамках структурного функционализма (уже у Толкотта Пар-сонса) ценности рассматриваются как высшие принципы, на основе которых обеспечивается… Что касается «психологического» (или «субъективного») подхода, наиболее ярко… Продолжавшаяся несколько десятков лет конкуренция этих подходов не закончилась и по сей день, но перевес явно на…Гражданская культура
Действуя вполне в веберовском духе, авторы начали с того, что выделили три чистых типа политической культуры: рагосЫа!'(при- Гражданская куль тура 10 5 ходская; в российской литературе иногда переводят как «патриархальная» или «традиционная», но первое — неправильно, а…Таблица 5
Отражение гордости населения за свою страну, %
| Предмет гордости | США | Великобритания | ФРГ | Италия | Мексика |
| Политические | |||||
| институты | |||||
| Социальные | |||||
| гарантии | |||||
| Экономическая | |||||
| система | |||||
| Национальный | |||||
| характер | |||||
| Духовные | |||||
| ценности, религия | |||||
| Вклад страны в | |||||
| искусство | |||||
| Вклад страны в | |||||
| науку | |||||
| Природа страны | |||||
| Ничем не гордятся, | |||||
| не знают и т. д. |
Примечание. Каждый респондент мог отметить несколько пунктов.
Гражданская куль тура 107
США и Великобритании, причем в последней «подданнические» ориентации играли несколько более важную роль. В остальных изученных странах наблюдалась та или иная степень отклонения от гражданской культуры. Впрочем, Алмонд и Верба прогнозировали, что со временем разрыв между политическими культурами отдельных стран «свободного мира» будет сокращаться. Замечу, что этот прогноз в целом оправдался.
Однако по прошествии времени стали ясны и серьезные ошибки Алмонда и Вербы. Исследователи предполагали, что высокий уровень оптимизма по поводу перспектив либеральной демократии, свойственный послевоенным США и Великобритании, сохранится и впредь. Однако уже во второй половине 60-х гг. в этих странах началось заметное снижение гордости за политические институты. Если говорить о США, то здесь сыграли свою роль и неудачная война в Юго-Восточной Азии, и уотергейтский скандал. Исследование 1978 г. показало, что лишь 9 % американцев оценивали способность партий, Конгресса, президента и федеральной бюрократии управлять страной на «хорошо». Примерно тогда же почти 60 % опрошенных выразили согласие с утверждением: «люди, стоящие у власти, сами не знают, что творят», а почти 40 % согласились с еще более сильным тезисом: «люди, стоящие у власти, — немного чокнутые» (исследования, проведенные университетом штата Мичиган). Значение этих данных, собственно, не в том, что они доказали отчужденность граждан от политических институтов, так как недоверие к носителям государственной власти может легко уживаться с глубоким уважением к ее принципам и конституции; к тому же в 80-х гг.большинство американцев вновь стало относиться к своему государству лучше. Однако развитие США и Великобритании в 60—70-х гг. продемонстрировало несостоятельность одного из главных тезисов Алмонда и Вербы — о прямой детерминации стабильной либеральной демократии гражданской культурой. Политическая культура оказалась более динамичной, а ее воздействие на форму правления — менее прямым, чем ожидали исследователи.
Не избежала критики и разработанная Алмондом и Вербой методика изучения политической культуры. Например, по поводу приведенного выше примера с «гордостью за свою страну» неутомимый борец против сравнительного метода А. Макинтайр писал: «Алмонд и Верба не задаются вопросом, действительно ли понятие «гордость»
108 Политическая культура и участие
имеет одно и то же значение в разных странах, т. е. действительно ли они спрашивают респондентов об одном и том же... В итальянской культуре — особенно на юге страны, но также и на севере — понятие «гордости» неразрывно связано с понятием «чести». Человек гордится тем, что может затронуть его честь. Если предложить итальянцам ранжировать объекты, затрагивающие их гордость, многие, не задумываясь, поставят на первое место честь близкой женщины — ассоциация, которая едва ли придет в голову многим англичанам». Естественно, Макинтайр весьма скептически оценивает полученные американскими исследователями результаты. Возразить на это можно лишь то, что в данном случае критик выбрал для удара одно из наиболее уязвимых мест методики Алмонда и Вербы. В конце концов, далеко не все понятия так многозначны, как «гордость». Вопросы о том, часто ли респондент посещает митинги или читает ли он колонки политических комментаторов в газетах, будут звучать одинаково и для итальянца, и для англичанина.
Наконец, стоит отметить, что неудачной оказалась и попытка применить разработанную Алмондом и Вербой методологию к изучению эгалитарно-авторитарных режимов. С появлением на Западе в начале 70-х гг. значительного числа выходцев из СССР такие попытки предпринимались не один раз, ибо считалось (и, видимо, справедливо), что эмиграция не может полностью «перекроить» человека. Однако выявить политическую культуру, способствующую стабильному функционированию и развитию коммунистического режима (т. е. своего рода аналог гражданской культуры), так и не удалось. Более того, выяснилась парадоксальная вещь. Крупнейший исследователь советской политической культуры Стивен Уайт писал о ней: «Это — смесь конформизма и несогласия, подлинной преданности советской системе, гордости за ее достижения и острого скептицизма по поводу лиц, несущих ответственность за текущее управление». Вскоре после того как это заявление Уайта было опубликовано, один политолог заметил, что в нем можно, не погрешив против истины, заменить слово «советский» на «британский». Иными словами, лучше всего советская политическая культура описывалась как гражданская культура—она тоже была преимущественно культурой участия с вкраплением подданических и приходских элементов.
Как видим, значительная часть критики в адрес Алмонда и Вербы была связана с эмпирической неадекватностью работы в целом
Гражданская куль тура 109
или их отдельных интерпретаций. Можно ли связать эти частные недостатки с более фундаментальными, теоретическими просчетами? В новейшей литературе предпринимались такие попытки, и их надо признать убедительными. Как отмечают критики, Алмонд и Верба с самого начала оставили без должного обоснования такой важный элемент своей концепции политической культуры, как представление о ее устойчивости. И действительно, сама постановка проблемы о каузальной взаимосвязи политической культуры и политического режима была бы бессмысленной, если бы политическая культура рассматривалась как нечто текучее и нестабильное. Тогда она просто не могла бы выступать в качестве независимой переменной. Недоработка Алмонда и Вербы, с точки зрения критиков, состояла именно в том, что устойчивость политической культуры была ими просто постулирована, но не осмыслена теоретически, в результате чего концепция гражданской культуры оказалась «глухой» к динамике реального мира. Надо констатировать, что за десятилетия, прошедшие после выхода в свет «Гражданской культуры», эта проблема так и не получила разрешения. Рост влияния теории рационального выбора сделал изучение политической культуры не очень модной специализацией. И действительно, основные посылки «политико-культурного» и «рационально-выборного» подходов диаметрально противоположны. С точки зрения Алмонда и Вербы, культура важнее институтов. Она не только способна устоять перед лицом институциональной динамики, но и определяет эту динамику. С точки зрения теории рационального выбора, институты важнее индивидуальных установок, обобщением которых и является культура. То или иное ее состояние прямо обусловлено институциональным строем. В последние годы предпринимались попытки устранить фундаментальную противоположность этих подходов путем изучения так называемой культурной рациональности (Руфь Лэйн), однако о позитивных результатах этих попыток говорить покарано. Не удивительно, что приведенный в начале главы афоризм (а вместе с ним и пренебрежительная оценка политической культуры как «остаточной категории») звучит все чаще.
Таким образом, многое из сказанного Алмондом и Вербой не выдержало испытания временем. Тем не менее (как это часто бывает в истории науки) их книга продолжает удерживать чрезвычайно высокий индекс цитирования. Даже те ученые, которые ни в чем не
110 Политическая куль тура и участие
согласны с Алмондом и Вербой, вынуждены отталкиваться от их концепций, использовать введенную ими терминологию. Само понятие гражданской культуры ныне шагнуло за рамки политической науки: его можно услышать в речах политиков, увидеть на страницах газет и т. д. Трудно избежать тавтологии — гражданская культура сама стала достоянием культуры. К этому надо добавить, что на стороне данного исследовательского направления — интуитивная достоверность самого понятия политической культуры. Здравый смысл заставляет нас согласиться с тем, что, оказавшись в сходных условиях, англичане, немцы и русские будут вести себя в чем-то по-разному. А ведь это «что-то» — и есть политическая культура. Поэтому можно прогнозировать, что сколь бы острой ни была критика в адрес «политико-культурного подхода», у него всегда будет свое место в научном сообществе.
Политические субкультуры
Обычно носителями политических субкультур выступают группы, компактно проживающие в определенной части страны. К числу таких групп относятся… Вводя понятие субкультуры, последователи Алмонда и Вербы стремились избежать… Политические субкультуры 111Политическая культура элиты
Политическая культура и участиеТаблица 6
Отношение граждан США к свободе слова для коммунистов и атеистов, % (данные за разные годы)
| Варианты ответов | 1972-1973 | |
| Коммунистам должно быть позволено: | ||
| излагать свои взгляды публично | ||
| преподавать в высших учебных заведениях | ||
| Их книги не должны изыматься из публичных библиотек | ||
| Атеистам должно быть позволено: | ||
| излагать свои взгляды публично | ||
| преподавать в высших учебных заведениях | ||
| Их книги не должны изыматься из публичных библиотек |
Как видим, американцы (особенно в 1954 г.) продемонстрировали не очень-то либеральный подход к «антиподам американского образа жизни». Однако исследования, проводившиеся одновременно в группе местных политических лидеров, показали, что эта группа гораздо более уверенно (более половины опрошенных в 1954 г.) высказалась против всяких ограничений на свободу слова. Такой результат приобретает особое значение в свете двух фактов: во-первых, свобода слова в США так и не была ограничена — мнение этого ничтожного (количественно) меньшинства перевесило господствовавшее в обществе настроение; во-вторых, установки «рядового американца» в 1972-1973 гг. поразительно совпали с установками элиты в 1954 г.
Та же ситуация наблюдается и в других странах. В начале 70-х гг. большинство населения Великобритании выступало против вступления в ЮС, за введение смертной казни и установление строгих ограничений на иммиграцию черных и цветных. Ни одно из этих предпочтений народа не претворилось в политическую практику, в
Политическая куль тура элиты 115
немалой степени потому, что элита в основном придерживалась других позиций. И это несмотря на то, что давление избирателей на законодательный корпус в Великобритании было даже более сильным, чем в США.
Как изучать политическую культуру элиты? Роберт Патнэм в монографии «Сравнительное исследование политических элит» (1976) в аналитических целях расчленяет ее наряд элементов. Прежде всего, это познавательные ориентации,т. е. представления о том, как работает политическая система. В сущности, главный вопрос — считают ли политики, что в их деятельности нельзя обойтись без конфликта, или нет. Конфликтную установку лучше всего выразил один из лидеров Малайзии, когда заметил, что общество — это пруд, в котором «крупная рыба ест мелкую, а мелкая — червей». Противоположен подход тех политиков, которые разделяют идею общенациональных интересов и считают свою профессию техническим средством их реализации.
Нормативные ориентации—это представления о том, как должна работать политическая система. Важнейшим аспектом этих ориентации является отношение элиты к идее равенства. Проиллюстрирую один из распространенных вариантов высказыванием бывшего члена британского парламента от Консервативной партии: «Главная беда демократии в том, что, прибегая к терминологии скачек, она исходит из права любой лошади на выступление в Дерби. На самом деле, тяжеловозам лучше бы катать тележки с пивными бочками. Победить в Дерби, в отличие от чистопородных коней, они не могут». Как заметил Патнэм, политик, сортирующий своих сограждан на «чистопородных» и «тяжеловозов», вряд ли будет способствовать проведению в жизнь широких социальных программ или прогрессивного налогообложения. Нормативные ориентации элит отдельных стран в значительной степени различаются между собой вне зависимости от типа политического режима. Например, Великобритания, ФРГ, Нидерланды и Италия — либеральные демократии. Однако опрос, проведенный среди членов парламентов и высокопоставленных бюрократов, показал, что властвующие элиты этих стран далеко не в равной мере привержены демократическим ценностям (табл. 7).
Интерперсональные ориентации— это представления членов элиты друг о друге. Здесь возможны несколько вариантов. Политик
Политическая культура и участие
может смотреть на своих коллег преимущественно как на соперников, для достижения победы над которыми хороши любые средства. Чаще, однако, соперничество между политиками ведется по определенным «правилам», которые включают в себя и общепринятые критерии оценки профессиональных качеств. Руководствуясь этими критериями, члены элиты могут подчас уступать заведомо более опытным и заслуженным соперникам. Наконец, бывают ситуации, когда все члены элиты рассматривают себя как сплоченную группу с общими интересами, которые нужно защищать от всякого рода
Таблица 7
Согласие членов властвующих элит либеральных демократий Европы с утверждениями, отрицающими базовые демократические ценности, %
| Утверждения | Англия | ФРГ | Нидерланды | Италия |
| Свобода политической пропаганды | ||||
| — это не абсолютная свобода, | Вопрос | |||
| государство должно тщательно | не задавал- | |||
| регулировать ее использование | ся | |||
| гражданами | ||||
| Граждане имеют полное право | ||||
| добиваться таких законов, из | ||||
| которых можно извлечь личную | ||||
| выгоду* | ||||
| Лишь немногие люди осознают свои | ||||
| долгосрочные интересы | ||||
| Некоторые люди лучше других | ||||
| подготовлены к тому, чтобы | ||||
| руководить страной, благодаря | ||||
| усвоенным ими традициям и | ||||
| семейному происхождению | ||||
| В сложном современном мире не | ||||
| имеет никакого смысла говорить о | ||||
| возрастающем контроле простых | ||||
| граждан над правительством |
Примечание. Это утверждение, не расходящееся с базовыми демократическими ценностями, является контрольным.
Идеология 117
«аутсайдеров». Интерперсональные ориентации элиты играют важную роль в политической системе. Если первый из перечисленных вариантов ведет к возникновению широкомасштабных конфликтов, опасных для социальной стабильности, то последний может породить власть, не реагирующую на запросы общества. Что касается второго варианта, то он считается оптимальным для либеральной демократии и соответствующим гражданской культуре.
Наконец, Патнэм выделяет структурные характеристикиполитической культуры элиты, т. е. способ взаимосвязи познавательных, нормативных и интерперсональных ориентации. Дело в том, что они могут более или менее соответствовать друг другу, и степень соответствия заметно сказывается на политическом поведении. Как правило, глубокие расхождения между отдельными ориентациями не свойственны элите. Ее взгляды всегда относительно систематизированы. Но сами способы систематизации — языки политики — различны. Скажем, во Франции и Италии этот язык в высшей степени идеологизирован, насыщен абстрактными понятиями вроде «отечество», «равенство», «справедливость», «свобода» и пр. В англоязычном мире политики изъясняются на более прагматическом жаргоне, и аргументами в спорах служат скорее выгоды, чем напоминания о высших ценностях. Разумеется, воздействие интеллектуального стиля на политику редко приобретает решающее значение, но и полностью игнорировать его не следует.
Идеология
118 Политическая куль тура и участие Во-вторых, одна из причин негативного отношения бихевиори-стов к изучению… По злой иронии истории, именно марксизму было суждено стать наиболее массовой идеологией прошлого столетия. Возникшие…Политическое участие
Как видим, уровень политического участия в условиях либеральной демократии оказался довольно скромным. Лишь один из видов участия —… Политическая культура и участиеТаблица 8
Доля граждан, вовлеченных в отдельных странах в различные формы политического участия, %
| Форма полити- | Австрия | Индия | Нигери- | Нидерлан- | США | Япон- |
| ческого | я | ды | ия | |||
| участия | ||||||
| В выборах | ||||||
| национальных | - | |||||
| местных | - | |||||
| В избирательных кампаниях | ||||||
| помощь | - | - | ||||
| полити-ческим | ||||||
| партиям | ||||||
| членство в | - | |||||
| политических | ||||||
| организациях | ||||||
| или клубах | ||||||
| присутствие на | - | |||||
| политич е ских | ||||||
| митингах или | ||||||
| собраниях | ||||||
| Политическое участие на местном уровне | ||||||
| активное | ||||||
| участие в | ||||||
| организации, | ||||||
| занимающейся | ||||||
| решением | ||||||
| местных | ||||||
| проблем | ||||||
| Индивидуальные контакты | ||||||
| с местными | ||||||
| представителя- | ||||||
| ми власти | ||||||
| с другими | ||||||
| представителя- | ||||||
| ми власти |
Примечание. Здесь и в последующих таблицах прочерк означает, что данные отсутствуют.
Политическое участие 125
лишь 11 % респондентов, в то время как «полные абсентеисты» (в политологии термин «абсентеист» означает «уклоняющийся от участия в политике») — 22 %. В то же время, исследование показало, что нельзя представлять политику в виде античного цирка, где ничтожное меньшинство «гладиаторов» бьется между собой на потеху пассивной публике. Значительная часть граждан в условиях либеральной демократии, как правило, все же стремится влиять на власть, хотя в разной степени и очень разными способами.
Другой важный результат анализа эмпирических данных — вывод о том, что политическое участие неравномерно. Одни люди участвуют в политическом процессе больше, чем другие. Почему? Вообще говоря, различия в уровнях участия объясняются неравномерным распределением политических ресурсов, политической заинтересованности или того и другого. Под политическими ресурсами обычно понимают: образование и открываемый им доступ к информации; деньги, наличие которых позволяет тратить время на занятие политикой; социальный статус и престиж, к носителям которых власть имущие всегда прислушиваются охотнее; наконец, некоторые поведенческие навыки и искусства, вроде способности грамотно излагать свои требования в манере, приемлемой для политиков и бюрократов. Нетрудно заметить, что все эти ресурсы концентрируются в основном в руках социально привилегированных слоев населения.
Они же проявляют и наибольшую политическую заинтересованность. Во-первых, им есть что терять, а стало быть, и защищать политическими средствами; во-вторых, уже в процессе ранней социализации (в семье и школе) они вовлекаются в обсуждение широкого круга политических интересов. Таким образом, представители привилегированных слоев населения политически более активны, чем непривилегированное население. Этот вывод неоднократно подтверждался конкретными исследованиями. Опросы, проведенные С. Вербой, Н. Наем и Дж. О. Кимом, показали высокий уровень позитивной корреляции между индексом социального статуса (доходы + образование) и уровнем участия. В Великобритании политические активисты, к какой бы партии они не принадлежали, в подавляющем большинстве являются выходцами из среднего класса, хотя в обществе в целом он составляет всего лишь треть. Таким образом, модель политического участия всегда отражает существующее социальное неравенство.
126 Политическая куль тура и участие
Отсюда вытекает важное следствие: носители консервативных взглядов, как правило, более активны, чем представители радикальных или даже умеренных политических тенденций. Например, в США среди «полных активистов» заметно преобладают сторонники традиционно более консервативной Республиканской партии, демократы, в свою очередь, участвуют более активно, чем так называемые независимые. С. Верба и Н. Най в своей книге «Участие в Америке» показали, что в этой стране консервативные взгляды сами по себе служат стимулом к политической активности. Та же тенденция проявляется и в Западной Европе, хотя в несколько «смазанном» виде: сказываются длительные традиции массового рабочего движения.
В гл. 3 уже отмечалось, что масштабы участия в условиях эгалитарно-авторитарного режима вообще выше, чем при либеральной демократии. Результаты, полученные при анализе эмпирических данных по Югославии (участие в выборах — 88 %, посещение политических собраний и митингов — 45, политическая активность на местном уровне 57 %), вполне подтверждают такую оценку. Надо отметить, что и среди режимов данного типа Югославия с ее системой «социалистического самоуправления» давала самый яркий пример массового участия. Повсеместно — на промышленных предприятиях, в школах, больницах, жилых домах и кварталах — решения принимались выборными советами и даже собраниями граждан. На Западе подобный, хотя и гораздо менее широкомасштабный, эксперимент был проделан лишь басками — кооператорами в Испании.
Ныне, когда югославское самоуправление — вместе с самой Югославией в ее прежних границах — подошло к концу, его итоги активно обсуждаются в мировом политологическом сообществе. Некоторые исследователи склоняются к тому, что источник неудачи — изначальная несовместимость самоуправления с командной экономикой. Другой подход представлен югославским аналитиком Мирославом Станоевичем: «...в действительности самоуправление воспроизводило потребность в нерыночной регуляции общественного производства: на микроуровне, путем сегментации всей системы власти, оно создавало основу для олигархической власти на макроуровне. Оказание политической поддержки в обмен на социальные гарантии — это модель коалиции между традиционным рабочим классом и политической бюрократией во всех странах «реального
Политическое участие 127
социализма»». С точки зрения Станоевича, самоуправление делало такую коалицию прочнее. В свою очередь, крах «реального социализма» (который при таком подходе именно в Югославии и был доведен до совершенства) сделал неизбежным распад системы самоуправления.
Хотя масштабы участия в условиях эгалитарно-авторитарных режимов весьма велики, здесь сказываются и другие закономерности, установленные применительно к либеральной демократии. Прежде всего, это касается дифференциации представителей различных социальных слоев по уровням участия. В первые годы после установления эгалитарно-авторитарных режимов они обычно проводили политику, направленную на поощрение политического участия непривилегированного населения. В дальнейшем, как правило, эта практика сходила на нет. Наиболее показательный пример дает Югославия, где довольно рано были сняты процентные квоты членства в партии представителей различных слоев населения, так что процесс не сдерживался искусственными ограничениями. В 1945 г. почти половину коммунистов составляли крестьяне, доля интеллигенции не превышала 10 %. К 1968 г. доля крестьян в СКЮ упала до 7 %, в то время как доля интеллигенции достигла 44 %. В СССР в середине 70-х гг. доля лиц, не занятых физическим трудом, составляла в КПСС 44 % — вдвое больше, чем в обществе в целом. Следует отметить, что к началу 80-х гг. индекс соответствия между социальным статусом и участием в Югославии практически сравнялся с американским.
Под определение Вербы, Пая и Кима подпадают, как мы видели, лишь признанные законом способы политической активности граждан. Таким образом, исследованием не были охвачены так называемые нетрадиционные виды участия, которые как раз в конце 60-х гг. начали возникать или возрождаться на Западе. Это так называемые прямые действия: демонстрации, «сит-ины» и «сит-дауны», голодовки, бойкоты, захваты общественных зданий, политические забастовки. Сюда же следует отнести террор и другие виды политического насилия. Некоторые из «нетрадиционных» видов участия временами становились массовыми. Исследование 1973 г. в США показало, что 11 % взрослого населения в этой стране участвовало в уличных демонстрациях. С 1968 по 1972 г. количество американцев, положительно оценивших идею гражданского неповиновения, возросло более чем
Политическая культура и участие
в полтора раза и достигло 55 % от числа опрошенных. Что касается политического насилия, то оно никогда и нигде не вызывало симпатий у большинства населения. Некоторое представление о его реальных масштабах в разных странах дает довольно-таки мрачный количественный показатель — число смертей, вызванных политическим насилием в год (табл. 9 — данные Дж. Бингхама Пауэлла, мл.). При анализе этих данных нужно, конечно, иметь в виду, что цифра 302.8 для сравнительно небольшой Шри-Ланки «весит» больше, чем цифра 328.4 для огромной Индии.
Важным фактором политического участия являются размеры первичной единицы политической системы, которую принято называть «общиной» (в России — сельсовет, район). Какой должна быть «община», чтобы все ее население смогло принять участие в решении затрагивающих ее интересы вопросов? Аристотель полагал, что демократия невозможна в государстве, население которого превышает несколько тысяч. Избранный им критерий был прост — количество людей, способных одновременно слушать оратора, выступающего на городской площади. Проведенные в последние десятилетия прикладные исследования подтвердили вывод «отца политической науки». Тщательное изучение 36 шведских коммун показало, что жители самых маленьких из них были более информированными и способными к участию, чем жители крупных коммун. Оптимальной же оказалась численность населения, не превышающая 8000 человек. Исследование в США дало очень сходные результаты и привело его авторов к пессимистическому выводу о том, что таких «общин» становится все меньше и меньше.
Таблица 9
Данные о смертельных исходах политического насилия (человек в год), усредненные по двум десятилетиям
| Страна | 1958-1967 | 1967-1976 |
| Индия | 320.3 | 328.4 |
| США | 29.0 | 20.7 |
| Турция | 11.9 | 18.1 |
| Филиппины | 37.5 | 332.7 |
| Шри-Ланка | 31.5 | 302.8 |
Политическое участие 129
В 70-х гг. развитие компьютерной техники породило немало надежд на возникновение «кнопочной демократии», которая позволила бы гражданам доводить свои предпочтения до сведения власть имущих быстрее, чем когда-либо прежде. С тех пор, однако, энтузиазм на этот счет угас. Ни одна из индустриально развитых стран так и не решилась на подобный эксперимент. Неясно, сможет ли «кнопочная демократия», оставляющая человека наедине с дисплеем, унаследовать лучшие черты демократии нынешней — живой диалог, творческую дискуссию, дух компромисса. К тому же даже среди самых богатых стран нет такой, которая располагала бы компьютерной сетью, достаточной для осуществления этого грандиозного плана.
Политическая культура и участие — важнейшие источники легитимности политических режимов. Прибегая к широко распространенной метафоре, можно сказать, что народная поддержка дает правительству кредит, который может быть инвестирован в гибкую и эффективную политику. Бывает и наоборот: теряющий поддержку режим вовлекается в порочный круг политической инфляции, когда отсутствие одобрения народа делает невозможным эффективное принятие решений, а это не способствует привлекательности власть имущих в глазах населения. Первый вариант сумела продемонстрировать послевоенная Западная Германия. Примеров второго слишком много, чтобы выбрать из них самый наглядный.
В заключение еще раз остановимся на том, как по-разному можно изучать политическую культуру. Бихевиористы Алмонд и Верба использовали это понятие для того, чтобы выработать обоснованное эмпирическими данными представление об условиях стабильности либеральной демократии. Марксистов гораздо больше интересовало объяснение того, почему рабочий класс оказался не в состоянии выполнить предписанную ему «учением» всемирно-историческую миссию. Различны и способы анализа. Для бихевиорис-тов главное — национальная культура, для марксистов — культуры классов. Там, где бихевиористы говорят о передаче ценностей от поколения к поколению (социализации), марксисты видят их передачу от класса к классу (индоктринацию). Если для бихевиористов
130 Политическая куль тура и участие
культура относительно автономна, то марксисты делают особый акцент на «идеологических фабриках» (средствах массовой коммуникации и т. д.), находящихся под контролем господствующего класса. Как видим, различия между двумя школами весьма глубоки, но это не мешает им сосуществовать, обогащая друг друга. Изучая политическую науку, необходимо получить представление об обеих, а ученый-специалист, сверх того, должен уметь применять и бихевиористские и марксистские методы анализа. Полностью отвергать один из подходов — значит игнорировать исключительную сложность современного мира, который может быть научно освоен и познан лишь при условии применения разнообразных исследовательских средств.
Глава V ЗАИНТЕРЕСОВАННЫЕ ГРУППЫ
Проблема заинтересованных групп является одной из самых древних в истории политической мысли. Люди давно уже обратили внимание на то, что все без исключения правительства подвергаются воздействию со стороны групп лиц, добивающихся достижения собственных целей. Оценивалось это по-разному. Сторонники одной из традиций, к которым принадлежали Платон, Томас Гоббс и Жан-Жак Руссо, настаивали на необходимости устранить все «частные» влияния на процесс принятия решений. И сегодня нередко приходится слышать мнение, что все общественные болезни — следствие махинаций бизнеса, мафии, многонациональных корпорации, профсоюзов и т. д. Горячим адвокатом такой точки зрения был американский президент Вудро Вильсон. Однажды он заметил: «Предположим, вы приехали в Вашингтон и пытаетесь иметь дело с правительством. Всегда оказывается, что, хотя вас внимательно выслушивают, люди, к мнению которых действительно небезразличны ваши собеседники, — это крупные банкиры, фабриканты, коммерсанты... Правительство США — это приемное дитя особых интересов. Ему не позволяют иметь собственную волю». Рост влияния Республиканской партии США многие наблюдатели связывают именно с популистским протестом против власти заинтересованных групп, особенно крупного бизнеса (конечно, с начала века многое изменилось).
Сторонники другой, более молодой традиции в истории политической мысли настаивали на необходимости свободной игры социальных интересов. Об этом ярко и вдохновенно писал Джеймс Мэдисон в знаменитых «Записках федералиста». Ныне эта точка зрения очень широко распространена. Считается, что заинтересованные группы — один из наиболее важных элементов демократического процесса; они не только не подрывают представительного строя, но помогают ему эффективнее справляться со своими задачами. Защитником такого взгляда в США был Джон Кеннеди.
13 2 Заинтересованные группы
Проблема, вызывающая столь интенсивные общественные споры, не могла оставаться вне поля зрения политической науки. Родоначальником изучения заинтересованных групп считается американский ученый Арнольд Бентли, книга которого «Процесс правления. Изучение общественных давлений» вышла в свет в 1908 г. «Все явления государственного управления, — писал Бентли, — есть явления групп, давящих друг на друга и выделяющих новые группы и групповых представителей (органы или агентства правительства) для посредничества в общественном соглашении». Отсюда анализ государственного управления должен основываться на эмпирическом наблюдении результатов взаимодействия групп и оцениваться лишь в социальном контексте. «Только тогда, — отмечал исследователь, — когда мы... выразим весь процесс в общественно-групповых отношениях, мы приблизимся к удовлетворительному пониманию государственного управления». Идеи Бентли во многом опередили свое время. На протяжении почти 20 лет его книга оставалась незамеченной. Однако уже в 30-х гг. заинтересованные группы стали одним из основных объектов внимания политической науки. Начатые в США, эти исследования затем переместились в Европу. Большой вклад в изучение заинтересованных групп внесли политологи Англии и Франции.
Классификация заинтересованных групп
Заинтересованные группы— это группы лиц, стремящихся воздействовать на процесс принятия решений по тем или иным отдельным вопросам, но не пытающихся установить полный политический контроль над государством. В этом состоит их отличие от политических партий, для которых захват и удержание власти всегда является главной задачей. Иными словами, заинтересованные группы добиваются влияния на людей власти, но не поставляют людей власти, по крайней мере официально. Чем более зрелым и сложным является общество, тем шире круг вопросов, попадающих в поле зрения заинтересованных групп. Не удивительно, что в развитых индустриальных странах эти группы чрезвычайно разнообразны. Поэтому они нуждаются в классификации, которая позволила бы упорядочить огромный эмпирический материал.
Несколько подходов к классификации заинтересованных групп были предложены французским политологом Морисом Дюверже.
Классификация заинтересованных групп 133
Он различает организации, действующие исключительно в политической области (например, парламентские лобби), и организации, для которых оказание политического давления составляет лишь часть их активности (профсоюзы, церковь и т. д.). С точки зрения внутренней структуры, Дюверже подразделяет заинтересованные группы на массовые (те же профсоюзы, молодежное движение и т. д.) и кадровые (например, организации патроната). К третьему типу при таком подходе относятся научно-исследовательские центры, рекламные агентства.
Другая классификация была разработана Жаном Блонделем. Блондель начинает с довольно обычной познавательной операции: он выделяет два «чистых типа» заинтересованных групп — «общинные» и «ассоциативные».Это различение соотносится с веберовс-ким противопоставлением «традиционного» и «современного». Члены «общинной группы» связаны между собой прежде всего принадлежностью к некоему сообществу, а уж затем — своими мыслями и стремлениями. Можно сказать, что человек рождается, будучи уже членом группы. Его отношения к «общине» весьма разветвленные и всеохватывающие. Если эти отношения достаточно прочны, то они предопределяют индивидуальные роли в обществе, как это происходит в индийских кастах. К «общинному» типу близки также семья, племя, этническая группа.
«Ассоциативные группы» создаются людьми вполне сознательно для реализации определенных интересов, которые носят достаточно ограниченный характер. Например, участники антивоенного движения могут различаться между собой абсолютно во всем, кроме стремления предотвратить термоядерный конфликт. Разумеется, примеры условны. Реальные заинтересованные группы Блондель размещает как раз в промежутке между двумя «чистыми» крайностями, по мере удаления от одной и приближения к другой. Рассмотрим по-отдельности выделенные ученым четыре разновидности.
Общинные группы
Группы «по обычаю» Институциональные группы
Группы зашиты
Группы поддержки
Ассоциативные группы
134 Заинтересованные группы
Группы «по обычаю»
Эта разновидность заинтересованных групп особенно часто встречается в «третьем мире», где политики и бюрократы рассматривают свою профессию прежде всего как средство обеспечения своих родных и близких доходными местами, привилегиями и т. д. Разумеется, группы «по обычаю» могут преследовать и менее корыстные цели, скажем, добиваться более строгого соблюдения религиозных норм. Однако и в том и в другом случае эти группы предпочитают действовать в обход официальных институтов, прибегая к личным контактам с носителями власти.
В индустриально развитых странах политическая роль групп «по обычаю» относительно невелика. В качестве исключения можно рассматривать такую мощную организацию, как католическая церковь (протестантские церкви типа англиканской относятся к следующей разновидности). Католическая церковь по-прежнему крепко привязывает своих прихожан к клиру во главе с римским первосвященником, а также объединяет их друг с другом. Ее влияние охватывает многие аспекты повседневной жизни верующих — от политических пристрастий до сугубо интимной сферы. В случае необходимости Ватикан может оказывать мощное политическое давление на правительства таких католических стран, как Италия, Ирландия или Польша. И все же в современном мире группе «по обычаю» (даже такой сильной) трудно конкурировать с соперниками, располагающими более совершенными организационными средствами. Веяния времени побудили католическую церковь создать во многих странах мира зависимые от нее, но «модернизированные» заинтересованные группы, например клерикальные профсоюзы. Существуют и католические партии, и здесь нельзя не упомянуть Христианско-демократическую партию, стоявшую у власти бессменно со дня основания Итальянской республики до 1994г.
Институциональные группы
Эти группы базируются на формальных организациях внутри государственного аппарата — исполнительной бюрократии, законодательном корпусе, армии и военизированных силах поддержа-
Классификация заинтересованных групп 135
ния порядка. Влияние институциональных групп связано с их непосредственной близостью к процессу принятия решений. Оно особенно сильно в развивающихся странах, где более «современные» заинтересованные группы не располагают ни организационными традициями и опытом, ни массовым составом, а часто находятся под прямым контролем правительства. В этих условиях внутрибюрок-ратические, внутрипартийные или внутриармейские (в зависимости от характера режима) кланы оказываются единственными посредниками между государством и обществом и, естественно, извлекают из этого положения максимум выгоды для себя.
В качестве примера государства с весьма сильными институциональными группами часто называют Советский Союз, где официальный запрет на деятельность негосударственных организаций сочетался с достаточно сложной профессиональной и социальной структурой общества. Исследования показали, что процесс принятия решений в СССР отражал влияния со стороны мощных групп внутри партийно-государственного аппарата — военных и военно-промышленного комплекса, Госплана, директоров предприятий и т. д. Судя по всему, эта ситуация во многом сохранилась и в независимых государствах, образовавшихся после распада СССР, хотя набор «игроков» теперь несколько иной. Надо заметить, что либеральная демократия не устраняет значения институциональных групп. Трудно назвать страну, где государство было бы полностью поставлено под контроль общества. Требования об этом, как правило, остаются благими пожеланиями или демагогией.
Группы «защиты» и «поддержки»
Эти группы часто встречаются и особенно влиятельны в странах зрелой либеральной демократии. Скажем, в США в 1972 г. 62 % самодеятельного населения состояли в тех или иных ассоциациях (правда, членство трети из них было пассивным). Группы «защиты», к числу которых относятся, прежде всего, профсоюзы и предпринимательские ассоциации, призваны отстаивать материальные интересы своих сторонников. Необходимость активного участия этих групп в процессе принятия решений объясняется не в последнюю очередь тем, что правительства индустриально развитых стран
Заинтересованные группы
глубоко вовлечены в управление экономикой. Эта необходимость осознается власть имущими, которые все чаще обращаются к группам «защиты» за информацией и технической поддержкой в проведении экономической политики. В США профсоюзное движение и так называемая Палата коммерции (ведущая предпринимательская организация) являются постоянными партнерами правительства. Еще дальше зашел процесс «огосударствления» групп «защиты» в скандинавских странах Подробнее на этом мы остановимся при обсуждении проблемы неокорпоратизма. Об уровне охвата населения индустриально развитых стран важнейшими из групп «защиты» — профсоюзами (в конце 70-х гг.) — позволяют судить данные, представленные в табл. 10.
Таблица 10
Доля занятых в производстве членов профсоюзов от общего числа занятых в производстве в конце 70-х гг., %
| Страна | По оценке Европейской федерации профсоюзов | По собственной оценке национальных проф-союзных федераций |
| Австрия | ||
| Бельгия | 65-70 | |
| Великобритания | 45-50 | 50.4 |
| Германия (ФРГ) | 34-40 | |
| Дания | ||
| Италия | - | |
| Норвегия | - | |
| США | - | 24.5 |
| Франция | ||
| Швеция | - | |
| Япония | - |
Классификация заинтересованных групп 137
Группы «поддержки» стремятся к достижению определенных, строго ограниченных целей, которые могут быть очень разными. Перечислю лишь некоторые разновидности групп «поддержки» — экологические движения, антивоенные организации, лиги «за» и «против» аборта, антипорнографические союзы и т. д. Иногда группа «поддержки» создается только для того, чтобы добиться, например, закрытия военной базы или строительства нового моста. Как только задача решена, группа исчезает. Организационная структура групп «поддержки» часто аморфна, членство не фиксируется, руководство определяется спонтанно. Однако из всего этого не следует делать вывод о слабости таких групп. Среди них есть очень мощные, такие как Национальная оружейная ассоциация (которой уже в течение нескольких десятилетий удается блокировать закон об ограничениях на продажу личного оружия) или Национальная ассоциация содействия прогрессу цветного населения (обе в США). Надо заметить, что относительная (по сравнению с Западной Европой) неразвитость партийных структур придает группам «поддержки» в США особую силу.
Каналы и источники влияния
Часто заинтересованные группы бывают непосредственно представлены во властвующей элите. Например, с середины 70-х гг. (и до конца 80-х) министр… Политическая культура и участие го комплекса на процесс принятия решений. В условиях либеральной демократии одновременная принадлежность человека к…Неокорпоратизм
Во-первых, отмечается экономическая неэффективность политики, направленной исключительно на удовлетворение запросов заинтересованных групп.… Неокорпоратизм 145 ванных групп. Как известно, выход, предложенный Р. Рейганом, состоял в том, чтобы сократить масштабы государственного…Функции и классификация партий
Политические партии вынуждены решать в своей деятельности очень разнообразные задачи, поэтому и количество приписываемых им некоторыми политологами функций перевалило за десяток. Мы остановимся лишь на основных, выделяемых большинством исследователей.
Во-первых, это функция звена между правящими и управляемыми. Партия всегда выступает как канал передачи информации, циркулирующей «сверху вниз» и «снизу вверх». Интенсивность этих двух информационных потоков может не совпадать. Скажем, в СССР при Сталине первый был исключительно мощным, второй же почти иссяк. Но и в условиях либеральной демократии не следует недо-
152 Политические партии
оценивать значение партий в формировании общественного мнения. Другое дело, что здесь партия просто не может полностью отвлечься от настроений рядовых членов и избирателей. Это позволяет партиям выражать социальные интересы.Как отмечает Рой Макри-дис, «партия есть выражение данного интереса, данного класса или данной социальной группы. В этом смысле ее главная функция — обеспечение непосредственных политических средств выражения и распространения интереса, который она представляет...».
Во-вторых, партии выполняют функцию аккумуляции социальных интересов.В обществе всегда существуют самые разнообразные и разнородные интересы, предпочтения, требования. Понятно, что трансформировать каждое из них в политическое решение невозможно, да и не нужно: это сделало бы политическую жизнь хаотичной и непредсказуемой. Прежде всего, из совокупности интересов необходимо выделить наиболее социально значимые. Далее и эти «отборные» интересы необходимо увязать между собой, чтобы уже в виде последовательной программы поставить на политическую повестку дня. Этим и занимаются партии. Конечно, в разных обществах аккумуляция интересов протекает по-разному, и соответственно изменяется роль партий. В Западной Европе они выступают главными агентами этого процесса. В США тот же самый результат дают, как правило, сделки между Белым домом, комитетами Конгресса, заинтересованными группами и бюрократией. Но при этом партии тоже играют не последнюю скрипку.
В-третьих, важной функцией партий является постановка коллективных целейдля всего общества. Было бы большим искажением истины думать, что партия способна преследовать лишь те цели, которые «носятся в воздухе» и вытекают из обстоятельств повседневной жизни ее членов и сторонников. Ни в Китае, ни в России необходимость построения коммунизма не следовала из текущих интересов населения. Но, будучи сформулирована партией, эта цель воодушевила миллионы людей на реализацию программы радикального преобразования общества. В политике многих развивающихся стран ведущую роль играют националистические партии, хотя нации как таковые отсутствуют.
В-четвертых, партии занимаются рекрутированием властвующей элитыи способствуют ее политической социализации. Под рекрутированием следует понимать подбор кадров как для самой партии,
Функции и классификация партий 153
так и для других организаций, входящих в политическую систему, в том числе выдвижение кандидатов в представительные органы власти, исполнительный аппарат и бюрократию. Как отмечает Кеннет Мейер, «некоторые (или все) представители политической элиты подбираются политическими партиями непосредственно или с их помощью». Сделан подтвержденный многочисленными исследованиями вывод о том, что в карьере политика даже в условиях либеральной демократии решения партии играют более важную роль, чем участие в выборах. Достаточно сказать, что и в Великобритании, и в США существует большое количество избирательных округов, где победа одной из партий никогда не вызывает сомнения. Понятно, что еще более возрастает роль партий в рекрутировании и социализации элиты при однопартийной системе.
Наконец, партии имеют большое значение, выступая в качестве референтных групп— групп, на которые индивид ориентирует поведение, — для своих сторонников. Во многих странах люди, повинуясь семейным традициям и воспитанию, испытывают сильную эмоциональную приверженность той или иной партии (более подробно об этом будет сказано в восьмой главе).
Можно возразить, что ни одна из этих функций не присуща исключительно политическим партиям. Выражать социальные интересы могут и заинтересованные группы; их аккумуляцию может взять на себя парламент; постановка коллективных целей для общества — одна из задач политической исполнительной власти; рекрутированием элиты занимаются многие институты — например, система образования; образцы поведения продуцирует массовая культура. Все это верно. Но дело в том, что партии, выполняя все эти функции в совокупности, делают это на особой политической арене — арене выборов. Поэтому шестая — основная, включающая в себя все остальные, функция партий состоит в том, что они структурируют процесс выборов.А эта функция — одна из основных в условиях либеральной демократии. Без партий выборы становятся соревнованием индивидов, а не политических программ; преобладающими становятся личные, а не групповые или общественные интересы. А такое положение вещей не может признать удовлетворительным ни одна из моделей либеральной демократии. Отсюда в конечном счете и вытекает принципиальная важность политических партий.
154 Политические партии
Классификацию политических партий обычно начинают по признаку внутрипартийных структур. Авторитетом в этой области считается уже упоминавшийся в предыдущей главе Морис Дюверже, который разработал несколько получивших известность типологий. В рамках одной из них выделяются кадровые и массовыепартии, различающиеся по количеству членов, основным направлениям деятельности, организационной стабильности и принципам руководства.
Массовые партии отличаются прежде всего многочисленностью состава. «Привлечение новых членов, — пишет Дюверже о Французской коммунистической партии, — представляет для нее фундаментальную потребность с двух точек зрения — политической и финансовой. Она стремится прежде всего осуществить политическое воспитание рабочего класса, выделить в его среде элиту, способную взять в свои руки правительство и управление страной; члены партии, таким образом, составляют саму ее основу, субстанцию ее деятельности. Без членов партия представляла бы собой учителя без учеников. С финансовой точки зрения, она в основном опирается на членские взносы, уплачиваемые ее членами». Уже из этого высказывания видно, что различие кадровых и массовых партий основывается не на простом количественном критерии, а носит структурный характер. Действительно, массовые партии отличаются тесной и постоянной взаимосвязью их членов. Основная деятельность таких партий имеет идеологическую или воспитательную направленность. Они активно участвуют в избирательном процессе. Руководство в массовых партиях принадлежит профессиональным политикам, «постоянной профессиональной бюрократии», причем центр власти находится в самой партийной организации.
Что побуждает людей вступать в партии? При ответе на этот вопрос обычно различают «коллективные» и «селективные»стимулы к партийному членству. Первые связаны с идеологией как формой коллективного самосознания. Вступая в партию вод воздействием коллективных стимулов, человек не стремится к материальным выгодам, а просто ищет единомышленников. Принадлежность к партии доставляет ему психологический комфорт. Селективные стимулы носят материальный характер. Повинуясь им, можно стремиться повысить свой социальный статус (что, как правило, сопряжено с повышением доходов) или удовлетворить какие-то частные потреб-
Функции и классификация партий 155
ности, связанные с личным благополучием. Классический пример поведения человека, руководствующегося селективными стимулами, — вступление в партию с целью быть избранным в парламент или стать министром, пусть хотя бы в отдаленной перспективе. Ясно, однако, что на такие перспективы могли рассчитывать лишь немногие. В большинстве своем новобранцы массовых партий довольствовались меньшим. Западноевропейская социал-демократия, которая и дальше будет использоваться как показательный пример массовых партий, предоставляла им немало возможностей. Во-первых, пересекаясь с профсоюзным движением, она помогала рабочим более эффективно защищать свои интересы в конфликтах с работодателями. Во-вторых, создавая социал-демократические клубы и общества по интересам, партия служила важным средством организации досуга рабочих. В-третьих, сильнейшие из партий такого рода становились организаторами целых сетей детских садов, прачечных и прочих полезных социальных учреждений. В идеале человек мог оставаться в орбите влияния партии с детства — со времени, когда он посещал такой детский сад, до того момента, когда партия давала его родственникам субсидию на похороны. Создание системы селективных стимулов к членству стало важнейшим условием выживания и успеха массовых партий. В сравнительных исследованиях применяется предложенное Э. Спенсером Уэллхофером понятие «организационной инкапсуляции»как «способности подразделений партии максимально широко охватывать повседневную активность ее членов».
Иное дело — кадровые партии. Это объединения так называемых нотаблей с целью подготовки выборов и сохранения контактов с уже избранными представителями. Дюверже различает несколько категорий «нотаблей». Во-первых, это люди, которые своим именем или престижем повышают авторитет кандидата в депутаты и завоевывают ему голоса; во-вторых, умелые организаторы избирательных кампаний; в-третьих, финансисты. По мнению Дюверже, «того, что массовые партии достигают числом, кадровые партии добиваются путем отбора... Если понимать под членством то, что имеет своим признаком обязательства перед партией и, далее, регулярную уплату членских взносов, то кадровые партии не имеют членов». Кадровые партии действуют преимущественно в период предвыборных марафонов, а в промежутках между ними их активность
156 Политические партии
замирает. Как правило, они отличаются отсутствием механизма официального приема в партию. Руководство осуществляется «нотаблями», причем особенно широкие полномочия концентрируются в руках тех, кто от имени партии участвует в правительстве.
Появление массовых партий, по Дюверже, совпадает во времени с введением всеобщего избирательного права. Ученый пишет: «При режиме цензовых выборов, которые были правилом в XIX в., партии, естественно, принимали форму кадровых; перед ними не стояла задача привлечения масс, поскольку в то время массы не обладали политическим влиянием. С другой стороны, финансирование выборов за счет капиталистов считалось естественным». Различие между двумя типами партий тогда отражало социальное расслоение общества: в целом кадровые партии ориентировались на средний класс, а массовые — на экономически непривилегированные слои (хотя надо отметить, что к числу массовых партий принадлежали не только рабочие, но и, например, некоторые христи-анско-демократические партии). Ныне эта связь отнюдь не является жесткой. Дело в том, что в XX в. кадровые партии нередко имитировали структуру массовых партий. Сама задача отнесения конкретной партии к тому или иному типу стала довольно-таки сложной. Дюверже пишет по этому поводу: «Не следует ограничиваться официальными правилами, содержащимися в уставах и декларациях руководителей. Отсутствие системы регистрации членов или регулярного взимания взносов — гораздо лучший критерий».
Ряд партий Дюверже рассматривает как полумассовые— промежуточный тип, не имеющий собственного места в классификации. Это партии, состоящие только из коллективных членов, например британские лейбористы в первые годы своего существования. С финансовой точки зрения, это была массовая партия, так как выборные расходы покрывались за счет взносов членов тред-юнионов (которые и входили в партию на правах коллективного членства). Однако, отмечает Дюверже, «это общее членство остается весьма отличным от индивидуального: оно не предполагает ни действительного включения в политическую жизнь, ни персональных обязательств перед партией. Это глубоко трансформирует ее природу». Неоднократно предпринимались попытки дополнить классификацию Дюверже новыми разновидностями. Так, французский политолог Жан Шарло предложил выделять партии избирателей.Анали-
Функции и классификация партий 157
зируя деятельность созданной де Голлем партии Союз демократов за республику (ЮДР), Шарло обратил внимание на то, что она имела весьма расплывчатые идеологические установки и этим напоминала кадровую партию. В то же время ЮДР широко использовала методы мобилизации масс, обычные для социалистов и пр. Такая тактика, отмечает Шарло, обеспечила объединение вокруг партии широких кругов избирателей с самыми разными интересами. Исследование «феномена голлизма», проведенное Шарло, получило высокую оценку в мировом политологическом сообществе. Надо заметить, что если в Западной Европе ЮДР был едва ли не первым (и, возможно, единственным) образцом данного типа, то в Латинской Америке «партии избирателей» — отнюдь не редкость. Таковы, например, Хустисиалистская партия в Аргентине и Американский народно-революционный альянс (позднее известный как Апристс-кая партия) в Перу.
Огромным организационным своеобразием отличаются политические партии США, которые Дюверже вообще выводил за рамки своего анализа, отмечая лишь, что они «имеют весьма архаичную структуру». Во-первых, американские партии никогда не имели фиксированного членства. Для подавляющего большинства жителей страны понятие «партийный билет» лишено всякого смысла. Во-вторых, политические партии США всегда отличались крайней размытостью идеологических ориентации. И хотя в последние десятилетия это положение стало меняться, так что уже можно говорить о Демократической партии как о «либеральной», а о Республиканской — как о «консервативной», сами эти понятия остаются гораздо более размытыми по содержанию, чем привычные для европейцев ярлыки «правый» и «левый». В-третьих, политические партии США — организационно рыхлые, характеризующиеся крайней децентрализацией внутрипартийной власти. Они сильнее на уровне штатов и местного самоуправления, чем на общенациональном уровне. При этом партийные организации штатов не только автономны, но и настолько различны между собой, что, например, между демократами Нью-Йорка и Алабамы нет почти ничего общего, кроме названия. Сэмюэл Элдерсвельд называет организационную структуру американских партий «стратархией» — «неиерархической системой пластов контроля, характеризующейся рассредоточен-ностью власти и отсутствием жесткого подчинения».
158 Политические партии
Переходя к более подробному рассмотрению организационного устройства партий, Дюверже классифицирует их также по характеру первичных организаций. При этом он выделяет четыре разновидности — партии-комитеты, партии-секции, партии-ячейки и партии-милиции.
1. Партии-комитетыявляются кадровыми. Это — организаци
онно рыхлые ассоциации «нотаблей», и первичные организации
здесь просто-напросто отсутствуют. Примерами могут служить Кон
сервативная и Либеральная партии Великобритании в XIX в., Ра
дикальная партия Франции (когда-то наиболее влиятельная поли
тическая сила страны, ныне она входит в состав Союза за
французскую демократию), а также, вероятно, две основные поли
тические партии США.
2. Партии-секцииимеют разветвленную сеть местных организа
ций. Это централизованные партии с довольно жесткой внутренней
дисциплиной, но в то же время допускающие «горизонтальные свя
зи» между низовыми подразделениями. Таковы были почти все со
циалистические и социал-демократические партии довоенного
периода. К этой же категории можно отнести и многие христианс-
ко-демократические партии.
3. Партии-ячейкиотличаются еще более жесткой структурой.
«Ячейки» создаются, как правило, на рабочих местах (по производ
ственному или территориально-производственному принципу).
Внутрипартийные связи носят по преимуществу «вертикальный»
характер: «сверху» идут директивы, «снизу» — отчеты об их испол
нении. Фракционная деятельность запрещена, руководство носит
строго централизованный и часто авторитарный характер. Члены
партий обязаны активно участвовать в их работе. Подавляющее
большинство партий-ячеек — коммунистические.
4. Партии-милицииимеют военизированную структуру с ее глав
ной отличительной чертой — принципом единоначалия. Такие партии
встречаются достаточно редко. В качестве примеров можно привести
штурмовые отряды в Германии (хотя сама нацистская партия, НСДАП,
была партией секционного типа), террористические организации, а
также политические партии некоторых стран, в которых десятилетия
ми длились гражданские войны (Ливан, Северная Ирландия).
Применять эту классификацию можно лишь в достаточно широкой исторической ретроспективе. Дело в том, что в послевоенном
Функции и классификация партий 159
мире различия между перечисленными разновидностями в значительной мере сгладились. Партии-комитеты были вынуждены создать массовые «внешние» — внепарламентские — организации, чтобы успешнее конкурировать с социал-демократией. В свою очередь, партии-секции стали уделять больше внимания внутрипарла-ментской работе и подбору «нотаблей». Это сочеталось с уменьшением активности рядовых членов и относительным упадком низовых организаций. Партии-ячейки в большинстве либеральных демократий эволюционировали в направлении секционного типа. Отсюда, однако, нельзя делать вывод о том, что внутрипартийные структуры перестали представлять интерес для исследователей. С одной стороны, ретроспективное видение партий необходимо для правильного понимания современного этапа их развития. Как отмечает Анжело Панебьянко, «на самом деле, характеристики исходного пункта развития партий способны оказывать влияние на их организационную структуру десятилетия спустя. Каждая организация несет на себе печать периода формирования, тех критически важных политико-административных решений ее основателей, которые определили ее форму». С другой стороны, в последние десятилетия наметились новые тенденции в организационном развитии партий, и это оживило исследовательский интерес к данной проблематике. Подробнее о новых формах партийной организации будет сказано в конце главы.
Важным параметром внутренней структуры политических партий, привлекающим пристальное внимание исследователей, являются фракции.По определению Рафаэля Зариски, фракция — это «внутрипартийное объединение (клика или группировка), члены которого имеют чувство общности и единства цели и организованы таким образом, что коллективно действуют как отдельный блок внутри партии для достижения своих целей». Официально признанные или нелегальные, они существуют почти повсеместно. Многие политологи рассматривают фракционную борьбу как фактор, в известной степени сдерживающий тенденцию к концентрации внутрипартийной власти. Известно, какую роль сыграл запрет на фракционную деятельность в истории КПСС.
Выделяются два «чистых типа» фракций. Первый из них основан на так называемых отношениях клиентелы.Могущественные лидеры таких фракций (как правило, входящие в высшее партийное
160 Политические партии
руководство) всячески способствуют карьерам своих сторонников в обмен на политическую поддержку с их стороны. Иными словами, данный тип фракционности связан не с идейными соображениями, а с борьбой за внутрипартийную власть. К этому типу особенно близки Христианско-демократическая партия (ХДП) Италии и Либерально-демократическая партия (ЛДП) Японии. В 1974 г. в ЛДП насчитывалось 9 фракций. Все они были жестко иерархически организованы вокруг своих лидеров, стремившихся к посту премьер-министра. Фракции имели собственные штаб-квартиры, созывали собрания и митинги своих сторонников. Японский политолог Ха-рухиро Фукуи отмечает четыре причины фракционности в ЛДП и другой ведущей партии Японии — Социалистической. Во-первых, обе не имеют четких идеологических установок и толерантно относятся к многообразию мнений. Во-вторых, эти партии не имеют реальной массовой базы, которая смягчила бы фракционное соперничество на низовом уровне. В-третьих, японская избирательная система допускает существование многомандатных округов, что позволяет кандидатам от одной и той же партии соперничать между собой. Наконец, — и это самое важное — фракции («бацсу») являются феноменом, глубоко укорененным в традиционной культуре страны со времен средневековья.
Другой тип фракций строится на идеологической общности.Здесь не столь велика личная зависимость рядовых членов от «патрона», и это компенсируется более формализованной организационной структурой. Такие фракции часто имеют фиксированное членство, а иногда даже подобия уставов, издают собственные газеты. Печатный орган может выступать как центр притяжения членов фракции. Так, внутрипартийные группы в Народно-демократической партии Афганистана носили названия своих печатных органов — «Хальк» и «Парчам». Впрочем, гораздо лучше данный «чистый тип» можно проиллюстрировать на примере фракций, возникших в 70-е гг. во многих западноевропейских социал-демократических партиях. Старейшей и наиболее известной из подобных фракций является группа «Трибуна» в Лейбористской партии Великобритании.
Многие исследователи внутрипартийных структур сходились во мнении, что фракции, построенные на идеологической общности, более склонны к выходу из партий, чем другая их разновидность. Об этом свидетельствовал, например, раскол в Лейбористской
Функции и классификация партий 161
партии Великобритании, произошедший в начале 80-х гг. Но политическая практика последних лет показала, что и клиентелизм не гарантирует устойчивости. В Японии именно отделение от ЛДП ряда влиятельных фракций привело к тому, что после длившегося десятилетиями господства на политической сцене эта партия перешла в оппозицию. Прекратила свое существование и некогда могущественная ХДП Италии. Что касается распространенности двух типов фракций, то исследование более ста партий, проведенное Кеннетом Джандой, показало, что идеологическая основа фракций встречается несколько чаще, но при этом виды фракционности теснейшим образом переплетаются между собой.
Политические партии, независимо от типа их внутренней организации, проходят в своем развитии ряд ступеней. Для отображения этого процесса применяется термин «институционализация партий».Ее уровни дают дополнительное — и весьма важное — основание для классификации партий. Наиболее распространенное определение институционализации было предложено Сэмюэлом Хантингтоном — это процесс, в ходе которого партии приобретают значение и устойчивость. В большинстве зрелых демократий основные партии достигли весьма высоких уровней институционализации, но на это потребовались десятилетия. Отмечается, что даже в Латинской Америке, где традиции партийной политики довольно сильны, «на местном уровне реальные механизмы политических партий практически отсутствуют, а там, где они есть, редко связаны с общенациональными организациями. Вместо этого перед каждыми выборами местные нотабли создают свои собственные персона-листские организации, вступая в союз с лидерами так называемых общенациональных партий по соображениям политической или материальной выгоды». Еще хуже обстоит дело с институционали-зацией партий в тех новых демократиях, где традиции межпартийного соревнования отсутствуют.
Существуют различные способы измерения институционализации партий, но чаще всего некий минимальный уровень поддержки избирателей принимается как критерий «важности», а продолжительность существования — как критерий «устойчивости». Ричард Роуз и Томас Маки, например, утверждают, что «мы можем говорить об институционализации партии в том случае, если она участвовала более чем в трех общенациональных выборах. Если партия
162 Политические партии
не смогла этого достичь, ее нельзя назвать упрочившейся. Она эфемерна». Строгое применение такого подхода заставляет констатировать, что в большинстве новых демократий институционализированные партии просто отсутствуют. Однако судить об относительных уровнях институционализации партий по комбинации «важности» и «устойчивости» в обозначенном выше понимании можно. Например, оказывается, что наиболее институционализированные политические партии России — это КПРФ, «Яблоко» и ЛДПР, которые преодолевали пятипроцентный барьер на последовательных думских выборах 1993, 1995 и 1999 гг.
Многие ученые связывают перспективы институционализации партий с условиями их возникновения. Анжело Панебьянко выделяет три группы обстоятельств, сказывающихся, с его точки зрения, навеем дальнейшем развитии партии: 1) существовал ли общенациональный центр, из которого партия проникла на периферию, или напротив, партия выросла из местных организаций, которые затем объединились в общенациональную (ученый называет эти варианты, соответственно, «проникновением» и «диффузией»); 2) была ли партия с самого начала поддержана каким-то другим, уже существующим институтом, или она развивалась, опираясь лишь на собственные силы («внешняя» или «внутренняя» легитимация); 3) стоял ли у истоков партии харизматический лидер. Согласно Панебьянко, проникновение, внутренняя легитимация и отсутствие харизматического лидера способствуют успешной институционализации. К числу институтов, способствующих ей, обычно относят пропорциональную избирательную систему и парламентскую форму правления. Но более подробно речь об этом пойдет в следующих главах.
Классификация партийных систем
Понятие «партийная система»отображает способ взаимодействия различных партий в борьбе за власть. Старейшим (и наиболее популярным по сей день) критерием, используемым при классификации партийных систем, является количественный: выделяют беспартийные, однопартийные, двухпартийные и многопартийные системы. Первые две разновидности возможны лишь в сочетании с авторитарными режимами и могут быть названы партийными системами условно, ибо значимое политическое взаимодействие меж-
Классификация партийных систем 163
ду партиями здесь отсутствует. Беспартийные системывстречаются в современном мире редко — это немногие сохранившиеся традиционные режимы и некоторые военные диктатуры, налагающие официальный запрет на деятельность партий. В качестве других примеров можно назвать своеобразные политические устройства Ирана (после самороспуска Исламской республиканской партии) и Ливии. В принципе возможна ситуация, когда в демократических выборах участвуют только беспартийные кандидаты. Именно это имело место на некоторых ранних этапах политической истории США. Но, как показал американский опыт, подмена конкуренции политических программ конкуренцией персоналий влечет за собой широкое распространение подкупа избирателей, рост политического монополизма и ряд других нежелательных последствий. Об этом же свидетельствуют события в некоторых новых демократиях. В современном мире «беспартийная демократия» наблюдается лишь в ряде микроскопических государств тихоокеанского бассейна. Чаще всего заменой партиям там служит этническая или клановая принадлежность кандидатов. Однопартийные системысвойственны в основном эгалитарно-авторитарным, авторитарно-инэгалитарным и популистским режимам, которые охарактеризованы в третьей главе этой книги. Исходя из наличия однопартийной системы в той или иной стране, можно достаточно уверенно приписывать ей один из перечисленных режимов.
К сожалению, иногда идентификация однопартийности оказывается сложной задачей. Возьмем, к примеру, две азиатские страны — Японию и Сингапур. В первой из них у власти в течение десятилетий находилась ЛДП, во второй — Партия народного действия (ПНД). Оппозиция в обеих странах долго находилась в безнадежном меньшинстве и не могла реально претендовать на участие в правительстве. Почему же о Японии мы говорим как о либеральной демократии, а о Сингапуре — нет? Дело в том, что настоящие однопартийные системы вырабатывают специфические механизмы, позволяющие правящей партии удерживать власть, какова бы ни была воля народа. Именно такие механизмы и характерны для Сингапура. Один из руководителей оппозиционного Рабочего фронта заметил: «Сингапурская действительность такова, что люди, рискующие выступить против ПНД, навлекают на себя беду. Если вы бизнесмен, то не можете заключить контракт или вам выкручивает руки надо-
164 Политические партии
говая инспекция. Если вы юрист, то теряете клиентуру, а если работаете по найму на большом предприятии, то в один прекрасный день теряете свое рабочее место». Правда, злоупотребления такого рода имели место и в Японии, но это были именно злоупотребления, а не система. Вот почему ЛДП в конечном счете уступила власть, расколовшись и потерпев поражение на выборах, а ПНД и в конце 2000 г. имела в сингапурском парламенте 81 из 83 мест.
Таким образом, количественная классификация выделяет лишь две партийные системы, совместимые с либеральной демократией — двухпартийную и многопартийную.Главная сложность, связанная с применением этих понятий, вытекает из некоторой условности термина «двухпартийная система». В Великобритании, которая считается ее классическим образцом, «третьи» партии набирают на выборах до 10 % голосов, а количество этих партий давно перевалило за сотню. Обосновывая правомерность использования термина, обычно указывают на то, что власть все же осуществляется попеременно двумя крупнейшими партиями. Так, Джованни Сартори пишет: «Мы имеем двухпартийность тогда, когда существование «третьих» партий не мешает двум главным управлять одним [государством — Г. Г.], т.е. когда коалиции не являются необходимыми». С этой точки зрения, Великобритания и США имеют двухпартийные системы, а ФРГ — многопартийную, ибо здесь крупнейшие партии — Христианско-де-мократический союз (ХДС),Христианско-социальный союз (ХСС) и Социал-демократическая партия Германии (СДПГ) — не могут править, не вступая в союзы со Свободной демократической партией (СвДП). По определению Сартори, именно «коалиционный потенциал» СвДП является в данном случае признаком многопартийности. Возможна и другая ситуация, когда «третья» партия по каким-то причинам (чаще всего идеологического характера) не рассматривается крупнейшими политическими силами как желательный партнер по коалиции, но тем не менее она достаточно сильна, чтобы блокировать формирование устойчивого правительства большинства (т. е. имеет «шантажный потенциал»). Развивая эти представления Сартори, можно сказать, что двухпартийная система характеризуется чередованием у власти двух основных партий при отсутствии «коалиционного» или «шантажного» потенциала у их соперников.
Сравнительный анализ недостатков и достоинств двухпартийной и многопартийной систем издавна занимал политологов. Боль-
Классификация партийных систем 165
шинство всегда склонялось в пользу первой из них, приводя следующие аргументы.
1. Утверждают, что двухпартийная система способствует смяг
чению идеологических конфликтов между партиями и их постепен
ному переходу на более умеренные позиции. А это делает полити
ческую систему в целом более устойчивой. Предположим, известно,
что в некой демократической стране существуют большие группы
избирателей, которые всегда голосуют за одну и ту же партию. Если
партий всего две, то им нет смысла заботиться о том, чтобы при
влечь голоса наиболее экстремистски настроенных частей электо
рата. Эти голоса им гарантированы. Избиратели, за которых дей
ствительно стоит побороться, — это люди центристских взглядов,
для которых идеологические разногласия между партиями не так
уж важны. Понятно, что таких избирателей легче всего отпугнуть
экстремизмом. Поэтому рациональная стратегия избирательной
кампании будет состоять в том, чтобы избегать идеологической
полемики и делать основной акцент на практические проблемы, сто
ящие перед обществом. А избирательные кампании в организаци
онной истории партий играют роль, сравнимую с ролью привычки
в жизни индивида, — посеяв предвыборную риторику, рано или
поздно пожнешь идеологическую ориентацию. В условиях же мно
гопартийности рациональной часто оказывается прямо противопо
ложная стратегия, когда всячески подчеркиваются глубокие идео
логические разногласия между партиями.
2. Другое преимущество двухпартийной системы усматривают
в том, что она позволяет одержавшей победу на выборах партии
сформировать не подверженное кризисам правительство. Действи
тельно, если в парламенте представлены лишь две партии, то одна
из них непременно имеет абсолютное большинство мест, и вынести
вотум недоверия ее лидеру — премьер-министру — просто-напрос
то невозможно. А в условиях многопартийности это происходит
сплошь и рядом. Более того, иногда многопартийным парламентам
вообще не удается сформировать правительство. Иллюстрацией
может служить положение, сложившееся в 1990 г. в Греции. И кон
сервативная партия Новая демократия, и Всегреческое социалисти
ческое движение могли сформировать устойчивое правительство
большинства, лишь вступив в коалицию с Коммунистической парти
ей Греции. Но ни те, ни другие не считали это возможным, да и сами
166 Политические партии
коммунисты не стремились участвовать в проведении «буржуазной» или «мелкобуржуазной» политики. Дело кончилось новыми выборами. Таким образом, можно констатировать, что многопартийная система нестабильна.
3. С точки зрения избирателя, несомненное достоинство двух
партийное™ — в том, что она облегчает выбор при голосовании.
Не нужно читать десятки партийных программ или, часами сидя у
телевизора, вникать в рассуждения «говорящих голов»: партий все
го две, и соотнести собственные интересы с их программами не так
уж сложно. Тем самым минимизируются затраты на приобретение
информации, и избиратели получают реальный шанс не потратить
свои голоса впустую. Многопартийная система, напротив, делает
затраты времени и сил на приобретение информации непомерными
для большинства граждан. Рациональный выбор при голосовании
в таких условиях невозможен.
4. Наконец, утверждают, что только двухпартийная система по
зволяет приблизиться к идеалу ответственного правления, который
важен для всех без исключения теоретических моделей демократии.
Одна из партий находится у власти, другая — в оппозиции. Если
избиратели недовольны работой правительства, они используют
выборы для того, чтобы отправить его в отставку. В условиях мно
гопартийности политическое руководство обычно носит коалици
онный характер. Это делает возможной ситуацию, когда потерпев
шая поражение на выборах партия остается в правительстве лишь
потому, что является удобным партнером по коалиции. С другой
стороны, бывают ситуации, когда победа на выборах ни на шаг не
приближает к власти (как это неоднократно случалось с Итальянс
кой коммунистической партией в 70-х гг.).
Далеко не со всем в этой системе аргументов можно безоговорочно согласиться. Нетрудно заметить, например, что первый и третий из них противоречат друг другу: если идеологические позиции партий постоянно сближаются, то верно ли, что у избирателя нет проблем с выбором? Ведь не так-то просто выбрать лучшую из двух программ, похожих друг на друга, как братья-близнецы. Но факт остается фактом: двухпартийные системы действительно продемонстрировали уровень стабильности и эффективности, о котором в условиях многопартийности часто приходится только мечтать. Беда лишь в том, что случаи двухпартийности можно пересчитать по паль-
Классификация партийных систем 167
цам: на сегодняшний день критерию Сартори отвечают лишь партийные системы стран США, Мальты, Великобритании (с натяжкой) и нескольких карликовых государств. Поэтому самый сильный аргумент в защиту многопартийности состоит, пожалуй, в том, что во многих странах иная конфигурация партийной системы просто-напросто невозможна. В дальнейшем мы еще остановимся на причинах такого положения вещей.
В настоящее время количественный критерий классификации партийных систем не пользуется единодушной поддержкой в политической науке. Если некоторые исследователи принимают его почти без оговорок (например, М. Дюверже), то другие — полностью отрицают (Дж. Лапаломбара). И действительно, главный недостаток такой классификации очевиден: она сводит все многообразие партийных систем к двум типам, один из которых наблюдается в пренебрежимо малом числе случаев. Преодолеть этот недостаток можно двумя способами. Первый из них заключается в разработке на той же основе более детальной классификации с использованием для различения партийных систем политическихкритериев; второй — в определении строгого статистическогокритерия, который позволил бы ввести численную характеристику для каждой из существующих партийных систем.
По первому пути пошел Дж. Сартори. В своем капитальном труде о партиях и партийных системах он предлагает следующую их типологию, включающую семь разновидностей: политическую систему с одной партией, систему с партией-гегемоном, систему с преобладающей партией, двухпартийную систему, системы ограниченного и крайнего плюрализма и атомизированную систему. Особое внимание Сартори уделяет системам с большим количеством партий, и в первую очередь — крайнему (или поляризованному) плюрализму. Его признаки таковы. Прежде всего, это наличие «антисистемных партий», выступающих против существующего социально-экономического и политического строя. Такие партии не разделяют ценностей системы, внутри которой они действуют, и имеют отличающуюся идеологию. Другой признак поляризованного плюрализма — это наличие двусторонних оппозиций, т. е. сил, относящихся к правительству критически и располагающихся в политическом спектре «по правую» и «по левую руку» от руководства. Эти две оппозиции взаимно исключают друг друга и находятся в состоянии
168 Политические партии
постоянного острого конфликта. Поскольку антисистемные партии не допускаются к участию в правительстве, их оппозиция часто носит безответственный характер. Они действуют по принципу «чем хуже — тем лучше». «Вероятно, — пишет Сартори, — оппозиция вела бы себя более ответственно, если бы она ожидала, что ей, возможно, придется «отвечать», то есть выполнять то, что она обещала». Безответственность же приводит к стремлению политических партий превзойти друг друга в раздаче обещаний, которые никогда впоследствии не выполняются.
В результате этого поляризованному плюрализму свойственны преобладание центробежных тенденций над центростремительными и ослабление центральной власти, а также врожденный идеологический образ мышления и действий политиков. Наихудшим вариантом многопартийности является, по Сартори, атомизированная система, при которой уже невозможно сколько-нибудь устойчивое функционирование государства. Симпатии исследователя принадлежат умеренному плюрализму. Его признаки — отсутствие антисистемных партий и двусторонней оппозиции, ориентированность всех существующих партий на возможность участия в правительстве, создание широких коалиций. Замечу, что ученый рассматривал политическую науку как средство оптимизации политических систем. Одну из своих статей он заключает словами: «Альтернатива между умеренным и крайним плюрализмом может быть решена в пользу первой системы посредством осмотрительной и своевременной «политической инженерии». Естественно, надо уметь предвидеть, чтобы принимать меры вовремя. После того как с ларца Пандоры крайнего плюрализма снята крышка, возможности поставить ее на место крайне ограничены. Но современная политическая наука достигла стадии, которая позволяет предвидеть и, следовательно, при желании принять необходимые меры».
Другим путем пошли исследователи, задавшиеся целью выявить сугубо количественный показатель, в обобщенном виде характеризующий партийные системы. Такой показатель называется эффективным числом партий.Маркку Лааксо и Рейн Таагепера предлагают следующую формулу для его вычисления:
N = 1/1р.2.
Классификация партийных систем 169
Посмотрим, как «работает» эта формула. Предположим, некая система состоит из четырех партий (р), каждая из которых получила по 25 % голосов на выборах. Тогда ТУ будет равно единице, деленной на четыре раза по 0.25 в квадрате. Результат равен четырем, что, собственно говоря, было видно и без всяких вычислений. Читатель может без труда убедиться, что при величинах/)(51, 42, 5, 1, 1) ТУбудет равняться 2.3, при (51,26,11,11,1) — 3.1, при (40,37,11,11, 1) — 2,9, при (40, 37, 9, 9, 5) — 2.6. Таким образом, формула Лааксо и Таагеперы приписывает определенный вес крупнейшим партиям. Альтернативные индексы, предложенные Джоном Вилдгеном и Хуаном Молинаром, близки по конструкции к эффективному числу партий, но первый из них математически подчеркивает число малых партий (почему его и называют «индексом гиперфракционности»), а второй, напротив, приписывает особый вес наибольшей партии. Для решения исследовательских задач, в рамках которых указанные аспекты важны, можно применять и эти количественные показатели. Все они, в конечном счете, выражают уровень фрагментации партийной системы, или, как часто говорят, политической фрагментации.
Следует сразу же подчеркнуть, что использование количественных показателей такого рода неизбежно сопряжено с потерями информации. Например, партия, имеющая в последних двух примерах 40 % голосов, может стоять у власти, но может и не оказывать большого воздействия на процесс принятия решений, если занимает экстремистские позиции и не рассматривается остальными как желательный партнер по коалиции. Эффективное число партий ничего не говорит об этом. Однако потери информации компенсируются целым рядом новых возможностей, неведомых традиционной политической науке. Во-первых, использование количественных показателей позволяет ввести в политологию элементы математического анализа, а тем самым приблизить ее к идеалу научности. Во-вторых, — и это более важно — возникает возможность создавать практически исчерпывающие базы статистических данных по отдельным странам и оперировать этими данными в сравнительных исследованиях. Пример такой базы данных можно найти в табл. 11 (подсчеты Рейна Таагеперы и Мэтью Шугарта; показатель по России вычислен мной на основании опубликованных результатов выборов в Государственную думу по партийным спискам в декабре 1993 г.).
Политические партии
Таблица 11
Эффективные числа партий (М)
| Страна | Год | N | Страна | Год | N |
| Австралия | 2.8 | Корея (Южн.) | 3.8 | ||
| Австрия | 2.4 | Коста-Рика | 2.3 | ||
| Багамские о-ва | 2.1 | Люксембург | 3.6 | ||
| Белиз | 2.1 | Малайзия | 2.3 | ||
| Бельгия | 8.1 | Мальта | 2.0 | ||
| Ботсвана | 2.0 | Нидерланды | 4.2 | ||
| Бразилия | 2.6 | Никарагуа | 2,1 | ||
| Великобритания | 3.1 | Новая Зеландия | 3.0 | ||
| Венесуэла | 2.8 | Норвегия | 3.6 | ||
| Гватемала | 6.4 | Португалия | 3.7 | ||
| ФРГ | 2.6 | Россия | 6.5 | ||
| Гондурас | 2.2 | Сент-Винсент | 2.3 | ||
| Греция | 2.6 | Сент-Люсия | 2.4 | ||
| Дания | 5.8 | США | 2.0 | ||
| Доминика | 2.9 | Фиджи | 2.3 | ||
| Египет | 1.8 | Финляндия | 5.4 | ||
| Израиль | 4.3 | Франция | 4.0 | ||
| Индия | 3.8 | Швейцария | 6.0 | ||
| Ирландия | 2.7 | Швеция | 3.5 | ||
| Исландия | 4.2 | Шри-Ланка | 2.8 | ||
| Испания | 3.5 | Эквадор | 10.3 | ||
| Италия | 4.5 | ЮАР | 2.6 | ||
| Канада | 2.8 | Япония | 3.6 | ||
| Колумбия | 2.7 |
Существуют ли способы так же строго описать другие параметры партийных систем? Понятие политической фрагментации может быть переосмыслено как показатель неравномерности в поддержке избирателями отдельных политических партий в каждый данный
Происхождение и развитие партийных систем 171
момент времени. Однако нетрудно заметить, что предпочтения избирателей со временем меняются. Отсюда — возможность построения числового индекса, фиксирующего динамику силы партий. Такой индекс, предложенный норвежским исследователем Моргенсом Педерсеном, может быть получен следующим образом: сначала вычисляется разница между процентными долями голосов, полученными каждой партией на данных и предыдущих выборах; затем абсолютные значения этих разниц складываются, а сумма, чтобы избежать двойного счета, делится на два. Индекс Педерсена может быть получен для любых выборов, кроме самых первых, и он выступает как естественное дополнение к эффективному числу партий.
Происхождение и развитие партийных систем
Факторы развития партийных систем Каждая из партийных систем обусловлена спецификой процесса становления… 172 Политические партииТаблица 12
Количественные показатели проблемных измерений для отдельных стран
| Страна | Всег- | |||||||
| Австралия | 0.5 | 2.5 | ||||||
| Австрия | 2.0 | |||||||
| Бельгия | 3.0 | |||||||
| Великобритан- | 0.5 | 1.5 | ||||||
| ия | ||||||||
| ФРГ | 2.0 | |||||||
| Дания | 0.5 | 2.5 | ||||||
| Израиль | 3.0 | |||||||
| Ирландия | 0.5 | 0.5 | 1.0 | |||||
| Исландия | 0.5 | 2.5 | ||||||
| Италия | 0.5 | 0.5 | 3.0 | |||||
| Канада | 0.5 | 1.5 | ||||||
| Люксембург | 2.0 | |||||||
| Нидерланды | 3.0 | |||||||
| Норвегия | 0.5 | 3.5 | ||||||
| США | 0.5 | 0.5 | 1.0 | |||||
| Финляндия | 0.5 | 3.5 | ||||||
| Франция | 0.5 | 3.5 | ||||||
| Швейцария | 0.5 | 0.5 | 3.0 | |||||
| Швеция | 0.5 | 2.5 | ||||||
| Япония | 0.5 | 0.5 | 3.0 |
Примечание. 1-7—виды разногласий: /—социально-экономические, 2— религиозные, 3 — культурно-этнические, 4— «город—село», 5— поддержка режима, 6— внешнеполитические, 7— постматериалистические.
178 Политические партии
Устойчивость партийных систем
Нетрудно заметить, что многие из выделенных выше факторов развития партийных систем ко второй половине нынешнего века перестали действовать в большинстве индустриально развитых стран. Вот почему эти системы весьма устойчивы и остаются почти неизменными на протяжении десятилетий. Ричард Роуз и Дерек Эр-вин подсчитали, что в период 1945-1962 гг. изменения в процентах голосов, полученных на выборах подавляющим большинством из 92 партий в 19 странах Западной Европы, колебалось в пределах единицы. Избиратели демонстрировали стабильную приверженность «своим» партиям. Политический рынок уже заполнен, любая попытка вторжения на него блокируется. Только «старые» партии могут позволить себе материальные затраты, требующиеся для проведения массовой политики: необходимо иметь сеть подготовленных профессионалов, занимать как можно больше мест в органах государственного управления, контролировать средства массовой информации. Все это превращает современную политическую жизнь в «закрытую зону», отгороженную для немногих партий. В то же время происходит «унификация» крупных партий в политической системе, с того момента как они начинают полностью поддерживать ее основы, расходясь между собой лишь в деталях.
Действительно, для того чтобы добиться успеха на выборах и получить доступ в правительство, партия должна действовать как можно более прагматически. С одной стороны, речь идет о расширении поддержки со стороны избирателей путем сведения к минимуму тех элементов партийной программы, которые могут кого-то оттолкнуть. С другой стороны, партия должна быть готова к вступлению в коалицию, т. е. к тому, чтобы сделать свои требования объектом переговоров и компромисса. Естественно, такой тип политики может привести к «размыванию» любой конкретной цели, кроме завоевания и удержания власти любой ценой. В англоязычной литературе послевоенные политические партии иногда называют са(сЬ-а!1 рагНе»(«всех-хватающие», термин Отто Киркхаймера). Для них характерны: размывание идеологических контуров; все более туманные программные обещания; сознательно формируемая смешанная социальная база; элитарное господство в партийной жизни, которое демобилизует рядовых членов. Логика «всех-хватающей партии»
Происхождение и развитие партийных систем 179
заставляет искать голоса где угодно, отказываясь от какого бы то ни было специализированного подхода (классового, религиозного и т. д.). Таким образом, партии функционируют как крупные коалиции различных интересов.
Динамика партийных систем
Критика «всех-хватающих партий» — довольно распространенный мотив современных политологов, особенно тех, кто придерживается левых взглядов. Однако и они не отрицают, что наличие таких партий в значительной мере стабилизирует политическую жизнь. Тем не менее можно проследить некоторые тенденции, придававшие динамику в целом статичной картине партийных систем индустриально развитых стран.
Во-первых, уже после второй мировой войны во многих европейских странах происходили неожиданные всплески крайне правых, профашистских настроений, обеспечивавшие серьезную поддержку избирателей соответствующим политическим партиям. В качестве примеров можно привести феномены Пужада и Ле Пэна во Франции, Партию прогресса в Дании, а в начале 80-х гг. — взрыв религиозного фундаментализма в США. В 1994 г. неофашистская партия впервые вошла в состав правительства Итальянской Республики. Изучение подобных явлений привело исследователей к выводу о том, что они являются результатом крупных структурных сдвигов в экономике, порождающих чувство дискомфорта у значительных слоев населения — мелких фермеров и городских собственников, утративших занятость рабочих и т. д. Как правило, осуществление широких социальных программ «успокаивает» этих людей, и ультраправые исчезают с политической арены столь же стремительно, как появляются на ней.
Во-вторых, в 70-х гг. произошло неожиданное возрождение конфликта между центром и периферией. Выше уже отмечался феноменальный успех Квебекской партии в Канаде. На выборах 1974 г. Националистическая партия Шотландии набрала в этой части Соединенного королевства 30.4 % голосов (хотя в дальнейшем ей так и не удалось побить этот рекорд). Аналогичные явления наблюдаются в Италии, где так называемая Ломбардская лига выдвинулась в число влиятельных политических сил и вошла в состав правящей коа-
180 Политические партии
лиции. Удовлетворительного объяснения этому феномену пока нет. Некоторые политологи склонны сближать его с предыдущим (среди региональных партий действительно преобладают крайне правые), другие же полагают, что это — проявление каких-то новых тенденций, за которыми будущее.
В-третьих, последние полтора-два десятилетия породили мощное политическое движение защитников окружающей среды. Практически повсеместно в индустриально развитых странах возникли партии «зеленых», перетянувшие к себе часть электората более традиционных организаций. Значение этого сдвига тем более велико, что «зеленые» (особенно на первых порах) всячески подчеркивали антисистемный характер своего движения.
Все эти изменения разнородны. Тем не менее в политологическом сообществе предпринимаются попытки задать концепцию, которая дала бы им общее объяснение. Одна из наиболее известных принадлежит Рональду Инглхарту. По мнению ученого, на Западе происходит «молчаливая революция». Ее суть — в изменении господствующей системы ценностей. Послевоенный период характеризовался беспримерным экономическим ростом, что позволило мобилизовать ресурсы государства на удовлетворение потребностей граждан. Выросло поколение людей, принимающих это как нечто гарантированное. В сочетании с ростом уровня образованности и информированности масс это и породило переход от господства ценностей, связанных с экономическим ростом и материальным благосостоянием, к новым «постматериалистическим» ценностям качества жизни, самореализации и индивидуальной свободы. Конфликт между двумя системами ценностей все больше приобретает, по Инглхарту, политическое звучание, а может быть, и становится новым фактором развития партийных систем.
Следует отметить, что даже если допущения Инглхарта и его последователей верны, то речь может идти лишь о самых первых шагах к новым партийным системам. Требуется время, чтобы изменения в общественном сознании повлияли на организационные структуры. Однако уже сейчас можно говорить о том, что люди по-новому относятся к партиям и дают им это понять в ходе голосования, часто довольно неожиданным образом. В одной из работ Томаса Погунтке не только выделены основные элементы «новой политики», но и высказана гипотеза о пяти возможных способах ее
Происхождение и развитие партийных систем 181
воздействия на партийные системы. Это 1) возникновение новых социальных движений, 2) рост влияния малых партий, 3) отход части сторонников традиционных левых партий к «постматериалистическим» левым партиям, 4) отчуждение носителей «нового политического сознания» от политики и их отказ поддерживать партии вообще, 5) создание новых партий. Особенно болезненно это ощутили на себе социал-демократы с их акцентом на защиту материального благосостояния трудящихся. С начала 80-х гг. и квалифицированные рабочие, и бывшие левые интеллектуалы начали склоняться к консервативным партиям: первые — потому что не видели больше повода беспокоиться о «хлебе насущном», но задумались о собственности (приобретении акций, например); вторые — потому что их настроениям соответствовала культивируемая неоконсерваторами ностальгия по индивиду, сочетавшаяся с призывами к личной ответственности. Явно сказывается рост «постматериалистических» ценностей и на коммунистических партиях, упадок которых в Западной Европе начался еще до перемен на Востоке.
Вымирание политических партий?
Динамика партийных систем, наблюдавшаяся в зрелых демократиях с конца 60-х гг., побудила многих ученых задуматься о роли партий в современном мире. Массовые и пришедшие им на смену «всех-хватающие» партии пережили пик своего развития несколько десятилетий назад. Затем численность партий стала медленно, но вполне зримо сокращаться. Об этом свидетельствуют собранные Ричардом Кацем и Питером Мэром данные, представленные в табл. 13. Как видно, в восьми из десяти стран доли членов партий от общего числа избирателей за тридцать лет упали. Более того, в четырех странах — Австрии, Великобритании, Дании и Нидерландах — численность партийцев упала и в абсолютном выражении. В сочетании с сокращением поддержки традиционных партий на выборах эта тенденция была многими воспринята как свидетельство упадка партийной политики. И действительно, многие функции, выполнение которых позволяло массовым партиям поддерживать систему коллективных и селективных стимулов к партийному членству, в современном обществе выполняются другими институтами. Развитие всеобъемлющей системы социальной защиты в рамках «госу-
Политические партии
дарства всеобщего благосостояния» стало одним из важнейших достижений европейской социал-демократии. Но когда эта цель была достигнута, нужда в партийных детских садах и прачечных — в общем, во всей системе организационной инкапсуляции — отпала. Развитие массовой культуры устранило партии из сферы организации досуга. С появлением электронных средств массовой коммуникации (прежде всего телевидения) сошла на нет и роль партийной прессы как инструмента политического просвещения масс. Очевидно, что многие из селективных стимулов к поддержанию массового членства в партиях исчезли. Что касается коллективных стимулов, то их роль сократилась на фоне всеобщей идеологической умеренности, столь характерной для начала 60-х гг. и проявившейся в возникновении «всех-хватающих партий». Роль партий в структурировании результатов выборов тоже заметно уменьшилась. Часто люди голосуют не за партию, а за «имидж» того или иного кандидата, созданный коммерческими средствами массовой коммуникации. Это явление, первоначально свойственное преимущественно США,
сегодня перекочевало в Евро-
Таблица 13 Пу Так, успехи Итальянской
Динамика членства в западноевро- социалистической партии в
пейских политических партиях (% от §().х рр наблюдатели объясня.
общего числа избирателей)
| Страна | Начало 60-х гг. | Конец 80-х гг. |
| Австрия | 26.2 | 21.8 |
| Бельгия | 7.8 | 9.2 |
| Великобритания | 9.4 | 3.3 |
| Германия | 2.7 | 4.2 |
| Дания | 21.1 | 6.5 |
| Италия | 12.7 | 9.7 |
| Нидерланды | 9.4 | 2.9 |
| Норвегия | 15.5 | 13.5 |
| Финляндия | 18.9 | 12.9 |
| Швеция | 22.0 | 21.2 |
ют личной привлекательностью ее генерального секретаря Б. Кракси, а упадок коммунистов — тем, что после смерти Э. Берлингуэра партию возглавляли безликие выходцы из партаппарата. В 1994 г. эти тенденции увенчались победой на парламентских выборах в Италии крупного предпринимателя (и, в частности, собственника нескольких телекомпаний) С. Берлускони, который смог обойтись без поддержки какой бы то ни было из «традиционных» партий.
Происхождение и развитие партийных систем 183
Таким образом, вступление в массовую партию утратило привлекательность для многих граждан. Но в то же время наличие большого количества членов перестало быть условием выживания самих партий. Следует помнить, что массовая партия нуждалась в большом количестве членов не только как в «политической армии», которую можно было повести на штурм твердынь власти, но и в более прозаическом смысле: членские взносы служили основным источником денежных средств, необходимых для содержания партийного аппарата и участия в выборах. Не удивительно, что для массовых партий, социальную основу которых составляли непривилегированные слои общества, безденежье было хронической проблемой. Не приходится удивляться и тому, что, укрепив свои политические позиции, они решили эту проблему вполне естественным путем — добившись введения государственного финансирования партий. Как показало исследование Арнольда Хайденхаймера, уже к началу 60-х гг. из восьми крупнейших социал-демократических партий Западной Европы лишь одна — СДПГ — в основном покрывала свои расходы за счет членских взносов. Ныне государственные бюджеты стали основными источниками финансирования подавляющего большинства западноевропейских партий. А это повлекло за собой фундаментальные сдвиги в их организационной структуре.
Итак, отмечаемое многими исследователями вымирание массовых партий — вполне естественное явление. Однако можно ли в связи с этим говорить об упадке партий вообще? Такой вывод был бы оправданным, если бы место массовой партии в современной политике оставалось вакантным. Но этого-то как раз и не происходит. Исследования тенденций развития партийной организации, проделанные целым рядом западноевропейских ученых, позволили им сделать вывод о возникновении нового типа партий, который Петер Мэр и Ричард Кац назвали «картельным»(хотя предлагались и другие термины — «электорально-профессиональная партия» и «современная кадровая партия»). Особенности картельных партий следующие. Во-первых, поскольку основной финансовый источник их существования — государственный бюджет, они не нуждаются в большой массе дисциплинированных членов. Сторонники партии ценятся независимо от того, есть ли у них членский билет. Во-вторых, как следствие этого, связь между партийным руководством и
184 Политические партии
рядовыми членами становится более гибкой, возрастает их автономия по отношению друг к другу. В-третьих, партийная структура становится менее централизованной, а партийные ресурсы распределяются между различными уровнями партийной «стратархии». В-четвертых, среди стимулов к партийной активности главное место занимают соображения карьеры в области организации избирательных кампаний. Главными критериями успеха в этой области становятся качества профессионального менеджера — компетентность и эффективность, в то время как «организаторы масс» и «народные трибуны» остаются невостребованными. В предельном варианте партия картельного типа становится, как пишут Мэр и Кац, «государственным агентством». Будущее покажет, насколько устойчивы данные тенденции. Но каковы бы ни были перспективы картельной партии, ясно, что ее возникновение знаменует собой не столько вымирание партийной организации, сколько ее развитие в новых условиях.
Политические партии и партийные системы переживают ныне эпоху трансформации. Этот процесс затрагивает, как мы видели, даже зрелые демократии, где еще три десятилетия назад никаких новшеств не предвиделось. Что касается новых демократий, то там партии и партийные системы переживают период становления, и кое-где — например, в России — этот период затягивается. При оценке такого положения вещей нужно избегать двух крайностей. С одной стороны, часто сетуют, что партии, складывающиеся в новых демократиях, так и не стали массовыми партиями по западноевропейскому образцу. У них, мол, и членов маловато, и партийная организация слабовата, и идеология размытая, и т. д. Следует, однако, учитывать, что сегодня и в зрелых демократиях массовые партии стали анахронизмом. Предпосылки к их росту в новых демократиях отсутствуют, и предъявлять к возникающим в условиях демократизации партиям подобные требования — позиция заведомо не реалистическая. С другой стороны, иногда, впадая в противоположную крайность, утверждают, что раз «настоящие» (т. е. опять-таки массовые) партии не складываются, то и не надо — время партий прошло. Но и это, как мы видели, не так. Место массовой партии в зре-
Происхождение и развитие партийных систем 185
лых демократиях занимают новые формы партийной организации, вполне способные справляться с выделенными в начале главы функциями. Другого института, способного выполнять задачу структурирования выборов, не придумано. Вообще, говоря о развитии партий в новых демократиях, лучше оперировать не оценками с позиций долженствования, а строгими критериями. О низком уровне развития партий в России, например, свидетельствует не отсутствие «настоящих» массовых партий (в действительности для коммунистической партии, которая вроде бы приближается к этому «идеалу», массовое членство во многих ситуациях оказывается обузой), а высокие уровни фрагментации и неустойчивости партийной системы.
Глава VII
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
В условиях авторитаризма голосование носит обычно манипули-руемый и «единодушный» характер. Например, результаты выборов 1978 г. в Албании были… Для популистских режимов выборы, кроме того, часто являются единственным… Избирательные системы 187Избирательные системы большинства
190 Избирательные системы и для определения состава законодательных собраний. Понятно, что президентские… Кроме того, системе простого большинства приписывают ряд достоинств, обусловленных их воздействием на развитие…Пропорциональные и смешанные избирательные системы
Предположим, что в округе, где упомянутая выше партия получила свои 29 % голосов, в выборах участвовали еще четыре организации, получившие 48.5,… Пропорциональные и смешанные избирательные системы 100 %, деленные на величину округа, и в данном случае составляет 100/5 = 20 %. Тогда сильнейшая из партий сразу…Таблица 14
Распределение мест между партиями с известными долями голосов (по методу д'Ондта)
| Делитель | Доля голосов/остаток по результатам деления | ||||
| 48.5 (1) | 29.0 (2) | 14.0 | 7.5 | 1.0 | |
| 24.3 (3) | 14.5 (5) | 7.0 | |||
| 16.2 (4) | 9.7 |
Примечание. В скобках указаны количества распределяемых мест.
Избирательные системы
Позволяет ли какой-либо из этих методов достичь полного соответствия между волеизъявлением избирателей и результатами выборов? Таблица 15, в которой сведены итоги выборов в обсуждавшемся выше пятимандатном округе, полученные тремя различными методами, свидетельствует, во-первых, о том, что это невозможно, а во-вторых, что эти итоги различаются между собой: варьируют как количества получивших представительство партий, так и размеры их делегаций. Простая квота (которая, кстати, применяется в пропорциональной части избирательной системы России) поощряет политическую фрагментацию; метод д'Ондта, напротив, благоприятен для крупнейших партий; метод Сен-Лагуэ дает компромиссные результаты. Но, поэкспериментировав с использованием этих методов в округах разной величины, можно легко убедиться, что чем больше величина округа, тем меньше диспропорциональность результатов, тем меньше сказываются последствия применения того или иного мето-доа, а стало быть, тем в большей мере функционирование системы отвечает ее принципу. Свести диспропорциональность к минимуму можно, например, если весь состав законодательной ассамблеи избирается в одном округе. Но из десятков стран, применяющих чисто пропорциональную систему, так обстоят дела лишь в трех — в Израиле (величина округа— 120 мест), Намибии (72) и Нидерландах (150). Чаще всего создаются округа, не охватывающие всей территории страны. Например, в Аргентине величины округов варьируют от 2 до 35. Что же побуждает создателей пропорциональных систем к отступлению от их фундаментального принципа?
Таблица 15
Разница в распределении мест между партиями с известными долями голосов при использовании различных методов
| Доля мест, %, при использовании метода | ||||
| Партия | Доля голосов, % | простой квоты и остатков | д'Ондта | Сен-Лагуэ |
| 48.5 | 40.0 | 60.0 | 60.0 | |
| 29.0 | 40.0 | 40.0 | 20.0 | |
| 14.0 | 20.0 | 20.0 | ||
| 7.5 | ||||
| 7.5 |
Пропорциональные и смешанные избира тельные системы 203
Дело в том, что пропорциональная система реализует этот принцип, принося в жертву основное достоинство систем большинства — возможность установления непосредственной связи между избирателем и его представителем. Использование округов сравнительно малой величины позволяет если не полностью устранить, то хотя бы частично нейтрализовать этот недостаток. Как правило, основой для определения границ округов служит существующее административно-территориальное деление. В результате избиратель получает возможность отдать голос за своих земляков, и можно утверждать, что это сглаживает «анонимность» партийных списков, неизбежную в общенациональном округе. Диспропорциональность результатов выборов при этом, естественно, повышается. Однако существует способ привести функционирование системы в большее соответствие с ее принципом путем использования так называемого «многоуровневого» распределения мест. Делается это так: часть парламентских мест не подлежит распределению по результатам выборов в округах и резервируется специально для того, чтобы компенсировать возникающую вследствие этого распределения диспропорциональность (эти места так и называют — компенсаторные). При подведении итогов выборов компенсаторные места передаются тем партиям, представительство которых не дотягивает до доли голосов, полученной в масштабах всей страны. Чаще всего (но не обязательно) от этой процедуры выигрывают малые партии. Так или иначе, пропорциональность результатов восстанавливается. Многоуровневое распределение мест в рамках пропорциональной системы применяется в 13 странах. Однако большинство стран, использующих пропорциональную систему, воздерживается от того, чтобы последовать их примеру. И это не случайно.
С точки зрения принципа пропорциональной системы, идеальной ситуацией является полное соответствие между волеизъявлением избирателя и результатами выборов. Однако стремление к такому соответствию может вступить в противоречие с интересами основных участников выборов, да и с необходимостью поддерживать стабильное функционирование политической системы тоже. И это обстоятельство отнюдь не обошли вниманием многочисленные критики пропорциональной системы. Один из первых таких критиков, Ф. Хер-менс, красноречиво озаглавивший свою главную книгу «Демократия или анархия?», утверждал, что пропорциональная система поощряет
204 Избирательные системы
возникновение и сохранение многочисленных мелких партий, а это делает политическую жизнь хаотичной и непредсказуемой и фактически ведет к анархии. Хуже того, уставший от анархии народ может сделать выбор в пользу диктатуры. Именно это, с точки зрения Хер-менса, и произошло в Германии в 1933 г. Видимо, такое объяснение нацистского переворота следует признать несколько односторонним. Однако многочисленные исследования, проверявшие эффекты избирательных систем по большим массивам эмпирических данных, вполне подтверждают, что пропорциональные правила способствуют сравнительно высоким уровням политической фрагментации. И действительно, «эффекты Дюверже» при пропорциональной системе если и действуют (ибо она, как и системы большинства, делает голосование за совсем уж маленькие партии бессмысленным), то в смягченном виде. А мы уже видели, что излишняя фрагментация партийной системы — не очень желательное свойство.
В целом следует признать поощрение политической фрагментации неотъемлемой особенностью пропорциональной списочной системы, оборотной стороной ее достоинств. Однако существует способ блокировать излишнюю фрагментацию, не отказываясь от системы в принципе. Это — так называемые заградительные барьеры.Наиболее известным примером является пятипроцентный порог, применяемый в рамках пропорциональной части смешанной избирательной системы Германии. Партии, не получившие искомых 5 % голосов, просто не допускаются к распределению мест; поданные за них голоса пропадают впустую, а «эффекты Дюверже» вступают в свои законные права. Диспропорциональность результатов выборов, естественно, возрастает, но при этом она редко достигает уровней, наблюдающихся при системах большинства. Правда, в исключительных условиях, обычно сопряженных с чрезмерной политической фрагментацией, применение заградительных барьеров чревато серьезными политическими последствиями. Так случилось, например, в России при подведении итогов думских выборов 1995 г., когда пятипроцентный барьер преодолели лишь 4 партии, в сумме набравшие чуть больше половины голосов избирателей. Но это, повторяю, редкое исключение. Величина заградительного барьера всегда произвольна. Популярнее всего пятипроцентные барьеры, однако разброс довольно велик — от 0.67 % в Нидерландах до 10 % на Сейшельских островах. Мотивы, определяющие величину барье-
Пропорциональные и смешанные избира тельные системы 205
ра, обычно носят политический характер и связаны с интересами доминирующих партий. Если же заградительный барьер не применяется, то естественным препятствием для представительства малых партий становится величина округа. Приведенный выше пример с пятимандатным округом показывает, что при сравнительно большом отрыве ведущих партий и 14 % голосов может не хватить для получения парламентского места.
Политически мотивировано и использование другой модификации пропорциональных правил, так называемого голосования за картели.При этой системе названия отдельных партий остаются в избирательном бюллетене, но при подведении итогов учитывается, входит ли данная партия в «картель», т. е. в более широкую коалицию. Голоса, поданные за все партии данного «картеля», суммируются, что позволяет ему преодолеть заградительный барьер и получить количество мест, соответствующее уровню голосования за «картель» в целом. После этого места распределяются между вступившими в коалицию партиями в соответствии с вкладом каждой из них в общий успех. Ясно, что такая система, отсекая от политического представительства радикальные малые партии, не склонные к вступлению в коалиции, в то же время оставляет открытым окно возможностей для мелких, но умеренных организаций. «Голосование за картели» издавна применяется в ряде европейских стран, а также в Израиле. Сходный характер носит довольно широко используемая в странах Латинской Америки система «лем». Здесь списки партий могут состоять из «подсписков» (которые и называются лемами), обычно выдвигаемых отдельными внутрипартийными фракциями. При подведении итогов выборов места сначала распределяются между партиями, а затем между лемами. Так же как и «единый непереходящий голос», система «лем» позволяет сохранять единство крупных партий в условиях фракционности. Это вполне отвечает интересам традиционных латиноамериканских партий.
Пропорциональные системы часто подвергаются критике за то, что они разрывают органичную для систем большинства связь между избирателем и его избранником. Действительно, в большинстве случаев пропорциональная система не дает возможности проголосовать за индивидуального кандидата. Основными участниками электорального процесса становятся партии, и именно они — а точнее сказать, их лидеры — определяют, кто именно займет первые места в
206 Избирательные системы
выдвинутом списке кандидатов. После выборов именно те, чьи имена стояли первыми, занимают парламентские места; оказавшиеся же в хвосте списка могут рассчитывать на мандаты лишь при условии особо массового голосования за данную партию. Избиратель, как правило, даже не знает, кому именно он отдает свой голос. Например, на выборах 1994 г. в ЮАР избирательный бюллетень содержал название партии, ее символ и фотографию лидера — никакой вербальной информации, полная анонимность кандидатов! Так работает наиболее распространенная версия пропорциональной системы, система с закрытыми списками.Можно ли, не поступаясь основным принципом пропорциональности, дать избирателю возможность сильнее влиять на персональный состав парламента?
Самый простой способ решить эту проблему состоит в том, чтобы позволить избирателю проголосовать за отдельного кандидата из списка, и этот голос засчитать списку в целом. Таким образом, принцип пропорциональности сохраняется. Но когда определяется персональный — а не только партийный — состав парламента, то места распределяются между отдельными списочниками в соответствии с уровнями их индивидуального успеха. Такую модификацию избирательных правил называют системой с открытыми списками.Она применяется во многих европейских странах, причем наиболее распространенная практика состоит в том, что избиратель может отдать свой голос либо за список в целом, либо за отдельных кандидатов в его составе. А поскольку избиратели в большинстве своем предпочитают использовать первую возможность, то и последствия применения системы с открытыми списками не очень значительны. Но в ряде случаев, к числу которых относится, например, Финляндия, избиратель не может проголосовать за список в целом и вынужден выбирать того или иного кандидата. Это, естественно, способствует более тесной связи между гражданами и их политическими представителями. Замечено, однако, что система с открытыми списками — уже постольку, поскольку она заставляет кандидатов от одной и той же партии конкурировать между собой, — негативно сказывается на сплоченности политических партий. И если в таких странах, как Финляндия, где издавна существует сильная партийная система, этим недостатком можно пренебречь, то в новых демократиях он может обернуться серьезной проблемой. Многие исследователи связывают организационную аморфность политических
Пропорциональные и смешанные избира тельные системы 207
партий Бразилии именно с тем, что в этой стране применяется система с открытыми списками. К этому следует добавить, что открытые списки можно использовать лишь в округах малой величины, а это, как мы видели, влечет за собой повышение диспропорциональности результатов выборов.
Несколько модифицируя пропорциональную систему, система с открытыми списками все же не меняет ее настолько, чтобы можно было говорить о ней как об отдельной в рамках данного типа. Значительно более существенную новацию представляет собой редкая избирательная система, известная под французским названием «па-нашаж»(«мешанина»). Эта система, известная также под названием системы со свободными списками, дает каждому избирателю количество голосов, равное величине округа. Избиратель вправе решить, отдаст ли он эти голоса за кандидатов из одного партийного списка или из нескольких. И хотя дальнейшее применение системы — такое же, как и в случае с открытыми списками, ясно, что возможность отдать голоса кандидатам от нескольких партий значительно усиливает позиции избирателей и отдельных кандидатов, ослабляя в то же время позиции партий. В странах, где реально используется панашаж (а их всего две — Люксембург и Швейцария), избирателям предоставляют также возможность аккумуляции голосов. Это значит, что они вправе использовать более чем один голос — или, в пределе, все свои голоса — для поддержки особо предпочтительных кандидатов. Так многие и делают, что частично нивелирует особые эффекты панашажа.
Еще более радикально пропорциональные правила модифицируются в рамках избирательной системы, традиционно известной как «единый переходящий голос»,хотя более точным было бы, вероятно, название «пропорционально-преференциальная система». Надо заметить, что она была изобретена раньше списочной; в Великобритании и в Ирландии именно «единый переходящий голос» было принято называть пропорциональной системой. Эта система используется в многомандатных округах. Избиратель голосует не за партийные списки, а за отдельных кандидатов, которых он (как и при мажоритарно-преференциальной системе) ранжирует в порядке предпочтения. Для распределения мест используется квота, вычисляемая следующим образом: общее число поданных голосов делится на величину округа плюс единица, а к результату деления
208 Избирательные системы
добавляется еще одна единица. Сначала считают первые предпочтения, полученные кандидатами, и если у кого-то их число достигает квоты, то данный кандидат считается избранным. Остающиеся места распределяются по следующей сложной процедуре: с одной стороны, избыточные голоса кандидатов, уже преодолевших квоту, перераспределяются в соответствии с вторыми предпочтениями их избирателей; с другой стороны, аннулируются первые предпочтения кандидата, у которого их меньше всего, а голоса передаются в соответствии с вторыми предпочтениями его избирателей. Так продолжается до полного перераспределения голосов, в результате чего все места оказываются распределенными.
Вероятно, «единый переходящий голос» следует признать самой сложной избирательной системой, требующей значительных интеллектуальных усилий от избирателей, и в особенности от тех, кто подводит итоги выборов. Именно сложность служит основным аргументом против использования этой системы и объясняет, почему списочные системы распространены значительно шире. В остальном, однако, «единый переходящий голос» можно считать почти идеальной избирательной системой, которая поддерживает весьма высокий уровень пропорциональности результатов межпартийного соревнования, но при этом позволяет избирателям голосовать за конкретных кандидатов (в том числе и независимых). Более того, «единый переходящий голос» ставит партии перед необходимостью договариваться об «обмене вторыми предпочтениями», а тем самым поощряет их умеренность и склонность к коалиционной политике; поскольку же окончательное решение о том, кому отдать второе предпочтение, принимает сам избиратель, он — в отличие от подавляющего большинства избирательных систем — сам вовлекается в процесс коалиционного строительства и получает возможность влиять на состав коалиционных правительств. Правда, «единый переходящий голос», как и панашаж, отрицательно сказывается на организационном единстве партий. Но правда и то, что в использующих данную систему странах — Ирландии и Мальте — эта проблема никогда не осознавалась как особо острая. В Ирландии вопрос о сохранении «единого переходящего голоса» несколько раз выносился на референдум, и сторонники этой избирательной системы всегда побеждали. Косвенно это свидетельствует о том, что избиратели вовсе не находят ее такой уж сложной.
Пропорциональные и смешанные избира тельные системы 209
Однако более популярный в современном мире способ решения проблемы «анонимности» пропорциональной системы заключается в конструировании так называемых смешанных избирательных систем. Первая из них была изобретена в послевоенной Германии, где она применяется в неизменном виде с 1957 г. Это — «смешанная связанная» система,эффекты которой настолько близки к эффектам пропорциональных систем, что большинство исследователей относят ее к данному типу. Смешанная связанная система предоставляет каждому избирателю два голоса. Один из них используется в одномандатном округе, где итоги выборов подводятся по той или иной системе большинства, а другой — в многомандатном округе по пропорциональной системе. Победители в одномандатных округах составляют одну часть парламента, вторая же часть заполняется по итогам голосования за партийные списки, причем делается это так, что каждая партия «добирает» места до процентной доли, положенной ей по итогам выборов по пропорциональной системе. Таким образом, пропорциональная часть выборов играет компенсаторную роль, подобную той, которую выполняет многоуровневое распределение в чисто пропорциональных системах: она сглаживает диспропорциональность результатов, порождаемую системой большинства. В результате, однако, именно голосование по партийным спискам определяет уровни парламентского представительства партий. Логически возможные отступления от принципа пропорциональности в рамках смешанной связанной системы немногочисленны: если в парламент попадают независимые одномандатники, и если какая-то партия провела в парламент больше одномандатников, чем ей «положено» по итогам пропорциональных выборов. Германская избирательная система допускает обе возможности, в результате чего численный состав Бундестага не является постоянным: к базовому числу депутатов могут добавляться независимые и «избыточные» партийные представители. Фактически, однако, это происходит очень редко.
Большинство исследователей склонно весьма высоко оценивать смешанную связанную систему. И действительно, она позволяет сочетать партийный характер выборов с голосованием за индивидуальных кандидатов, обеспечивая при этом высокопропорциональные исходы. В отличие от «единого переходящего голоса» она легка в применении, а послевоенный опыт строительства демократичес-
210 Избира тельные системы
ких институтов в Германии считается одним из самых удачных в истории. Вероятно, этим комплексом обстоятельств объясняется то, что в 90-х гг. смешанная связанная система была введена в целом ряде стран. Нужно, однако, учитывать, что Германия — это страна, в которой устойчивые партийные традиции успели сложиться к моменту последнего перехода к демократии. В современных новых демократиях, где партийные системы иногда только начинают формироваться, применение смешанной связанной системы чревато различными аномалиями. Если бы она была введена, например, в России, то легко представить себе ситуацию, при которой имеющие шансы на успех по пропорциональной части партии воздерживались бы от прямого выдвижения кандидатов в одномандатных округах, а вместо этого поддерживали бы формально «независимых», но фактически лояльных им кандидатов. Такая манипулятивная стратегия позволяла бы им значительно расширять свое парламентское представительство, но отклонения от пропорциональности результатов выборов стали бы при этом гораздо сильнее, чем в Германии. Даже в Новой Зеландии, где партийная система по уровню развития заметно превосходит российскую, при первом применении смешанной связанной системы в 1996 г. был отмечен случай, когда сторонников одной из партий ее стратеги призвали не голосовать за собственного кандидата в округе. Они рассчитали, что его победа все равно не даст партии добавочного места, а в данном округе имел шансы на победу кандидат от дружественной партии, успех списка которой рассматривался как маловероятный.
«Смешанная несвязанная» система(или, как ее иногда называют, параллельная) внешне очень похожа на предыдущую. Она тоже предоставляет избирателю два голоса, один из которых подается в одномандатном округе, а другой — за партийный список. Кардинальное различие состоит в том, что пропорциональная часть системы не сглаживает диспропорциональность результатов, порождаемую принципом большинства. Итоги выборов по двум частям подводятся совершенно независимо друг от друга. Поэтому смешанная несвязанная система обеспечивает пропорциональность результатов выборов лишь постольку, поскольку часть депутатов избирается по пропорциональной системе. Как и предыдущая, смешанная несвязанная система позволяет избежать «анонимности» парламентариев, но одновременно допускает и поощряет развитие партий.
Электоральная инженерия 211
Ей чужды некоторые из аномалий, которыми чревато применение смешанной связанной системы в условиях недоразвитости политических партий. Все это в целом позволяет охарактеризовать смешанную несвязанную систему как тип избирательных правил, вполне приемлемый для новых демократий. В 90-х гг. она стала применяться довольно широко. В частности, с 1993 г. по смешанной несвязанной системе избирается Государственная дума России. Этот российский опыт вызывает довольно острые критические комментарии как в самой стране, так и за рубежом (например, Джованни Сартори в одной из своих недавних книг называет российскую избирательную систему «шизоидной»). И действительно, смешанная несвязанная система так и не стала сочетанием лучших качеств пропорциональности и системы большинства. Однако подобные ожидания, если они и были, вряд ли можно расценить как реалистические. В защиту российской избирательной системы можно заметить, что она, с одной стороны, всегда оставалась самым сильным (хотя, очевидно, недостаточным) стимулом к развитию партий, а с другой — поддерживала представительство регионов за счет радикальных политических сил, списки которых пользовались успехом на выборах.
Электоральная инженерия
212 Избира тельные системы но, что довольно часто предпринимались попытки использовать изменение… Прежде чем заняться вопросом о пределах электоральной инженерии с содержательной точки зрения, необходимо выяснить,…Таблица 16
Основные элементы избирательных систем
| Избирательная система | Основной принцип | Величин-а округа | Количество голосов у избирателя | Структура бюллетеня |
| Мажоритарная | Мажоритарный | Один | Один | Категорически-й |
| Мажоритарно -преференциальная | Мажоритарный | Один | Один | Ординальный |
| Простого большинства | Простое большинство | Один | Один | Категорически-й |
| «Единый непереходящий голос» | Простое большинство | Более одного | Один | Категорически-й |
| Блоковая | Простое большинство | Более одного | Более одного | Категорически-й |
| Пропорциональ -ная списочная | Пропорциональный | Более одного | Один | Категорически-й |
| Панашаж | Пропорциональный | Более одного | Более одного | Категорически-й |
| «Единый переходящий голос» | Пропорциональный | Более одного | Один | Ординальный |
Итак, каковы возможности, находящиеся в распоряжении «электоральных инженеров»? Главный выбор, посредством которого они могут реализовать свои цели, — это, естественно, выбор основного принципа избирательной системы. Наиболее общее описание последствий того или иного выбора было дано еще Морисом Дюверже. Как отмечал ученый, пропорциональное представительство ведет к системе многочисленных негибких независимых (т. е. не вступающих в коалиции) и стабильных партий; система абсолютного большинства ведет к системе многочисленных гибких независимых и относительно стабильных партий: система относительного большинства ведет к дуалистической системе с чередованием независимых стабильных партий. К этому можно
Электоральная инженерия 215
добавить, что принцип пропорциональности поощряет малые партии, пользующиеся равномерной поддержкой на всей территории страны, а принцип большинства — малые партии с территориальными базами поддержки. Крупные партии сильнее выигрывают от систем большинства, чем от пропорциональных систем. Но хорошо организованным и сплоченным партиям, независимо от степени их поддержки в обществе, принцип пропорциональности создает более благоприятную «среду обитания».
Модификации всех остальных элементов избирательной системы более или менее вторичны. Однако и такие модификации могут повлечь за собой серьезные политические последствия. Прежде всего, это касается величины округа. Принимая величину округа, равную единице, «электоральный инженер» получает возможность извлекать политическую выгоду из способа нарезки округов. Проиллюстрировать это можно на следующем условном примере. Предположим, некая область должна избрать шесть депутатов парламента. В ней действуют две партии — А и Б, каждая из которых может рассчитывать на 300 000 голосов (ровно половина избирателей). Если округа в этой области будут нарезаны членом партии А, то может получиться интересная картина (табл. 17). «Загнав» значительную часть избирателей партии бе один округ, партия А обеспечила себе большинство в остальных пяти. В результате места в парламенте распределились не поровну, а в пропорции 5:1. Такая практика называется «джерримендеринг». Название дано в честь американского политика Джерри, который еще в начале XIX в. нарезал округа в штате Нью-Йорк таким образом, что один из них причудливостью своих очертаний напоминал саламандру. Отсюда — «Джерри-мандра». Надо заметить, что некоторые одномандатные округа, нарезанные для проведения думских выборов 1993 г. в России, тоже отличались довольно-таки прихотливыми формами. Известную политическую выгоду можно извлечь из того обстоятельства, что абсолютно одинаковые по численности населения округа нарезать практически невозможно, а это значит, что какие-то территориальные группы населения получают меньшее представительство, чем другие. Недопредставленность городского населения по сравнению с сельским долго служила одним из источников политической силы западноевропейских консервативных партий.
Избирательные системы
Таблица 17
Пример несправедливой нарезки избирательных округов
| Партии | Распределение голосов по округам (число избирателей) | |||||
| А | ||||||
| Б |
Если величина округа больше единицы, то манипуляции с нарезкой округов уже не влекут за собой таких последствий. Но системы большинства, применяемые в многомандатных округах, имеют собственные эффекты, которые могут быть задействованы «электоральными инженерами». Мы видели, что «единый непереходящий голос» допускает внутрипартийную конкуренцию и поэтому может быть выгоден преобладающим партиям с рыхлой внутрипартийной структурой. В еще более привилегированные условия ставят преобладающие партии блоковая и партийно-блоковая системы. Однако наибольшее значение величина округа приобретает как характеристика пропорциональных систем. Джованни Сартори разместил все избирательные системы вдоль оси, на одном конце которой находились выборы в одномандатных округах («сильные» системы), а на другом — выборы в очень больших округах, которые, естественно, возможны лишь при списочной пропорциональной системе. Системы с величиной округа от одного до примерно пяти были названы «сильными» именно потому, что они оказывают давление на избирателей и партийных лидеров, создавая стимулы к развитию крупных (но не обязательно преобладающих) партий и сокращению политической фрагментации.
Именно манипуляция величиной округа при сохранении принципа пропорциональности вызвала к жизни наиболее яркий и успешный случай электоральной инженерии в конце XX в. — реформу избирательных правил, проведенную при переходе к демократии в Чили. Проведенная «сверху», эта реформа отразила стремление сил, связанных с диктатором А. Пиночетом, во-первых, сохранить значительное парламентское представительство в условиях низкой популярности среди избирателей, а во-вторых, блокировать возмож-
Электоральная инженерия 217
ности развития радикальных партий средней и малой величины (конкретно имелась в виду Коммунистическая партия Чили). Способом достижения этих задач стала пропорциональная система в двухман-датных округах. Прежде всего, эта система дала естественный стимул к созданию двух больших коалиций, правой и левой. При этом в левую коалицию вошли разнообразные умеренно-оппозиционные силы, многие из которых не стремились к сотрудничеству с коммунистами. Для того чтобы завоевать оба места в округе, любая из коалиций должна была получить как минимум вдвое больше голосов, чем другая. В целом, левые были гораздо популярнее правых, но все же не настолько. В итоге почти во всех округах были избраны представители от обеих коалиций (что решило первую задачу пиночетовских стратегов), а оказавшиеся за рамками коалиций партии остались и за дверями парламента (что решило вторую задачу). Чилийская партийная система — сначала на парламентском, а потом и на внепарламентском уровне — приняла вид, вполне соответствовавший интересам «электоральных инженеров».
Разумеется, чилийский случай — это один из предельных вариантов электоральной инженерии, когда для достижения политических целей конструкторы избирательной системы слишком явно пожертвовали ее основным принципом (ясно, что результаты чилийских выборов были весьма диспропорциональны). Но именно на этом примере особенно ярко видна особая роль величины округа как параметра избирательных систем. Учитывая же, что различия между основными принципами избирательных систем не поддаются представлению в строгом количественном виде, не приходится удивляться, что именно величина округа применяется как критерий количественных классификаций избирательных систем. Для их обобщенной характеристики применяются два показателя — средняя величина округа(результат деления количества мест на количество округов) и средневзвешенная величина округа(результат деления суммы возведенных в квадрат величин округов на количество мест). Оба показателя служат количественным выражением идеи Сартори об одномерном характере пространства избирательных систем. При этом второй из них вычисляется по более сложной процедуре и требует учитывать больше данных, чем первый, но и справляется со своей задачей лучше. Имея дело с подобными индексами, следует помнить, что, как и эффективное число партий, они систе-
218 Избира тельные системы
матизируют некий объем информации за счет информационных потерь, которые оправданны лишь при решении того или иного круга исследовательских задач. В частности, оба описанных выше индекса лишь косвенно отражают различия между основными принципами избирательных систем.
Довольно отчетливо просматриваются возможности политического использования таких вторичных характеристик пропорциональных систем, как многоуровневое распределение мест и картельное голосование. Именно эти особенности во многом способствовали выживанию малых правых партий в странах Скандинавского полуострова. Наличие у избирателя нескольких голосов в условиях систем большинства ставит в привилегированное положение крупнейшие партии, а в сочетании с пропорциональностью — помогает малым партиям. Как мы видели, довольно значительные политические последствия влечет за собой ординальная структура бюллетеня. Наконец, широчайшие возможности электоральной инженерии открывает использование смешанных — в особенности смешанных несвязанных — избирательных систем. Можно предположить, что именно с этим обстоятельством связан резкий рост их популярности в конце XX в. Следует, правда, отметить, что сравнительная новизна этих систем делает данное направление электоральной инженерии довольно-таки рискованным, ибо последствия применения смешанных систем зачастую непредсказуемы.
Резюмируя, можно сказать, что поле возможных политически мотивированных манипуляций избирательной системой — не безгранично, но довольно широко. Однако такие манипуляции возможны далеко не во всех политических контекстах. Во-первых, эффективная электоральная инженерия достижима при наличии политической воли способных к ее реализации сил. Но, придя к власти с помощью каких-то правил, правящие группы обычно не испытывают потребности в их изменении: «от добра добра не ищут». Во-вторых, эта политическая воля должна быть единой. Избирательные реформы, являющиеся продуктом компромисса различных политических сил, редко приводят к однозначным результатам. В-третьих, эффективная электоральная инженерия возможна в условиях высокого уровня определенности по поводу состава основных участников политического процесса и базовых уровней их поддержки в обществе. Если такой определенности нет, то и результаты реформ могут оказаться не-
Электоральная инженерия
предсказуемыми. В-четвертых, избирательная система зачастую становится элементом национальной политической культуры, отказ от которого может вызвать отторжение у значительной части населения. Например, в Великобритании порой складывались констелляции политических сил, заинтересованных в отказе от системы простого большинства, но культурная инерция оказывалась сильнее. В-пятых, избирательная система является частью институционального устройства в целом, и ограниченные выгоды, которые можно извлечь из электоральной инженерии, могут оказаться неоправданными в этом более широком контексте. Совокупность пяти перечисленных обстоятельств ведет к тому, что избирательные системы зрелых демократий меняются довольно редко, в новых же демократиях первоочередными при выборе избирательных систем зачастую оказываются не соображения политической целесообразности, а нормативные аргументы в духе «так выйдет демократичнее». В табл. 18 представлена фактическая информация о том, какие избирательные системы используются в 123 странах, которым американская организация «Дом свободы» в 2000 г. присвоила оценки от единицы до четырех по шкале политических прав. Из таблицы видно, что системы большинства применяются в 46 странах, пропорциональные — в 55, а смешанные — в 22.
Таблица 18
Избирательные системы, применяемые на выборах единственных или нижних палат законодательных собраний 123 стран мира
| Избирательные системы | Страны |
| Мажоритарная (7) | Кирибати, Македония, Мали, Молдова, Монако, Франция, Центральноафриканская Республика |
| Мажоритарно-преференциальная (2) | Австралия, Науру |
| Простого большинства (29) | Антигуа и Барбуда, Багамские о-ва, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Великобритания, Гана, Гренада, Доминика, Западное Самоа, Индия, Канада, Лесото, Малави, Маршалловы о-ва, Монголия, Непал, Нигерия, Палау, Папуа— Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Соломоновы о-ва, США, Танзания, Тринидад и Тобаго, Тувалу |
| /уТ7 ттт.ттт т™ | Т/Гл^тта,,,,,, По.,,,0^,, |
Избирательные системы
| Избирательные системы | Страны |
| Мажоритарная (7) | Кирибати, Македония, Мали, Молдова, Монако, Франция, Центр а ль но африканская Республика |
| !Мажоритарно-преференциальная (2) | Австралия, Науру |
| Простого большинства (29) | Антигуа и Барбуда, Багамские о-ва, Бангладеш, Барбадос, Белиз, Ботсвана, Великобритания, Гана, Гренада, Доминика, Западное Самоа, Индия, Канада, Лесото, Малави, Маршалловы о-ва, Монголия, Непал, Нигерия, Палау, Папуа — Новая Гвинея, Сент-Винсент и Гренадины, Сент-Китс и Невис, Сент-Люсия, Соломоновы о-ва, США, Танзания, Тринидад и Тобаго, Тувалу |
| «Единый непереходяший голос» (2) | Иордания, Вануату |
| Блоковая (5) | Фиджи, Кувейт, ^Маврикий, Таиланд, Филиппины |
| Партийно-блоковая (1) | Джибути |
Пропорциональная списочная (51)
Австрия, Аргентина, Бельгия, Бенин,
Болгария, Бразилия, Буркина-Фасо, Гайана,
Гвинея-Бисау, Гондурас, Греция, Дания,
Доминиканская Республика, Израиль,
Исландия, Испания, Кабо-Верде, Кипр,
Колумбия, Коста-Рика, Латвия, Либерия,
Лихтенштейн, Мадагаскар, Мозамбик,
Намибия, Нидерланды, Никарагуа,
Норвегия, Панама, Парагвай, Польша,
Португалия, Румыния, Сальвадор, С
ан-!Марино, Сан-Томе и Принсипи, С
ловакия, Словения, Суринам, Сьерра-
Леоне, Турция, "Уругвай, Финляндия, Чехия, Чили, Швеция, Шри-Ланка, Эстония, ЮАР, .Ямайка
| Панашаж (2) | Люксембург, Швейцария |
| «Единый переходящий голос» (2) | Ирландия, Мальта |
| Смешанная связанная: пропорциональная -+-мажоритарная (1) | Венгрия |
| Смешанная связанная: пропорциональная -+-простого большинства (6) | Боливия, Венесуэла, Германия, Италия, Мексика, Новая Зеландия |
| Смешанная несвязанная: пропорциональная -+-мажоритарная (3) | Албания, Грузия, Литва |
| Смешанная несвязанная: пропорциональная -+-простого большинства (8) | Армения, Гватемала, Корея (Южн.), Россия, Сейшельские о-ва, Украина, Хорватия, .Япония |
| Смешанная несвязанная: пропорциональная -+-«единый | Тайвань |
Электоральная инженерия 221
| ^^= ы;:?Шй^.„^ -^;^-. ^-^,„=== | |
| | гЗйШз^Ё^ |
| — ------ . . | |
| | |
| ± ±^,^г--г .-;•--»-,-.-.-.-.----- .-.-л ----------- . -------- _ | |
| ; ;г;Т:~г.:г"г^.---------г.---г .-;--.-.-;-- ^-^^-. т-_ , |
Примечание. В скобках указано число стран, применяющих данную избирательную систему.
Общепризнанной целью выборов считается воздействие народа на процесс правления. Фактически, однако, исход голосования (и то до известного предела) решает — кто будет править, но оставляет открытым не менее важный вопрос — «как?». Даже в условиях либеральной демократии влияние выборов на процесс принятия решений не так уж велико. Политики, которые действительно стремятся учитывать предпочтения масс, гораздо больше склонны принимать во внимание данные опросов общественного мнения, чем итоги выборов. Иногда высказывается мысль, что проведения демократической политики можно добиться путем организации референдумов по как можно большему числу вопросов. В некоторых странах так и делают. Безусловным лидером здесь является Швейцария, где с 1945 по 1980 г. состоялось 169 референдумов; за ней следуют Австралия (18), Новая Зеландия (17) и Дания (11). В США общенациональных референдумов не было никогда, но некоторые штаты практикуют их достаточно широко. Например, избирательный бюллетень на выборах 1980 г. в округе Сан-Диего (Калифорния) выносил на голосование 17 различных вопросов. Поскольку в бюллетене содержалась краткая аргументация «за» и «против» каждого решения, то он представлял собой брошюру в 65 страниц. Едва ли многие составили себе труд дочитать ее до конца.
К сожалению, основная масса избирателей недостаточно компетентна для того, чтобы принимать решения по важным вопросам, да и не испытывает такого желания. В результате референдум превращается в фикцию. Группа американских социологов в конце 70-х гг. предложила «людям с улицы» высказаться «за» и «против» законопроекта о «металлических металлах». В результате импровизи-
222 Избирательные системы
рованного голосования закон был принят. Лишь по окончании эксперимента его участникам (жертвам?) сказали, что такой акт никогда не обсуждался в Конгрессе и был чистой выдумкой ученых. Часто поведение людей на референдумах определяется тем, что они привыкли доверять той или иной партии или отдельному политику. Этим охотно пользуются лидеры, претендующие на харизму. Во Франции при де Голле референдумы проводились чуть ли не каждый год, и итоги их были всегда благоприятными для президента. Исключение составил апрельский плебисцит 1969 г., после которого де Голль ушел в отставку.
Выборы представляют собой политический институт, выполняющий в условиях либеральной демократии три функции: передачу власти, политическую мобилизацию масс и легитимацию существующих режимов. Избирательная система важна ровно постольку, поскольку она определяет базовые правила игры при реализации этих функций. Мы видели, что она существенно влияет на итоги выборов. Но — и это важно подчеркнуть — нет избирательной системы, которая оказывала бы на них определяющее воздействие. С одной стороны, итоги выборов прямо зависят от действий участвующих в них кандидатов и партий. С другой стороны, не менее важной (а с точки зрения большинства теорий демократии, главной) фигурой электорального процесса является сам избиратель. О поведении избирателей речь пойдет в следующей главе.
Глава VIII ЭЛЕКТОРАЛЬНОЕ ПОВЕДЕНИЕ
Электоральная политика— это общее понятие, отображающее всю совокупность взаимодействий между партиями (кандидатами) и избирателями, обусловленных имеющимися политическими институтами. О партиях и одном из важнейших институтов — избирательных системах — сказано уже достаточно. Поведение избирателей, или электоральное поведение,во многом обусловлено особенностями партийной и институциональной организации, но в то же время оно имеет собственные характеристики, с анализа которых и начнется эта глава. Кроме того, будет обсужден комплекс более широких вопросов, связанных с электоральной политикой в целом и с влиянием некоторых политических институтов на поведение избирателей.
Теории экспрессивного поведения избирателей
224 Электоральное поведение совых опросов еще не были разработаны. Одним из главных аспектов… Социологическая теорияприписывает решающую роль в определении мотивов голосования социальной принадлежности…Таблица 19
Индексы партийно-групповых связей (ПГС) в отдельных странах (усредненные результаты выборов 60-х гг.)
| мбба а | Е 1 осеп 1 А1 афазгё? Т г | озТ баёёу! ёу база 6Г а |
| ёесгпаа | баэёандТа ё/ёёё уа ё^тёТ а | |
| Аогйсвеу | ||
| Аохйёу | ||
| АазОЗву | ||
| Аазёа аЗёаЗ ёу | ||
| Аасгб/ёа | ||
| Абёу | ||
| ЁТ азу | ||
| Ёбёбазу | ||
| Еооееу | ||
| Кб аза | ||
| КТгаа-Еёёа | ||
| 1 ёайёб аи | ||
| 1 Т осу Сева азу | ||
| 1 Т бесову | ||
| 1Х10Л | ||
| себбесв | ||
| беез! У а и | ||
| ОёГ ёуГ азу | ||
| ОЗасеу | ||
| ОЕА | ||
| хёеэ | ||
| 0аседссву | ||
| 0асс)ёу | ||
| В? азёа | ||
| В| Т1 ёу |
Примечание. За 0 приняты пренебрежительно малые величины индекса ПГС.
228 Электоральное поведение
точки зрения этой теории, люди приходят на избирательные участки, ибо испытывают сильную психологическую нужду выразить свою симпатию к той или иной партии. Разумеется, эта симпатия не сваливается на индивида с неба и не сродни любви с первого взгляда. Нормы электорального поведения воспринимаются в ходе политической социализации, как правило — на самых ранних ее этапах. Поэтому человек часто голосует за ту же самую партию, за которую голосовали его отец, дед и даже более отдаленные предки. Таким образом, партии рассматриваются не просто как «деловые партнеры», которым можно оказать или не оказать доверие на выборах. «Выбор» партии выступает как важная индивидуальная ценность, против которой человек не пойдет даже в том случае, когда этого требуют его интересы. Проведенные в США социологические исследования показали, что избиратели нередко приписывают собственные предпочтения «избранным» ими партиям и совершенно не заботятся о том, соответствуют ли их представления реальности.
Как и социологическая, социально-психологическая модель была сразу же экспортирована из Америки в Западную Европу. Сравнивая поведение избирателей в США и во Франции, Филипп Кон-вере и Жорж Дюпо обнаружили, что механизмы выбора при голосовании были в целом сходными. Они поддавались описанию в рамках социально-психологической теории. Исследования такого рода были проведены в Швеции, Италии, Австралии, Японии, Германии, Нидерландах и в ряде других зрелых демократий. И хотя ни в одной стране «партийная идентификация» не оказалась настолько важным фактором электорального поведения, как в США, ее роль оказалась ощутимой повсеместно, так что не удивительно, что само понятие заняло центральное место в современных электоральных исследованиях. Основное преимущество социально-психологического подхода по сравнению с психологическим заключается в том, что «партийная идентификация» может рассматриваться как непосредственный мотив голосования за ту или иную партию, в то время как влияние социальной принадлежности сказывается лишь косвенно. Более того, можно предполагать, что именно партийная идентификация — то звено, которого недоставало в социологических объяснениях электорального поведения.
В сущности, две теории легко совместимы друг с другом, и попытки их синтеза предпринимались неоднократно. Такова, напри-
Теории экспрессивного поведения избирателей 229
мер, разработанная Дэвидом Батлером и Дональдом Стоуксом теория «партийного образа себя», примененная к изучению поведения британских избирателей. Основу для синтеза составляет то, что обе классические теории электорального поведения можно охарактеризовать как экспрессивные.Это значит, что, собираясь на избирательный участок, гражданин вовсе не стремится извлечь из своего поступка какую-то поддающуюся конкретному счету материальную выгоду. Выгода носит психологический характер. Выражая свою симпатию той или иной партии, человек удовлетворяет собственную потребность в выражении солидарности с ней. Это приносит ему душевный комфорт. Кроме того, «правильное» голосование повышает его самооценку и поощряется непосредственной социальной средой, в которой он существует. Надо заметить, что в первоначальных версиях экспрессивных теорий поведения избирателей отсутствовало представление о том, каким именно образом среда осуществляет свое давление на индивида. Это делало высказанные выше тезисы несколько умозрительными. Однако сегодня имеется довольно хорошо развитая теория «социальных сетей»,согласно которой любой индивид включен в разветвленную сеть личных взаимоотношений, во многом определяющую его действия. Чем выше «плотность» сети, к которой принадлежит индивид, тем более предсказуемо его поведение. Основное достоинство «сетевого подхода» в применении к электоральным исследованиям состоит в том, что «плотность» сетей поддается измерению. Таким образом, открывается новое — и весьма перспективное — направление социологического анализа электоральной политики.
Как и не менее амбициозная теория «гражданской культуры», о которой шла речь в гл. 4, классические теории электорального поведения критиковались по многим основаниям. Прежде всего, некоторые ученые усомнились в основательности методов, использованных группами Лазарсфелда—Берелсона и Кэмпбелла, и предложили применять значительно более сложные способы статистического анализа данных. Как будто, полученные результаты свидетельствуют о том, что «классики» недооценили уровни политической информированности и заинтересованности избирателей, а значит — одна из основных посылок сформулированных ими теорий неверна. Но до окончательной ясности по этому вопросу далеко. Есть теория, не ставящая под сомнение достоверность полученных «классиками»
230 Электоральное поведение
результатов, но оспаривающая их традиционную интерпретацию. Со времен Лазарсфелда повелось считать, что непоследовательность мышления — индикатор политической безграмотности, признак отсутствия ясных идеологических предпочтений. Если, скажем, индивид выступает за активную внешнюю политику, как демократ, и в то же время за снижение налогов, как республиканец, то это значит, что в его голове царит неразбериха (которую, напомню, и наблюдали «классики» у большинства американских избирателей). Сторонники альтернативной теории, которую называют «теорией схем», — такие как Дональд Киндер и Роберт Ласкин — утверждают, что такая непоследовательность только естественна. С их точки зрения, идеология существует в голове индивида в ином виде, чем на страницах партийных документов. Это — не целостная система представлений, каждый элемент которой находится в логическом единстве с остальными, а своего рода иерархия, на вершине которой находятся самые важные для данного индивида комплексы проблем, «схемы». Есть внешнеполитическая схема, схема экономической политики, расовая схема и т. д. Каждая из «схем» внутренне последовательна и дает избирателю возможность сделать вполне компетентный выбор, отвлекаясь от тех элементов партийной программы, которые ему просто неинтересны. Теория «схем», безусловно, представляет собой важный шаг в развитии электоральных исследований, но до ее полного эмпирического подтверждения еще далеко.
Далее, некоторые западноевропейские ученые утверждают, что классические теории поведения избирателей, разработанные в США, несут на себе слишком явную печать национальной ограниченности. Даже последователи «классиков» всегда признавали, что уровни политической информированности и заинтересованности европейцев выше, чем в США. Более того, по мнению критиков этих теорий, разрыв настолько велик, что об общих закономерностях поведения говорить не приходится. Например, Ханс-Дитер Клинге-манн показал, что «идеологическая искушенность» избирателей Италии вдвое превосходит аналогичный показатель в Америке; весьма искушенными оказались избиратели в Германии, Нидерландах и в ряде других стран. Значит ли это, что американцы, как элегантно выражает свою мысль Клингеманн, менее «познавательно продвинуты», чем европейцы? Возможно, нет. Но тогда следует признать,
Теории экспрессивного поведения избирателей 231
что сама «политическая искушенность» — это феномен, не обладающий жестко установленными характеристиками, общими для всех зрелых демократий. Ее изучение требует учета политических контекстов отдельных стран. А это, в сущности, ведет к заключению, что классические теории электорального поведения страдают национальной ограниченностью, неприемлемой в сравнительных исследованиях.
Однако главная проблема с применением классических теорий поведения избирателей к современным политическим процессам состоите другом. Похоже, что эти теории просто устарели. В самой Америке уже в 60-х гг. начало наблюдаться заметное оживление интереса граждан к политике. Исследования, проводившиеся по методике, в основном аналогичной использованной Кэмпбеллом и коллегами, свидетельствовали об этом довольно красноречиво. Ныне, когда в нашем распоряжении находятся однотипные данные об электоральном поведении, которые собирались десятилетиями, можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что многие выводы «классиков» были обусловлены застойной атмосферой всеобщего благодушия, царившей в послевоенной Америке. Политикой не интересовались просто потому, что она не была «интересной». Когда в обществе начинаются серьезные политические конфликты, действительно затрагивающие жизненные условия или перспективы миллионов людей, уровни «политической искушенности» взлетают вверх. Вероятно, это объясняет повышенную долю идеологически мыслящих избирателей в Италии, в истории которой 70-е гг., когда Клингеманн проводил свои опросы, были отнюдь не идиллическим периодом. Но и во многих других странах, включая США, люди все чаще голосовали, демонстрируя уровень сознательности (рациональности), который во времена Лазарсфелда казался недостижимым. Как заметил один ученый, «избиратели начали решать».
Параллельно с этим происходило падение роли класса и партийной идентификации как факторов электорального поведения. Многочисленные эмпирические исследования не отрицают, что социальная принадлежность остается одним из важнейших «ключей» к поведению избирателей, но со всей убедительностью показывают, что это положение вещей уходит в прошлое. Например, в Германии индекс классовых партийно-групповых связей упал с 40 % в конце
232 Электоральное поведение
50-х гг. до 10 % в конце 80-х. Сходные тенденции имеются и в тех странах, где классовое голосование было когда-то преобладающей моделью (Великобритания, Нидерланды и Швеция), и в тех, где оно никогда не доминировало (Франция). Что касается США, то там сравнительно важная роль социальной принадлежности как фактора голосования, которую наблюдал Лазарсфелд, ушла в прошлое вместе с эрой Ф. Д. Рузвельта, т. е. полстолетия назад. Разумеется, упадок классового голосования — неоднозначное явление, и многие ученые ставят под сомнение достоверность сильных выводов по этому поводу. Действительно, индекс ПГС построен на простом различии между рабочими и средним классом. Возможно, утверждают некоторые ученые, что в современном мире различие между этими категориями стерлось. Но на место старых различий между социальными слоями приходят новые, которые по-прежнему служат основным фактором выбора при голосовании. Сегодня для анализа электорального поведения порой применяются очень сложные модели социальной структуры (или, как иногда говорят, социальной стратификации), включающие в поле зрения такие аспекты, как наличие или отсутствие в распоряжении индивида недвижимости и другой дорогостоящей собственности, отношения власти на рабочем месте, занятость на высокотехнологичных производствах и прочее. Однако и эти модели, как показали Ричард Роуз и Ян Макалли-стер, обладают довольно скромной объяснительной силой.
Если социальная принадлежность была одним из краеугольных камней социологической теории поведения избирателей, то в качестве другого выступала религия. Однако данные по большинству западноевропейских стран свидетельствуют о том, что и ее значение сокращается вместе с упадком самой религиозности. В католических странах доля индивидов, посещающих церковь раз в неделю и чаще, сократилась за последние пятьдесят лет более чем вдвое. Сходные тенденции наблюдаются и в протестантских странах, где, впрочем, количество верующих всегда было меньше. Участие церквей в политике идет на убыль. Два-три десятка лет назад немецкий или голландский священник за несколько дней до выборов обращался к своей пастве с напоминанием о том, какое голосование угодно Богу. Сегодня подобное поведение духовного лица вызвало бы нарекания. Отмирание религиозных аспектов политики — ее секуляризация— отмечается и на католическом юге Европы, например в Италии, где
Теории экспрессивного поведения избирателей 233
совсем недавно церковь была одним из важнейших участников электорального процесса. Правда, эти западноевропейские тенденции не наблюдаются в США. Напротив, там в последние десятилетия возросло политическое значение так называемого фундаментализма — религиозного движения, охватывающего членов различных христианских церквей и сект, которых сближает крайний догматизм в интерпретации Библии и стремление к ревностному соблюдению религиозных норм и запретов. Используя современные средства массовой коммуникации (прежде всего телевидение), фундаменталисты сумели мобилизовать значительную массу сторонников и стать одной из заметных составляющих успеха Республиканской партии. Исламский фундаментализм играет важную роль в электоральной политике некоторых новых демократий. Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что в подавляющем большинстве зрелых демократий значение религиозного фактора в политике падает, а вместе с ним отмирает и «религиозное голосование».
Наконец, повсеместно — но в особенности в США — на протяжении последних десятилетий наблюдалось ослабление «партийных идентификаций». Социологические исследования, проводившиеся в Америке в 1952-1964 гг., показывали, что примерно 75 % избирателей идентифицировали себя с той или иной из двух крупнейших партий. К 1972 г. этот показатель упал до 64 % и с тех пор оставался стабильным. Одновременно ослабление партийных идентификаций наблюдалось в Западной Европе. Так, в Великобритании доля твердых приверженцев партий сократилась с конца 60-х до начала 70-х гг. вдвое; в Германии ослабление связей между партиями и избирателями наметилось в 80-х гг. Широкое сравнительное исследование, проведенное под руководством Расселла Дальтона во Франции, Нидерландах, Италии, скандинавских странах и Австралии, позволило говорить об «упадке партийности избирателей» как об универсальной тенденции. В качестве основной причины этого феномена обычно указывают на упадок — или по меньшей мере трансформацию — самих партий. Правда, и здесь следует сделать оговорку. Если сам «упадок партийности» наблюдается вполне наглядно (хотя в США есть ученые, по сей день отказывающиеся в него верить и объясняющие все несовершенством социологических методик), то по поводу интерпретации этих наблюдений идет немало споров. Существует позиция, согласно которой «партийная идеи-
234 Электоральное поведение
тификация» — это не стабильное состояние, а циклический процесс, в котором чередуются нисходящие фазы «отделения от партий» (с1еаП§птеп{) и восходящие — «воссоединения с партиями» (геаН§птеп{). С этой точки зрения, возможно, что в 70-х гг. в большинстве зрелых демократий имела место нисходящая фаза, которая неизбежно должна смениться восстановлением «партийных идентификаций» у большинства избирателей. В пользу этой теории свидетельствует то, что в Соединенных Штатах подобные волны наблюдались уже неоднократно. Но верно и то, что нынешняя нисходящая фаза слишком затянулась.
Таким образом, классические теории поведения избирателей не очень хорошо вписываются в реалии современного мира. Это не означает, что их время прошло. Они остаются важными уже постольку, поскольку именно им соответствует поведение значительных масс избирателей в зрелых демократиях. Но потребность в альтернативных теориях нарастает. Здесь уместно упомянуть еще одно обстоятельство. Электоральные исследования — чрезвычайно дорогостоящие. Проведение массовых опросов избирателей давно уже стало колоссальной индустрией, охватывающей тысячи людей и миллионы долларов. Ясно, что ресурсы «вбрасываются» в эту индустрию по простой причине: инвесторы ожидают, что ученые ответят на весьма актуальный для любого политика и бизнесмена вопрос — кто победит на выборах? Но именно этот вопрос классические теории поведения избирателей оставляют без ответа. Как социальный статус, так и партийная идентификация стабильны. Если бы они были единственными детерминантами выбора, который делает избиратель, то такими же стабильными были бы и итоги выборов. И действительно, именно на основе классических теорий было разработано понятие «нормального голосования» как минимального количества голосов, на которое может рассчитывать та или иная партия. Но исход выборов решают те избиратели, голосование которых доводит полученную партией долю голосов до необходимого для победы, а вовсе не до минимального уровня. О них классические теории говорят очень немного. С точки зрения обеих, это наименее информированные и заинтересованные граждане, поведение которых — продукт случайных и поэтому непредсказуемых влияний. Таким образом, предсказательная сила классических теорий не очень велика. Поэтому только естественно, что на протяжении
Теории рационального поведения избирателей 235
последних десятилетий активно развивались неклассические теории, о которых пойдет речь в следующем разделе.
Теории рационального поведения избирателей
Дауне излагает свои представления о поведении избирателей в рамках теории рационального выбора. Согласно этой теории, важнейшим критерием… 236 Электоральное поведение «дифференциала выборов» может быть довольно трудоемким делом. В идеале оно требует сбора огромного количества…Электоральная политика
Поэтому логично, что основоположником современного анализа электоральной политики стал все тот же Энтони Дауне. В «Экономической теории демократии»… 244 Электоральное поведение бирателю некий набор общих идеологических предпочтений. Из такого подхода непосредственно вытекает, что партия может…Таблица 20
Явка на парламентские и президентские выборы, %
| Страна | Парламентские выборы | Президентские выборы | ||
| Год | Явка | Год | Явка | |
Зрелые демократии
| Австралия | 82.5 | - | - | |
| Австрия | 78.6 | 75.7 | ||
| Бельгия | 83.2 | - | - | |
| Великобритания | 69.4 | - | - | |
| Германия | 72.4 | - | - | |
| Дания | 81.7 | - | - | |
| Ирландия | 67.4 | - | - | |
| Исландия | 87.8 | 87.0 | ||
| Италия | 87.3 | - | - | |
| Канада | 56.2 | - | - | |
| Люксембург | 60.5 | - | - | |
| Нидерланды | 75.2 | - | - | |
| Новая Зеландия | 83.0 | - | - | |
| Норвегия | 74.5 | - | - | |
| США | 49.1 | 47.2 | ||
| Финляндия | 71.1 | 81.4 | ||
| Франция | 59.9 | 72.3 | ||
| Швейцария | 35.7 | - | - | |
| Швеция | 83.6 | - | - | |
| Япония | 59.8 | - | - |
Новые демократии
| Аргентина | 79.8 | 79.8 | ||
| Армения | 52.1 | 56.3 | ||
| Бенин | 73.7 | 72.9 | ||
| Болгария | 81.0 | 52.2 | ||
| Боливия | 62.3 | 50.6 |
Электоральная политика
В публицистике протестным иногда называют голосование за любую оппозиционную партию, стоящую на более или менее радикальных идейных позициях (например, голосование за ЛДПР на думских выборах 1993 г. в России). Такое употребление термина — неточное. Строго говоря, под протестным понимают голосование за такие оппозиционные партии, которые, с точки зрения избирателя, не имеют шансов на избрание — скажем, на преодоление заградительного барьера. Отдать такой партии голос—значит выразить свой протест против основных партий; это — голосование «против», но не «за» кого-то. Приписывать такую мотивацию большинству избирателей ЛДПР в 1993 г. нет оснований. Обычно протестное голосование поощряет маленькие, крайне радикальные организации. Оборотной его стороной является, естественно, меньший объем голосования за крупные, умеренные партии. И то и другое отмечено в качестве характерных особенностей «второстепенных выборов».
Протестное голосование — это разновидность более широкого явления, известного под названием «стратегическое голосование».О стратегическом голосовании можно говорить в любом случае,
252 Электоральное поведение
когда под влиянием тех или иных институциональных ограничений избиратель голосует не так, как он проголосовал бы в «свободной от институтов среде». Один из наиболее изученных видов стратегического голосования — так называемое раздельное голосование,имеющее место в странах с президентской формой правления. В отличие от протестного раздельное голосование адресовано не заведомым неудачникам, а любой оппозиции, и состоит оно в том, что человек по-разному голосует на разных видах выборов. Наиболее известный случай раздельного голосования — это США, где на протяжении многих лет избиратели отдавали большинство своих голосов на выборах в Конгресс демократам, а на президентских выборах — республиканцам. Широкому распространению раздельного голосования способствует ситуация, когда выборы разных видов проводятся в разное время. Установлено, что наиболее благоприятно для президентских партий проведение парламентских выборов вскоре после президентских (так называемые выборы медового месяца); если же парламент избирается в середине президентского срока, то такие выборы, как правило, приносят успех оппозиции. Эффекты последовательности выборов, применяемой в России («контр-медового-месяца» — избрания парламента незадолго до выборов президента), изучены гораздо хуже просто потому, что применяется такая последовательность довольно редко, однако есть основания полагать, что она тоже не очень благоприятна для президентских партий. Следует добавить, что для отображения последовательности общенациональных выборов разного типа часто применяется термин «электоральный цикл».
Возможности стратегического голосования весьма разнообразны. Чаще всего они связаны со спецификой избирательных систем. Существование заградительных барьеров побуждает избирателей пожертвовать своими истинными симпатиями в пользу крупных партий, имеющих твердые шансы на успех. В еще большей степени эта тенденция сказывается в условиях системы простого большинства, где она представляет собой основной механизм «психологического эффекта» Дюверже. Совершенно очевидно, что смешанные избирательные системы генерируют стратегическое голосование, создавая возможность поддержать в одномандатном округе одну партию, а по партийным спискам — другую.
Электоральная политика 253
Поведение избирателей — это важнейший аспект функционирования либеральной демократии. В целом можно признать, что пессимистический образ избирателя, сформированный ранними электоральными исследованиями, постепенно уходит в прошлое. Сегодня основное внимание ученых уделяется рациональным мотивам голосования. Такое смещение акцентов, как мы видели, обусловлено не только и не столько развитием самой науки, сколько происходящими в мире изменениями. Если в самом общем виде электоральное поведение можно описать как смесь устойчивости, на которую обращали основное внимание классические теории, и изменчивости, которую пытаются объяснить теории рационального поведения избирателей, то сегодня баланс ингредиентов этой смеси изменился в пользу изменений. «Третья волна демократизации» поставила перед электоральными исследованиями новые задачи, ибо теперь ученым еще чаще приходится иметь дело с поведением, не вписывающимся в традиционные каноны. В новых демократиях, а в особенности там, где ранее существовали авторитарно-эгалитарные режимы, партийные идентификации обычно отсутствуют, а влияние социальных факторов на голосование—довольно слабое; даже экономика, как показали исследования, не «работает» ожидаемым образом. Не удивительно, что и результаты выборов редко поддаются предсказанию. Тем не менее изучение новых демократий пока не подтолкнуло специалистов по электоральному поведению к созданию новых теорий. Возможно, впрочем, что это произойдет в обозримом будущем.
Глава IX ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ
Настоящая глава открывает обзор проблематики, издавна находившейся в центре внимания политологии, — политических институтов. Сначала речь пойдет об институтах, за совокупностью которых закрепилось не совсем точное название «исполнительная власть». Эти институты представляют собой историческое ядро любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды — все это возникло позднее, сначала для помощи исполнительной власти, затем — чтобы служить ей противовесом. Но и сегодня исполнительная власть присваивает себе все полномочия, на которые не имеют строгих, формальных оснований претендовать другие институты. К числу таких полномочий относятся и те, которые реализуются в сфере законодательной деятельности. Более того, нам предстоит увидеть, что реальные возможности «исполнительной» власти в этой области часто превосходят законотворческий потенциал парламентов.
Функции и разновидности исполнительной власти
Главная задача исполнительной власти — это руководство.Будучи средоточием политического авторитета в обществе, она берет на себя управление общими… Функции и разновидности исполнительной власти 255 ства. Некоторые режимы (чаще всего либеральная демократия) предпочитают разделять эффективное и церемониальное…Президентские системы
Федерализм не является обязательным признаком конституционной исполнительной власти. Напротив, тот или иной способ разграничения полномочий «по…Под парламентомбудем понимать многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу, под президентом — выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства. Таким образом, разница между парламентом и президентом очень проста и носит сугубо количественный характер: членов парламента — много, в то время как президент — один (в этом учебнике не затрагивается так называемое коллегиальное президентство, издавна существующее в Швейцарии и на короткое время вводившееся в Уругвае). Институт, осуществляющий эффективное политическое руководство, будем называть правительством.
«Чистые типы» президенциализма и парламентаризма характеризуются фактическим отсутствием кого-то одного из перечисленных «игроков»: в условиях президентской системы правительство находится под полным контролем президента и, стало быть, не играет самостоятельной политической роли, а в условиях парламентской системы президент либо вообще не избирается, либо выполняет лишь функцию церемониального руководства. Однако выделить промежуточные формы организации исполнительной власти по данному основанию невозможно. Для решения этой задачи нужна теоретическая модель, которая описывала бы взаимоотношения между органами центральной власти более содержательно. Пространственная (двухмерная) модель таких взаимоотношений была предложена американскими исследователями Мэтью Шугартом и Джоном Кэри. Первое измерение охватывает как полномочия президента в процессе назначений на правительственные посты, так и возможности его реального влияния на деятельность правительства в целом и отдельных ми-
Президентские системы
нистров (т. е. право президента отдавать им распоряжения). Чем больше таких полномочий и возможностей, тем большее значение приписывается данному политическому режиму по шкале власти президента над правительством.Второе измерение включает в себя зависимость правительства от парламента, выражающуюся в практике вотума недоверия, и зависимость парламента от правительства, когда оно может использовать угрозу роспуска представительного собрания для давления на него. Чем меньше эти зависимости, тем большее значение приписывается данному режиму по шкале «раздельного выживания»правительства и парламента. Тщательный анализ полномочий отдельных ветвей власти в подавляющем большинстве государств мира позволил Шугарту и Кэри присвоить каждому из них определенное значение (от 1 до 8) по обеим шкалам, а затем наложить их друг на друга. Результаты этой работы представлены в схеме 6, но лишь частично: отмечены только те страны, институциональное устройство которых будет затрагиваться в дальнейшем изложении.
| о | Веймарская республика Аргентина, | |
| в Германии, Шри Ланка Бразилия | ||
| 7- | США < | |
| и | ||
| А | 6- | |
| н | ||
| к и и л | 5< | Португалия (конституция 1976 г.) |
| с | ||
| 4< | , Финляндия, | |
| и | Исландия | |
| н | ||
| X | ||
| ч | 3- | |
| Он | ||
| с | ||
| л | 2- | |
| ё | ||
| 1- | Австрия, 0р ия Франция | |
| ФРГ, | ||
| ^Италия | ||
| 0 12345678 | ||
| «раздельное выживание» |
Схема 6.Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властями и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри.
266 Исполнительная власть
Как видим, в схеме есть место и для президентской системы (где значения по обеим шкалам стремятся к максимуму), и для парламентаризма (где власть президента над правительством, естественно, минимальна, а «раздельному выживанию» приписывается среднее значение, ибо решение о роспуске парламента и проведении новых выборов фактически принимается самим же парламентом). Верхний левый сектор схемы занимают системы, которые Шугарт и Кэри называют президентско-парламентскими,а нижний левый — премьерско-президентскимисистемами. Описанию всех этих систем и будет посвящена оставшаяся часть главы.
Институциональные характеристики президентской системы
Выделяют следующие признаки, совокупность которых безошибочно отличает президентскую систему от всех прочих: 1) всенародные выборы главы государства — президента; 2) президент определяет состав правительства и руководит его деятельностью; 3) президент имеет значительные полномочия в области законодательства; 4) сроки нахождения у власти как президента, так и парламента жестко фиксированы и не зависят друг от друга. Президентская система применялась — и по сей день применяется — во многих странах «третьего мира», в особенности в Латинской Америке. Однако единственная устойчивая либеральная демократия с такой системой — США. На этом примере мы и рассмотрим президенциализм несколько более подробно.
Соответствуют ли Соединенные Штаты первому критерию пре-зиденциализма? Как известно, граждане США избирают не президента, а особую коллегию, на которую и возлагается окончательный выбор главы исполнительной власти. Однако есть все основания отвлечься от этого обстоятельства. Дело в том, что избирательная коллегия регистрирует результаты народного волеизъявления и не имеет никакой реальной возможности повлиять на исход выборов; стало быть, она играет чисто служебную и техническую роль. Можно возразить, что в истории США были случаи (и один из них в 2000 г.), когда коллегия выборщиков избирала президентом кандидата, не набравшего большинства голосов избирателей. Однако решающую роль при этом сыграло не существование коллегии как таковой, а то, как она формируется. Американская конституция дает
Президентские системы 267
малым штатам некоторый бонус по сравнению с крупными. Таким образом, возможность аномалий, подобных отмеченным в 2000 г., обусловлена не непрямым характером выборов, а институциональными условиями американского федерализма.
Американская конституция предоставляет президенту весьма широкие полномочия: он является лицом, облеченным всей полнотой исполнительной власти, главнокомандующим вооруженных сил, имеет право заключать международные договоры, назначать послов, министров и членов Верховного Суда (правда, при указанных назначениях требуется санкция Сената). Власть президента над правительством (кабинетом) практически безгранична. Кроме того, в его распоряжении находится целая сеть органов, в совокупности образующих Администрацию президента: так называемый Офис Белого дома со штатом в несколько сот человек; Совет национальной безопасности; Экономический совет. Правда, и при такой относительно многочисленной «команде» президенту бывает нелегко контролировать более двух с половиной миллионов чиновников, составляющих только федеральную администрацию. Г. Трумэн, незадолго до того как передать президентское кресло генералу Эйзенхауэру, рассуждал о предстоявших его преемнику трудностях: «Он будет здесь сидеть и приказывать: «Сделайте то! Сделайте это!» И ничего не будет происходить. Бедняга Айк — здесь все совсем не так, как в армии!»
Президент не может распустить парламент — Конгресс, за которым американская конституция закрепляет право принимать законы. Ясно, что при таком положении вещей отсутствие у президента законодательных полномочий в значительной мере свело бы его власть к фикции, превратив в марионетку Конгресса. Но такое полномочие есть. Это — право вето на принятые законы. Для преодоления президентского вето требуются голоса двух третей членов представительного собрания. А если учесть, что во всяком случае треть мест в Конгрессе всегда занимает президентская партия, то возможности преодоления вето выглядят достаточно проблематичными. Формально Конгресс имеет право сместить президента с его поста. Но сделать это можно лишь путем громоздкой процедуры импичментапри наличии доказанных обвинений главы исполнительной власти в должностных преступлениях или измене. В XX в. в США не было ни одного такого случая (хотя именно угроза импичмента побудила президента Никсона подать в отставку после уотергейтского скандала).
268 Исполнительная власть
Таким образом, американские президенты всегда оказывали сильное воздействие на процесс законотворчества, а конгрессмены и сенаторы всячески давили на бюрократию. Но при этом ни исполнительная власть, ни Конгресс не позволяли друг другу посягать на собственные конституционные полномочия. Такое положение чревато конфликтами, но и побуждает к сотрудничеству. Достичь согласия с большинством в Конгрессе президенту помогают разнообразные способы: контроль над правящей партией, личные контакты с отдельными членами собрания, косвенное давление на них путем заигрывания с населением отдельных избирательных округов (кому же хочется лишиться щедрот федерального правительства из-за неуступчивости собственного конгрессмена?) или апелляции к общественному мнению в целом. Важным каналом влияния президента является его прямой выход на средства массовой информации.
Многие страны, вдохновленные американским примером, пытались позаимствовать эту систему. Но нигде не обошлось без сбоев. Скажем, конституция Мексики очень похожа на американскую. Однако фактически президенты этой страны никогда не обращали внимания на Конгресс, потому что контролировали его, опираясь на правящую ИРП (см. гл. 3). В странах «третьего мира» антураж президентской системы вообще нередко используется для прикрытия режимов личной власти. Очень показательно, что бывшие британские колонии (Кения, Танзания, Пакистан) начинали с добросовестных попыток копировать парламентаризм бывшей метрополии, а затем вдруг проникались доверием к американской модели. Соединение в одних руках эффективного и церемониального руководства очень подходило «вождям-основателям», главной целью которых все больше становилось подавление оппозиции. Во многих странах президентская система была модифицирована. Так, собственно, и возникли президентско-парламентская и премьерско-пре-зидентская системы. Объясняя успех президенциализма в США, отмечают такое его достоинство, как способность обеспечивать особо оперативное управление в ситуации кризиса.
Иногда можно услышать мнение, что это единственная система, приемлемая для демократической сверхдержавы. Такая оценка тавтологична: помимо США, демократических сверхдержав нет и, возможно, не будет.
Президентские системы 269
Достоинства и недостатки президенциализма
Сравнительное обсуждение достоинств и недостатков президентской и парламентской систем—давняя традиция политологического сообщества. Сразу же замечу, что критиков президенциализма всегда было больше. К их числу принадлежал даже один из немногих американских президентов, профессионально занимавшихся политической наукой, — Вудро Вильсон. Начну, однако, с выделяемых большинством исследователей достоинств президентской системы.
Достоинства эти обычно связывают с наличием в политической системе самой фигуры президента. Во-первых, его всенародные выборы позволяют гражданам «наказать» или «вознаградить» предыдущее политическое руководство, не опасаясь искажения народной воли разного рода закулисными сделками представителей элиты. А в условиях парламентаризма ситуация, когда потерпевшая поражение на выборах партия продолжает входить в правительство, возникает довольно часто. Таким образом, президенциализм способствует реализации демократической нормы ответственности власти перед избирателями. Во-вторых, всенародные выборы президента повышают демократическую легитимность политической системы, ибо президент всегда представляет большинство избирателей. В-третьих, при обосновании преимуществ президенциализма часто ссылаются на классическую теорию «разделения властей», утверждая, что наличие «сдержек и противовесов» улучшает демократию.
Как видим, аргументы в пользу президенциализма носят по преимуществу теоретический характер. Напротив, критики уделяют основное внимание практическому функционированию политических систем. Их главный тезис заключается в том, что президентская система более нестабильна и менее эффективна, чем парламентаризм. Американский политолог Хуан Линц озаглавил свою статью, содержащую систематическое обоснование этого тезиса, «Опасности президенциализма». Посмотрим, в чем они состоят.
Во-первых, недостатком президенциализма считают негибкость сроковпребывания у власти. Предположим, в некой стране в результате свободных выборов у власти оказался президент, довольно скоро продемонстрировавший полную неспособность нести бремя власти и абсолютно растративший свою былую популярность. Предположим также, что оснований обвинять его в измене или ином должное-
270 Исполнительная власть
тном преступлении нет или, что чаще бывает, такие обвинения трудно доказать (будучи главным должностным лицом, президент имеет достаточно возможностей помешать любому расследованию). Существуют ли конституционные средства заставить проштрафившегося политика уйти в отставку? В условиях президенциализма — нет. Недовольству народа остается выплескиваться в уличных беспорядках, а те или иные фракции элиты могут решить проблему путем переворота. Нет нужды доказывать, насколько опасна такая ситуация для либеральной демократии.
Во-вторых, многие аналитики отмечают такое отрицательное свойство президенциализма, как его мажоритарный характер.Имеется в виду, что политик, победивший на президентских выборах благодаря поддержке большинства избирателей, получает всю полноту исполнительной власти и может себе позволить игнорировать интересы меньшинств. Таким образом, значительная часть населения оказывается по существу лишенной политического представительства. Это подрывает демократическую легитимность режима и подталкивает граждан к попыткам оказывать влияние на власть незаконным путем. При этом не следует забывать, что президент может быть избран и относительным большинством населения. Именно так случилось в 1970 г. в Чили, где С. Альенде занял президентское кресло благодаря поддержке трети избирателей. Итогом его правления стали массовые беспорядки, закончившиеся военным переворотом.
В-третьих, недостаток президенциализма усматривают в двойной демократической легитимности.Как президент, так и парламент избираются народом и имеют все основания приписывать себе представительство его интересов. А так как «раздельное выживание» в условиях президенциализма стремится к максимуму, то и сильного стимула воздерживаться от конфликтов у них нет. В результате возникает возможность конфронтации между исполнительной и законодательной властью. Ссылаясь на полученный от народа мандат, одна из них может просто-напросто уничтожить другую и тем самым, по меньшей мере временно, положить конец демократии. В Латинской Америке такое происходило неоднократно. Последний пример — разгон парламента Перу президентом А. Фухимори. Не миновала конфликта между президентом и парламентом и Россия в 1993 г. (хотя конституция 1978 г. даже после всех внесенных в нее изменений не создавала в стране президентской системы).
Президентские системы 271
В-четвертых, недостатком президенциализма считается поощрение политических аутсайдеров. Входе предвыборной кампании симпатии избирателей вполне может снискать деятель, не имеющий политического опыта и чуждый политической элите. Заняв президентское кресло и приобретя весьма большие властные полномочия, он, с одной стороны, почти неизбежно совершит немало ошибок, которых избежал бы опытный политик, а с другой — никогда не будет пользоваться полным доверием своих коллег «по власти». А такая ситуация опасна для демократии. Подтверждением этому служат опять-таки последние события в Перу. Фухи-мори пришел в политику из бизнеса и строил свою избирательную кампанию на идее разрыва с традициями перуанской политической жизни. Придя к власти, он сначала покончил с собственной популярностью мерами жесткой «шоковой терапии», затем нанес удар по элите разгоном парламента, а в конце концов, перед следующими президентскими выборами, еще и втянул страну в военный конфликт с соседним Эквадором. При этом недоверие перуанских масс к традиционной политической элите, искусно подогретое сторонниками президента, оказалось настолько сильным, что эти выборы он тоже выиграл. Затяжной политический кризис в Перу закончился лишь после коррупционного скандала, заставившего-таки Фухимори уйти в отставку.
Тезис об «опасностях президенциализма» как будто подтверждается статистикой военных переворотов и прочих событий, результатом которых становится конец демократии. К числу стран, где президентские системы терпели крах, относятся Аргентина (1930), Боливия (1964), Бразилия (1964), Гватемала (1954), Колумбия (1953), Южная Корея (1972), Куба (1954), Панама (1968), Филиппины (1972), Чили (1973). Конечно, существуют условия, при которых «опасности президенциализма» хотя бы отчасти нейтрализуются. Например, Скотт Мэйнуоринг убедительно показал, что в сочетании с двухпартийной системой президенциализм избавляется от большинства своих недостатков. Однако мы знаем, что двухпартийная система — очень редкое в мировой практике явление, и создать ее «по заказу» невозможно. Вот почему издавна ведется поиск институциональных усовершенствований, которые преодолевали бы недостатки президенциализма, сохраняя его достоинства.
272 Исполнительная власть
Президентско -парламентская система
Институциональные характеристики президентско-парламентс-кой системы отчасти совпадают с основными признаками «чистого» президенциализма. Это (1) прямые выборы президента всенародным голосованием, (2) право президента назначать и смещать членов правительства и (3) наличие у президента определенных законодательных полномочий. К этому, однако, добавляются еще две характеристики, президенциализму совершенно чуждые: (4) ответственность правительства перед парламентом, выражающаяся в возможности вотума недоверия, и (5) право президента распускать парламент. Нетрудно заметить, что поправки к «правилам игры» направлены именно на то, чтобы преодолеть основные недостатки президенциализма. Во-первых, полностью снимается проблема негибкости сроков пребывания у власти. Во-вторых, давая президенту и парламенту равную власть над правительством, эта система как будто преодолевает и мажоритарный характер президенциализма. Ведь в парламенте президентская партия может оказаться в меньшинстве. К сожалению, практика показала, что президентско-парламентская система достигает этих целей слишком дорогой ценой — за счет крайнего обострения проблемы двойной демократической легитимности. А мы видели, что наличие этой проблемы влечет за собой возникновение опасных конфликтов между президентом и парламентом.
Классическим примером президентско-парламентской системы считается Веймарская республика, существовавшая в Германии в 1919-1933 гг. Согласно конституции, в составлении проекта которой приняли участие ведущие немецкие юристы и социологи (в том числе М. Вебер), избиравшийся на семилетний срок президент имел неограниченные права по назначению премьер-министра (рейхсканцлера), формированию правительства и изменению его состава. Пользовался он и широкими законодательными полномочиями. Правда, он не мог наложить вето на принятый парламентом (рейхстагом) закон. Однако это компенсировалось, во-первых, возможностью вынести вызвавший недовольство президента закон на всенародный референдум, а во-вторых — правом президента издавать декреты «для восстановления порядка в чрезвычайных ситуациях» Практически неограниченным было и право президента распускать рейхстаг. Последнему же предоставлялась возможность выражать
Президентские системы 273
недоверие рейхсканцлеру и отдельным министрам, отправляя их таким образом в отставку.
В первые годы Веймарской республики президентам Ф. Эберту и П. фон Гинденбургу удавалось править, опираясь на большинство в рейхстаге. С годами, однако, это стало недостижимым. Крайне фраг-ментированная партийная система Германии, обладавшая всеми признаками «поляризованного плюрализма», способствовала эфемерности парламентских коалиций и частым правительственным кризисам. Это побуждало президента к роспуску рейхстага: ведь в промежутках между выборами он совершенно не зависел от перипетий парламентской борьбы и мог распоряжаться правительством по собственному усмотрению. В 1930 г. Германия вступила в бесконечный избирательный марафон: проведя одну—две сессии, парламент успевал вынести вотум недоверия правительству (или, скажем, не принять бюджет) и на этом прекращал свое краткое существование. В 1930 г. рейхстаг заседал 94 дня, в 1931 г. — 41, а в 1932г. — 13 (!) дней. Законотворческая деятельность практически прекратилась, и место закона прочно занял президентский декрет. В стране нарастала атмосфера чрезвычайщины и неуверенности в завтрашнем дне. На этом фоне НСДАП с ее призывами к установлению твердого порядка и возрождению немецкой государственности оказалась достаточно привлекательной для значительной массы избирателей. В январе 1933 г. лидер НСДАП Гитлер был назначен рейхсканцлером. Сразу после этого рейхстаг был вновь распущен, и на следующих выборах (в марте 1933 г.) нацисты получили уже 44 % голосов. Веймарская конституция была отменена, и в стране надолго установился авторитарный режим — один из самых кровавых в истории человечества.
Разумеется, было бы неверно объяснять крах Веймарской республики исключительно несовершенством ее институциональной конструкции. Здесь сыграли свою роль и экономическая нестабильность, и пережитое многими немцами после поражения в первой мировой войне чувство национального позора, и авторитарные традиции имперской Германии. Однако недооценивать роль институционального фактора тоже нельзя. По существу, Веймарская республика загоняла немецких политиков в ситуацию, подобную «дилемме узника», не давая им ни малейшего стимула к кооперативному поведению. Следует заметить, что более поздние эксперименты с президентско-парламентской системой были немногим более
274 Исполнительная власть
удачными. Она просуществовала в Португалии с 1976 по 1982 г., и лишь своевременное изменение конституции позволило стране избежать кризиса. В Шри-Ланке президентско-парламентская система была введена в 1978 г. Вскоре после этого в стране началась (и продолжается и по сей день) кровавая гражданская война. К этому можно добавить, что учрежденная конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многих отношениях близка именно к президентско-парламентскому устройству. К сожалению, составители конституций часто руководствуются сиюминутными политическими соображениями, как бы забывая о том, что расплачиваться за их ошибки приходится народу.
Премьерско-президентская система
Как и две предыдущие системы, премьерско-президентская характеризуется (1) всенародным избранием президента и (2) наличием у этого президента значительных властных полномочий. Отличие же состоит в том, что (3) премьер-министр и кабинет ответственны только перед парламентом. В принципе президент может иметь право представлять кандидатуры на министерские посты. Однако — и здесь пролегает грань, отделяющая эту систему от президентско-парла-ментской, — смещать премьера и отдельных министров он не вправе. Это — исключительная прерогатива представительного собрания. Как правило, (4) президент имеет право распускать парламент и назначать новые выборы. Нетрудно заметить, что премьерско-президентская система направлена на преодоление основных недостатков президенциализма — негибкости сроков пребывания у власти и мажоритарного характера. Но, как нам предстоит убедиться, достигается это ценой гораздо меньших издержек, чем в предыдущем случае.
Наиболее наглядным примером премьерско-президентской системы является так называемая V Республика во Франции, учрежденная после голлистского переворота 1958 г. и существующая по сей день. В течение длительного времени избираемые на семь лет президенты почти безраздельно доминировали на французской политической арене: подбирали премьер-министров и отдельных членов кабинета, кандидатуры которых безропотно утверждались Национальным собранием, председательствовали на заседаниях
Президентские системы 275
кабинета и даже руководили работой отдельных министерств в обход премьера. Несомненно, Ш. де Голль в течение всего срока пребывания у власти и Ф. Миттеран в первые годы своего правления заметно превосходили американских президентов по объему реальных полномочий. Однако — и это вытекает из основных институциональных характеристик премьерско-президентской системы — использовать эти полномочия французские президенты могут лишь тогда, когда они пользуются поддержкой большинства в Национальном собрании. Если же победу на парламентских выборах одерживает оппозиция, то возможности президента резко сокращаются. Он не имеет права назначить «президентское правительство» (как это не раз бывало в Веймарской республике) и не может править, издавая декреты (ибо, опять-таки в отличие от Веймарской республики, французская конституция допускает такое лишь при «угрозе независимости и территориальной целостности страны»). Конечно, за президентом остается возможность распустить Национальное собрание и назначить новые выборы. Но гарантии их благоприятного результата нет. Все эти обстоятельства и побуждают президента к кооперативному поведению, которое выражается в его «мирном сосуществовании» с правительством.
Таким образом, премьерско-президентская система работает как бы в «двухфазовом режиме», чередуя периоды сильной президентской власти с периодами парламентаризма. Надо сказать, что лишь в двух странах — Франции и Финляндии — «президентские фазы» оказались длительными. Это и понятно. Президент может опираться на безоговорочную поддержку парламентского большинства либо будучи лидером партии или коалиции, имеющей абсолютное большинство мест в представительном собрании (например, в первые годы правления Миттерана Союз левых сил доминировал в Национальном собрании Франции), либо, напротив, лавируя между многочисленными и с трудом вступающими в союзы между собой парламентскими фракциями (Франция при де Голле, Финляндия при У. К. Кекконене). В странах с многопартийными, но четко структурированными партийными системами подобные ситуации просто не возникают. Вот почему Австрия, Исландия и Португалия (после 1982 г.), с конституционной точки зрения, имея премьерско-президентские системы, фактически никогда не выходили за рамки парламентаризма. Думается, что гибкость премьерско-президентской системы, ее способность ви-
276 Исполнительная власть
доизменяться в зависимости от политического контекста — важное достоинство, во многом объясняющее жизнеспособность этого институционального устройства.
Полупрезидентские системы
Схема, предложенная Шугартом и Кэри, многое проясняет в особенностях функционирования президентских систем, но она не является ни единственной, ни общепринятой. Основное ее достоинство состоит в том, что она позволяет выделить президентско-пар-ламентскую и премьерско-президентскую системы как отдельные аналитические категории, приписав каждой из них собственную логику развития. Альтернативный подход состоит в том, чтобы рассматривать «чистый» президенциализм и «чистый» парламентаризм как два идеальных типа, в промежутке между которыми можно разместить реальные виды институционального устройства. Ближе к центру этой шкалы оказываются смешанные виды, которые иногда так и называют — полупрезидентские системы(термин Мориса Дю-верже). Под эту категорию подпадают и президентско-парламентс-кая и премьерско-президентская системы. Адекватен ли этот термин? Можно ли в действительности разместить обе эти системы «на полпути» между парламентаризмом и президенциализмом?
Для ответа на этот вопрос необходимо более детально рассмотреть полномочия, предоставляемые президентам различными конституциями. В самом общем виде такие полномочия можно разделить на полномочия в законодательной сфере и полномочия по отношению к правительству. Рассмотрим возможные объемы этих полномочий по-отдельности, приписывая им вслед за М. Шугартом и Дж. Кэри значения от 0 для минимума «силы президента» до 4 для максимума. Основное законодательное полномочие президентов — право вето. Значение 4 по этому параметру присвоим системам, где президентское вето не может быть преодолено парламентом; 3 — где оно преодолевается чрезвычайным большинством голосов (например, две трети); 2 — где достаточно абсолютного большинства; 1 — простого; 0 — где право вето отсутствует. Второе законодательное полномочие президентов состоит в возможности издавать имеющие законодательную силу указы. Тогда значение 4 относится к ничем не ограниченным правам такого рода; 2 приписывается си-
Президентские системы 277
стемам, где возможность издавать указы ограничена (например, необходимостью заручиться согласием всех членов правительства); 1 — где указы можно издавать лишь в условиях чрезвычайного положения; 0 — где у президентов вообще нет такого права. Третья категория — полномочия президента в области бюджетного процесса. Здесь различают следующие возможности: 4 — когда государственный бюджет составляется президентской администрацией и парламент никак не влияет на его содержание; 3 — когда парламент может вносить в бюджет поправки, но не вправе увеличивать число бюджетных статей; 2 — когда парламент вправе вносить любые изменения в рамках утвержденного президентом предела бюджетных расходов; 1 — когда эти пределы могут быть расширены, если парламент указывает на дополнительные источники бюджетных расходов; 0 — если парламент полностью составляет бюджет или может вносить в него ничем не ограниченные изменения. Последняя категория законодательных полномочий президента — это его право выносить отдельные законопроекты на всенародный референдум. Если такое право ничем не ограничено, то значение, естественно, 4; существенные ограничения влекут за собой снижение «балла» до 2; отсутствие такого права — до 0. В табл. 22 представлены сведения о всех имевшихся у президентов законодательных полномочиях, согласно действовавшим в ряде стран в первой половине 90-х гг. конституциям, включая бывшие советские республики. Веймарская республика (Германия) включена в таблицу из-за теоретической важности данного случая.
Рассмотрим по той же схеме полномочия по отношению к правительству. Кто формирует кабинет министров? Значение 4 относится к ситуациям, когда это делает президент без всякого вмешательства парламента; 3 — когда парламент одобряет кандидатуры министров; 1 — когда парламент одобряет кандидатуру премьера, а он назначает членов правительства; 0 — когда президент не назначает министров. Вторая группа полномочий затрагивает право президента проявлять инициативу, отправляя членов правительства в отставку. 4 по этому параметру означает, что президент может это делать без оглядки на парламент; 2 — что это возможно лишь в особых условиях (скажем, чрезвычайного положения); 1 — если президент может отправить правительство в отставку лишь тогда, когда новый премьер уже выдвинут парламентом; 0 — если отставка пра-
Исполнительная власть
Таблица 22
Законодательные полномочия президентов
| Страна | Вето | Указы | Бюдже-т | Референдум | Всего |
| Австрия | |||||
| Азербайджан | |||||
| Аргентина | |||||
| Армения | о 3 | ||||
| Беларусь | |||||
| Боливия | |||||
| Бразилия | |||||
| Венесуэла | |||||
| Гватемала | |||||
| Веймарская | |||||
| республика | |||||
| (Германия) | |||||
| Гондурас | |||||
| Грузия | |||||
| Доминиканская | о ^у | ||||
| Республика | |||||
| Исландия | |||||
| Казахстан | *5 | ||||
| Киргизия | |||||
| Колумбия | |||||
| Корея (Южн.) | |||||
| Коста-Рика | |||||
| Мексика | |||||
| Молдова | |||||
| Намибия | |||||
| Нигерия | |||||
| Никарагуа | |||||
| Панама | |||||
| Парагвай |
Президентские системы
вительства по инициативе президента не предусмотрена. Третья группа полномочий касается допустимого объема вмешательства парламента в процесс отставок по его собственной инициативе. Отсутствие этого права выражается значением 4; если парламент может выразить правительству недоверие, но в ответ президенту предоставляется право распустить парламент, то значение — 2; если парламент может выразить недоверие правительству, выдвинув кандидатуру нового премьера (так называемый конструктивный вотум недоверия), — 1; если парламент имеет неограниченную возможность отправлять правительство в отставку — 0. Наконец, может ли президент распустить парламент? Значения таковы: 4 — если может при любых условиях; 3 — если эта возможность ограничена тем или иным сроком функционирования парламента (например, его нельзя распустить в течение года после или до очередных выборов); 2 — если роспуск парламента влечет за собой новые президентские выборы; 1 — если это возможно лишь в ответ на вотум недоверия правительству; 0 — если такого права нет. Полномочия президентов разных стран по отношению к правительству отражены в табл. 23.
Исполнительная власть
Таблица 23
Полномочия президентов по отношению к правительствам
| Страна | Назначения | Отставк-и (инициатива президента) | Отставк-и (инициатива парламента) | Роспуск парламента | Всего |
| Австрия | |||||
| Азербайджан | |||||
| Аргентина | |||||
| Армения | |||||
| Беларусь | |||||
| Боливия | |||||
| Бразилия | |||||
| Венесуэла | |||||
| Гватемала | |||||
| Веймарская республика (Германия) | |||||
| Гондурас | |||||
| Грузия | |||||
| Доминиканская Республика | |||||
| Исландия | |||||
| Казахстан | |||||
| Киргизия | |||||
| Колумбия | |||||
| Корея (Южн.) | |||||
| Коста-Рика | |||||
| Мексика | |||||
| Молдова | |||||
| Намибия | |||||
| Нигерия | |||||
| Никарагуа |
Президентские системы
Какие выводы можно сделать из представленных в табл. 22 и 23 данных? Во-первых, оказывается, что общие объемы президентских полномочий больше всего в тех странах, которые сохраняют авторитарные режимы (например, в Туркменистане — 28), а также в тех новых демократиях, конституции которых составлялись при ведущем участии представителей авторитарных режимов (Бразилия, Чили). Во-вторых, выясняется, что в современном мире особое значение приобретает объем законодательных полномочий, конституционно делегируемых президенту. Скажем, в России полномочия президента по отношению к правительству меньше, чем в США и в большинстве латиноамериканских республик (10 против 11-12). Однако по объему законодательных полномочий российский президент может сравниться лишь с некоторыми своими коллегами из стран — бывших республик Советского Союза. В целом при построении единой шкалы президентских систем становится ясно, что «чисто» президентские системы не образуют ее крайних значений. Максимум президентской власти соответствует авторитарным политическим условиям, а минимум — парламентаризму. Президентско-парламентские систе-
282 Исполнительная власть
мы отстоят от парламентаризма дальше, чем «чисто» президентские, в то время как премьерско-президентские системы, напротив, ближе к парламентским. Поэтому расширительное употребление термина «полупрезидентские системы» следует признать неточным. Возможно, его следовало бы зарезервировать за премьерско-президентскими системами, а к президентско-парламентским системам с большим объемом президентских полномочий применять понятие «сверхпрезидентская система», иногда использующееся для описания институционального строя современной России.
Парламентская система
Глава государства в парламентской системе Принципиальной особенностью парламентаризма является разделение эффективного… Парламентская система 283Классификация парламентов и их функции
Как отмечалось в предыдущей главе, в разных странах (даже если они относятся к одной и той же «семье» политических режимов) отношения представительного собрания с исполнительной властью могут складываться по-разному. Эти отношения и положены в основу классификации парламентов.
Доминирующие парламенты
Примерами могут служить Национальная ассамблея Франции (периода IV Республики), современный итальянский парламент. Встречается эта разновидность редко, и по понятной причине: доминирующие парламенты, достигнув пика величия, способствуют собственному падению. Как ясно из названия, такие парламенты играют ведущую роль в национальной политической жизни, формируя и жестко контролируя исполнительную власть. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. За 12 лет существования IV Республики Франция стала свидетельницей существования 25 кабинетов; некоторые из них «работали» считанные недели. Чем руководствуются члены доминирующих парламентов, сознательно ведя дело к падению правительства? Во-первых, всегда есть шанс получить место в следующем кабинете; во-вторых, — и это более важно — они преследуют узкопартийные цели. Наиболее благоприятную среду для доминирования парламента создает, пользуясь термином Джованни Сартори, «крайний плюрализм». IV Республика являет собой классический пример «двусторонней оппозиции», когда коммунисты «слева», а голлисты — «справа» отвергали сами основы режима и находились в острой конфронтации между собой. В этих ус-
290 Парламенты
ловиях сформировать правительство, удовлетворительное для большинства, было практически невозможно. В Италии со времен основания республики сменилось более 50 администраций. Таким образом, эта разновидность парламентов отнюдь не оптимальна и в конечном счете ведет к параличу власти. Нетрудно заметить, что она может существовать лишь в условиях парламентаризма, сочетающегося с фрагментированной многопартийностью.
Автономные парламенты
В качестве примера можно привести Конгресс США, шведский риксдаг. Такие парламенты в основном контролируют законодательный процесс, но у них нет достаточных полномочий для «свержения» исполнительной власти. Автономия американского Конгресса обеспечивается не только президентской системой, существенно ограничивающей возможности вмешательства главы государства в деятельность представительного собрания, но и другими обстоятельствами. Во-первых, политические партии страны не загоняют своих членов в рамки жесткой дисциплины и не являются внутренне сплоченными, так что члены Конгресса — даже если они принадлежат к президентской партии — не всегда поддерживают президента при голосовании. Во-вторых, сила Конгресса во многом определяется наличием комитетов и подкомитетов, позволяющих конгрессменам достичь высокого уровня профессионализма. Все это способствует активной и самостоятельной роли представительного собрания в процессе принятия решений, а также выполнению им контрольной функции. Помимо президенциализма, возникновению автономного парламента может способствовать и парламентская система в сочетании с многопартийностью. Это произошло, например, в скандинавских странах с их устоявшейся нормой межгрупповых консультаций по основным политическим вопросам. Одной из главных арен таких консультаций и служит парламент.
Ограниченно автономные парламенты
Эта разновидность существует в Великобритании, стране классического парламентаризма. Ограниченно автономный парламент можно рассматривать как поле конфронтации (зачастую ритуализиро-
Классификация парламентов 291
ванной) между правительством и оппозицией. В Великобритании с ее двухпартийной системой контроль правительства над фракцией большинства обеспечивает ему очень сильные позиции в парламенте. Главный механизм такого контроля — партийная дисциплина. В отличие от американских, британские партии являются внутренне сплоченными, и проголосовать против воли собственной партии — значит совершить экстраординарный поступок, который может положить конец самой удачной политической карьере. Вот почему итоги голосований в парламенте всегда предрешены. Роль британской палаты общин — не править, а, скорее, досаждать исполнительной власти бесконечными запросами, обсуждениями принятых решений и критикой. При этом правительственный кризис может быть вызван разве что «бунтом на корабле» правящей партии. А такое случается раз в несколько десятилетий.
Подчиненные парламенты
Таких примеров можно привести по крайней мере два — Национальное собрание Франции (V Республика) в условиях «президентской фазы» премьерско-президентской системы, парламент Кении. Как видим, подчиненный парламент совместим и с либеральной демократией, и с авторитаризмом. Здесь исполнительная власть уже явно преобладает над парламентом. В развивающихся странах вроде Кении его члены просто-напросто боятся критиковать правительство: это небезопасно. Но и в такой ситуации представительное собрание остается важным звеном между центральной властью и сельской глубинкой. «Законодатели» выступают как защитники своих избирателей в столице, «выбивают» субсидии и т. д. Во Франции, которую не без оснований считают страной с сильными демократическими традициями, аргументом в пользу ограничения полномочий парламента стал паралич власти времен IV Республики. До второй половины 80-х гг. французское Национальное собрание оставалось одним из самых слабых в мире. Ситуация несколько изменилась лишь тогда, когда социалистическому президенту Миттерану пришлось сосуществовать с правым парламентским большинством. В результате Франция вступила в «парламентскую фазу» премьерско-президентской системы. Отсутствие партийного контроля со стороны исполнительной власти позволило Национальному собранию вести «свою игру».
292 Парламенты
Полностью подчиненные парламенты
Эта разновидность характерна для некоторых военных (Бразилия в начале 80-х гг.), многих популистских (например, Танзания) и всех эгалитарно-авторитарных режимов. Иными словами, этот феномен присущ исключительно авторитаризму. За всю историю Верховного Совета СССР до 1989 г. не было ни одного случая, когда кто-то проголосовал «против» предложений правительства и ЦК КПСС. Полностью подчиненные парламенты редко собираются на сессионные заседания; сами эти заседания непродолжительны и носят формальный характер. Право таких парламентов формировать правительство — чистая фикция. Они созываются для того, чтобы легитимировать режим и санкционировать его мероприятия.
Функции парламентовмогут быть сведены к четырем основным: легитимации; представительству; рекрутированию и социализации элиты; воздействию на исполнительную власть и контролю за ней. Если парламент и не выполняет какие-то из этих функций, он справляется с другими, а значит — играет свою роль в политической системе.
Функцию легитимациирежима выполняют все без исключения парламенты. Даже если исполнительная власть полностью берет на себя законодательную инициативу и правит посредством декретов, она все же нуждается в одобрении «народных избранников». Поэтому парламентам придается большое символическое значение, что находит отражение в так называемых иммунитетах — парламентарии не могут подвергаться аресту без санкции собрания, их речь в стенах парламента не может быть прервана. Это включает в себя также процедурную независимость парламентов и их монопольное право прерывать собственные заседания. Очень немногие режимы не признают иммунитетов вообще, хотя фактическое их попрание — не такая уж редкость. Авторитарные правительства предпочитают действовать по принципу «ты — мне, я — тебе»: парламент придает реальной власти законность в глазах населения, а та расплачивается с ним ритуальным почтением и вполне материальными привилегиями. Тех парламентариев, кто рискнет нарушить «правила игры», ждут суровые кары. Иммунитеты в такой ситуации помогают редко.
Функция представительстваявляется единственной, в выполнении которой с парламентом не может сравниться никакой иной ин-
Классификация парламентов 293
ститут. Делается это, однако, по-разному. Существуют четыре основных подхода, при которых члены собрания выступают в ролях «слуг избирателей», «опекунов народа», «проводников воли партий», «зеркала общества». Рассмотрим эти подходы обстоятельнее.
«Слуги избирателей»в парламенте могут действовать в интересах либо избирательного округа в целом, либо — наиболее влиятельных групп его населения, но в любом случае их позиции носят, в сущности, местнический характер. Такой подход к представительству особенно широко распространен в США, где считается, что конгрессмены должны «привозить домой бекон» в виде правительственных заказов, субсидий и контрактов. Этого они и добиваются, всячески пытаясь «обойти» представителей других штатов и графств. Если по какому-то вопросу в избирательном округе существует четкое и более или менее единодушное мнение, то самостоятельная позиция может стоить члену Конгресса его мандата, но не ранее следующих выборов. Следует отметить, что такое единодушие встречается не так уж часто. Это позволяет американским законодателям сохранять известную автономию и, более того, активно воздействовать на общественное мнение своего округа.
В отличие от «протективной», «развивающая» модель демократии придавала этому аспекту представительства ведущую роль. Ярым поборником жесткой зависимости депутатов от избирателей был и К. Маркс. Вот почему большинство эгалитарно-авторитарных режимов формально придерживалось права отзыва депутатов и признавало «императивный мандат». До тех пор пока парламенты оставались элементом декора, это никак не сказывалось на их эффективности. В условиях демократизации положение изменилось. Стало ясно, что совершенно лишенные самостоятельности от избирателей парламентарии просто не могут справляться со своими обязанностями. Служить народу необходимо, но это должно быть дополнено другими подходами к представительству. Сегодня императивный мандат сохраняется лишь в тех немногих странах, где продолжают существовать эгалитарно-авторитарные режимы (Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба), а также в ряде республик в составе Российской Федерации. В то же время конституции ряда стран (например, Франции) прямо запрещают императивный мандат или, как Основной закон ФРГ, устанавливают, что депутаты «являются представителями всего народа, не связанны-
294 Парламенты
ми наказами или поручениями, и подчиняются лишь собственной совести».
Подход к парламентариям как к «опекунам народа»получил классическое выражение в речи английского консервативного мыслителя и политика Эдмунда Берка, обращенной к избирателям (1774 г.): «Конечно, джентльмены, для представителя должно быть счастьем и большой честью жить в теснейшем союзе, близком общении и самой непосредственной связи с избирателями... Но свое непредвзятое мнение, свое истинное суждение и просвещенное сознание он не должен приносить в жертву ни вам, ни кому бы то ни было другому... Парламент — это не собрание посланников различных и враждебных друг другу интересов, которые отстаиваются их агентами и защитниками против всех остальных членов собрания, парламент — это независимая ассамблея единой нации, с единым интересом, общим для всех: главное здесь — не местные цели и предпочтения, а общее благо...» (Замечу, что в 1780 г. Берк не был вновь избран в палату общин.)
Такой подход к представительству существенно расширяет автономию парламентов и позволяет им играть роль скорее лидеров общественного мнения, чем его пассивных отражений. В XIX в. этот подход преобладал; он и по сей день сохраняет свои позиции, особенно в Великобритании и во Франции. Однако «опекать народ» стало гораздо труднее с тех пор, как появились массовые партии, претендующие на ту же самую роль.
Наиболее явно парламенты выступают «проводниками воли партий»в условиях эгалитарно-авторитарных и популистских режимов. Но такой подход не чужд и либеральной демократии, особенно там, где существуют пропорциональные избирательные системы. Аргументы его сторонников таковы: на выборах соревнуются не личности, а партийные программы, значит, своим избранием парламентарий обязан прежде всего партии: почему же тогда он может себе позволить манкировать партийной дисциплиной, добившись успеха? Ответить на этот вопрос, не лишенный зерна здравого смысла, можно другими вопросами: Должен ли депутат хранить верность текущей политической линии партийного руководства или партийной программе (всем известно, насколько часто они не совпадают)? Как быть, если разошлись установки низовой организации, которая, собственно, и сыграла ведущую роль в карьере парла-
Классификация парламентов 295
ментария, и партийного «центра»? Что делать, если произошел раскол партии? Эти вопросы заводят в тупик, если считать парламент проводником воли партий и не более того. Но если допустить независимость депутата от партийного руководства, то все значительно упрощается. Правда, эту независимость необходимо отстаивать, преодолевая давление со стороны мощных «всех-хватающих» партий. Депутаты лучше справляются с этой задачей, если располагают определенными политическими ресурсами — высоким личным престижем, информированностью и компетентностью.
Свое последовательное выражение идея о парламентариях как о проводниках воли партий находит в концепции «партийного императивного мандата». Согласно этой концепции, депутат представляет своих избирателей через выдвинувшую его партию. Стало быть, выходя из данной партии (или будучи исключен из нее по серьезным основаниям), он утрачивает правовую основу для дальнейшего нахождения в составе парламента. Концепция «партийного императивного мандата» была реализована в Чехословакии в 20-х гг., однако в зрелых демократиях она не прижилась. Из европейских стран к подобной практике прибегает сегодня лишь Португалия. Более популярна она в «третьем мире»: с теми или иными модификациями, партийный императивный мандат применяется в Бангладеш, Бразилии, Вануату, Гане, Замбии, Индии, Индонезии, Кабо-Верде, Сейшельских островах, Фиджи, Шри-Ланке и ЮАР. Известно, что подобные предложения обсуждались и в российской Государственной думе, но были отвергнуты.
Почти все модели демократии придают парламенту значение «зеркала общества»,и это не чуждо авторитарным режимам: как известно, Верховный Совет СССР со сталинских времен и до самого последнего времени строился на жестких процентных нормах представительства от рабочих, крестьян, коммунистов, беспартийных, интеллигенции, женщин и т. д. Эту идиллическую картину несколько портил лишь тот факт, что примерно 30 % «законодательного корпуса» составляли высшие партийные и государственные работники, для которых мандат был фактически пожизненным. В условиях либеральной демократии «зеркало общества» — почти всегда кривое. Каждый советский человек с детства знал, что в Конгрессе США нет ни одного рабочего. И это почти что правда. Члены парламентов являются, как правило, выходцами из среднего класса. К тому же они отличаются
296 Парламенты
от своих избирателей по уровню образования и в подавляющем большинстве являются мужчинами (табл. 24). Оправдывая это положение, иногда обращают внимание на то, что политические взгляды и идеологические пристрастия парламентариев в большей степени определяются их текущим социальным положением и профессией, чем происхождением. Однако и профессиональный состав представительных собраний демонстрирует явное преобладание предпринимателей, юристов и лиц свободных профессий, объединяемых в категорию «менеджеров и профессионалов», а также других интеллектуалов (табл. 25, данные Роберта Патнэма).
Таким образом, «зеркальное соответствие» парламента обществу не достигнуто ни одной из либеральных демократий. Вопрос состоит в том, достижимо ли оно вообще. Политологи в подавляющем большинстве склоняются к тому, что идея «законодательного микрокосма» привлекательна странным сходством со средневековой мистикой, но практически неосуществима и, в сущности, абсурдна. Современные общества слишком сложны и многообразны, а политические ресурсы отдельных групп — слишком неравны, чтобы в результате свободных выборов мог сформироваться парламент по принципу «каждой твари по паре». Но очевиден и тот факт, что недопредставленность больших социальных слоев может породить у них чувство недоверия к государству, а это — опасный дестабилизирующий фактор. Возможный способ решения этой проблемы состоит в том, чтобы гарантировать представительство тех или иных меньшинств, зарезервировав за ними определенную долю мест в парламенте (квоту). В последние годы наметилась тенденция к тому, чтобы способствовать таким образом женскому представительству (гендерные квоты). В некоторых странах квоты представительства закрепляются за этническими группами. Не чужда такая практика и регионам России. Так, весьма сложная система квот — как тендерных, так и этнических — применяется на выборах Народного собрания Республики Дагестан.
Разумеется, квотирование — не единственный способ повлиять на композицию парламента. Как уже отмечалось в главе об избирательных системах, представительство компактно проживающих меньшинств лучше всего обеспечивают системы большинства. Что касается дисперсно проживающих меньшинств, то для них выгодно применение пропорциональных систем. Статистически установлено,
Классификация парламентов
например, что парламентское представительство женщин положительно связано со средней величиной округа. Дополнительный фактор, положительно влияющий на представительство женщин, — это сравнительно низкий уровень конкуренции между партийными списками. Чем больше мест каждая из участвующих в выборах партий рассчитывает выиграть в каждом из округов, тем больше вероятность избрания женщин. Происходит это, видимо, потому, что сильные партии, обращающиеся к широкому кругу избирателей, заботятся о представительном характере своих списков в большей мере, чем слабые, основная задача которых — «протащить» в парламент своих лидеров. Таким образом, парламентское представительство дисперсно проживающих меньшинств зависит от взаимодействия двух переменных — величины округа и соревновательности выборов.
Таблица 24
Представительство женщин в парламентах разных стран, 1950-1'980'гг., %
| Парламент | ||||
| Национальный совет Австрии | ||||
| Палата общин (Великобритания) | ||||
| Палата общин (Канада) | 0,5 | |||
| Национальный совет Швейцарии | ||||
| Палата представителей (СИТА) | ||||
| Сенат (США) | ||||
| Бундестаг (ФРГ) |
Таблица 25
Профессиональная принадлежность членов парламентов
отдельных стран, %
| Категория | Великобритания | ФРГ | Италия | США |
| «Менеджеры и профессионалы» | ||||
| Другие виды умственного труда | ||||
| Физический труд |
298 Парламенты
Разные парламенты в своей практической работе делают акценты на разные подходы к представительству. Различаются и индивидуальные установки депутатов, эмпирическому исследованию которых политологи всегда уделяли большое внимание. Большое влияние на эти установки оказывает избирательная система, применяемая при выборах парламента. Только естественно, что «слуги избирателей» чаще встречаются среди парламентариев, избранных по системам большинства, а «опекуны народа» и «проводники воли партий» — среди избранных по пропорциональной системе. Другой фактор, непосредственно влияющий на установки парламентариев, — это властные полномочия парламента. Президентская система, снимающая с парламента ответственность за действия правительства, способствует подходу к парламентариям как к «слугам избирателей». И действительно, «опекать народ» им просто не по силам. Следует добавить, что работа парламента может быть эффективной тогда, когда его члены разделяют разные подходы — но не какой-то один. Плюрализм здесь не просто желателен. Он необходим.
Третья функция парламентов — рекрутирование и социализация элиты.В условиях либеральной демократии пройти в парламент — значит сделать заявку на министерское кресло, а порой — и на пост главы исполнительной власти. То же самое касается большинства авторитарных режимов (кроме эгалитарно-авторитарного, где с задачей отбора будущих лидеров вполне справляется партия). Один из наблюдателей так описывал Конгресс Бразилии времен военной диктатуры: «Некоторые политики получают здесь опыт, необходимый для выдвижения на другие посты — губернаторов штатов, министров и т. д. Они усваивают нормы элиты, приобретают политическое мастерство и узнают, как себя вести, чтобы пользоваться престижем... Бразильский конгресс — это тренировочная площадка для политиков страны». Как видно уже из этого высказывания, парламент служит каналом социализации его членов, приобщения их к политической культуре элиты. Вошел в анналы пример того, как быстро и безболезненно Палата общин — «лучший клуб в Лондоне» — смогла укротить радикальных социалистов, впервые появившихся на парламентских скамьях в 1918г. Уже через несколько лет они стали ярыми защитниками традиционных устоев. Р. Макдональд — первый премьер-министр
Классификация парламентов 299
от лейбористской партии — решительно настаивал на том, что при произнесении тронной речи (т. е., по сути дела, на церемонии его вступления в должность) все члены палаты должны быть в средневековых одеждах! Нелишне, однако, заметить, что парламент тем успешнее справляется с этой функцией, чем более прочная традиция, воплощенная в соответствующей культуре, стоит за его спиной.
И наконец, четвертая функция парламентов — воздействие на исполнительную власть и контроль над ней.Инструментами парламентов при этом могут служить формальные дебаты, работа в комитетах над законопроектами, парламентские запросы и расследования, резолюции, вотум недоверия правительству.
Понятно, что эти инструменты далеко не в равной степени доступны разным парламентам. Если доминирующие используют их очень широко и оправдывают таким способом свое название, то остальные вынуждены довольствоваться меньшим. В Великобритании, с ее жесткими нормами партийной дисциплины и практически предопределенными итогами голосований, главным орудием оппозиции стали вопросы министрам. Только в 1979 г. палата общин заслушала 40 000 ответов на такие вопросы! В США отдельные конгрессмены чаще прибегают к выдвижению собственных законопроектов (биллей). Нередко это делается просто для того, чтобы привлечь внимание к проблеме, без всяких шансов на превращение билля в закон. Любопытно, что и во Франции, где роль Национального собрания не так уж велика, его депутаты достаточно широко используют свое формальное положение законодателей для того, чтобы досаждать исполнительной власти.
Способность парламента выполнять эту функцию существенно зависит от его профессионализма. Если сессии непродолжительны, а состав собрания постоянно обновляется, то трудно ожидать от него эффективного контроля над правительством. Многое зависит от того, как оплачивается труд парламентариев. Члены Верховного Совета СССР до 1989 г. ничего не получали. В условиях либеральной демократии такое немыслимо. Однако и здесь существует достаточно большой разброс вариантов по отдельным странам. Скажем, в Великобритании «зарплата» парламентариев не очень велика и сопоставима с окладом чиновника средней руки. Прямо противоположная картина наблюдается в США, где ежегодные затраты на
300 Парламенты
содержание Конгресса перевалили за миллиард долларов. Это не только позволяет конгрессменам и сенаторам жить, не заботясь о хлебе насущном (что само по себе очень важно для концентрации усилий на парламентской работе), но и дает им возможность нанимать обслуживающий персонал, оплачивать экспертные услуги и т. д. Как следствие этого — достаточно высокий уровень профессионализма членов Конгресса.
Так или иначе, члены большинства парламентов могут воздействовать на исполнительную власть. Но считают ли они это нужным? Единого ответа на этот важный вопрос нет и быть не может. Как показало тщательное эмпирическое исследование, проведенное Герхардом Левенбургом и Сэмюэлом Паттерсоном, поведение парламентариев может быть описано с помощью трех «моделей голосования» — индивидуалистической, «правительство против оппозиции» и коалиционной. Индивидуалистическая модельимеет место тогда, когда депутат при голосовании принимает решение самостоятельно, подвергаясь при этом разнообразным влияниям, но ни одному из них не придавая определяющего значения. Эта модель особенно популярна в Конгрессе США. Вторая модель, напротив, подчиняет волю депутата партийной принадлежности — голосуя против «своих», он рискует собственной карьерой. Эта модель, «правительство против оппозиции»,типична для Великобритании и бывших доминионов, но широко распространена и в других странах — во Франции, в ФРГ и т. д. Коалиционная модельголосования характерна для государств, практикующих «консенсусную демократию». Партийная дисциплина здесь достаточно сильна, но, несмотря на это, при решении каждого отдельного вопроса возникает специфическая комбинация интересов, позволяющая парламентарию самостоятельно определять, кто «свои», а кто — «чужие». Член парламента Бельгии — валлон — по социальным вопросам будет голосовать вместе с правыми фламандцами против валлонских коммунистов, а при определении языковой политики — вместе с валлонскими коммунистами против правых фламандцев: иногда — за оппозицию, иногда — за правительство.
Завершая разговор о функциях парламентов, следует заметить, что «единодушное голосование» — вовсе не привилегия авторитарных режимов. Большая часть законопроектов в США, например, принимается консенсусом. То же самое часто происходит в Великобри-
Организационная структура парламентов 301
тании, Франции и других либеральных демократиях. Нет нужды специально объяснять, что это — законопроекты, не вызывающие возражений исполнительной власти. Однако механизм достижения «единодушия» здесь — не грубое давление на парламентариев, а сложный процесс переговоров между партиями, отдельными государственными институтами, заинтересованными группами, позволяющий выработать приемлемое для всех решение.
Организационная структура парламентов
Важнейший вопрос, касающийся внутренней структуры парламента, — должен ли он состоять из одной, двух или даже более палат? Абсолютные монархии… 302 Парламенты парламентаризма кое-где дожили до наших дней (прежде всего это палата лордов в Великобритании, наследственное…Политическая структура парламентов
Пропорциональная избирательная система делает партийный принцип формирования фракций не только органичным, но и един- Политическая структура парламентов 307 ственно возможным. Не наблюдается отклонений от него и в тех странах, где системы большинства сосуществуют с…Таблица 28
Ранжирование предсказательной силы теорий коалиционной политики
| Модель | Тэйлор и Лавер | Де Сваан |
| Минимальная побеждающая | ||
| Минимального размера | 4.5 | |
| С наименьшим числом партий | 4.5 | |
| С минимальной дистанцией | ||
| Минимальная связанная побеждающая |
Как видим, «политически зрячие» теории в целом лучше. Правда, и применять их сложнее, потому что любое размещение партий на «лево-правой» шкале влечет за собой ряд проблем. Во-первых, оценивая идеологические позиции фракций, мы — вольно или невольно — исходим из того, в каких союзах они уже участвовали. Например, Свободную демократическую партию Германии (СвДП) обычно рассматривают как «центристскую» именно потому, что она состояла в коалициях то с христианскими демократами («правыми»), то с социал-демократами («левыми»). При такой оценке идеологических позиций СвДП подтверждается теория «минимальных связанных побеждающих коалиций». Но если почитать программные документы СвДП, то окажется, что по многим вопросам она всегда занимала позицию более правую, чем христианские демократы. В действительности логика ее участия в коалициях с социал-демократами была задана теорией «минимальных побеждающих коалиций». Во-вторых,
Политическая структура парламентов 311
лишь в немногих странах «лево-правая» шкала исчерпывает содержание проблемных позиций, отстаиваемых партиями и парламентскими фракциями. Например, существовавшая в 1954-1958 гг. в Бельгии коалиция социалистов и либералов не была «связанной» по «лево-правой» шкале, ибо из нее «выпадали» занимавшие центр политического спектра христианские демократы. Была ли такая коалиция «несвязанной»? Нет, ибо она была образована на основе противостояния светских политических сил клерикальным, к числу которых, естественно, принадлежали христианские демократы.
К этому следует добавить, что стремление партий к увеличению власти в обозначенном выше понимании является преобладающей, но не универсальной тенденцией. Ведь поведение парламентских фракций обусловлено не только краткосрочными, но и долгосрочными стратегическими соображениями. С одной стороны, «минимальная побеждающая коалиция» может не сложиться, если какие-то из потенциальных участников предпочитают оставаться в оппозиции, надеясь снискать таким образом симпатии избирателей и победить на следующих выборах. Тогда у власти оказываются «кабинеты меньшинства», не пользующиеся безусловной поддержкой парламента. С другой стороны, в некоторых ситуациях правящим партиям бывает выгодно переложить правительственную ответственность на максимально широкий круг партнеров по коалиции. Тогда правительство формируется на основе «сверхбольшинства». Обычно такое случается в условиях войн или других общенациональных кризисов, но в некоторых странах, практикующих «кон-сенсусную демократию», правительства «сверхбольшинства» — скорее норма, чем исключение. В табл. 29 представлена информация о распространенности «кабинетов меньшинства» и «сверхбольшинства» в зрелых либеральных демократиях.
Как видим, «минимальные» кабинеты преобладают, но далеко не исчерпывают спектра возможностей коалиционной политики. Довольно значительное воздействие на нее оказывают характеристики партийной системы. Установлено, например, что чем выше уровень политической фрагментации, тем ниже вероятность формирования «минимальных кабинетов». В то же время коалиционная политика оказывает фундаментальное влияние на такую важную характеристику политической системы, как продолжительность существования правительств. Как подсчитал Аренд Лейпхарт на основе данных по
Парламенты
двадцати устойчивым демократиям, в 1945-1980 гг. средняя продолжительность существования «минимальных побеждающих кабинетов» составляла 46 месяцев, в то время как «кабинетов сверхбольшинства» — 23, а «кабинетов меньшинства» — 19 месяцев.
Таблица 29
Время, в течение которого действовали правительства «минимальных побеждающих коалиций», «сверхбольшинства» и «меньшинства» (за период 1945-1980 гг.)
| Страна | Время действия правительства, % | ||
| «Минимальные побеждающие коалиции» | «Сверхбольшинство» | «Меныпинств-о» | |
| Австралия | |||
| Австрия | |||
| Бельгия | |||
| Великобритания | |||
| Германия | |||
| Дания | |||
| Израиль | |||
| Ирландия | |||
| Исландия | |||
| Италия | |||
| Канада | |||
| Люксембург | |||
| Нидерланды | |||
| Новая Зеландия | |||
| Норвегия | |||
| Финляндия | |||
| Франция (после 1958 г.) | |||
| Швейцария | |||
| Швеция | |||
| Япония | |||
| В среднем |
Политическая структура парламентов 313
Сегодня законодательная власть редко законодательствует. Часто высказывается мнение, что она вообще пришла в упадок. Но это мнение следует признать упрощенным. Конечно, давно прошли времена Руссо, когда еще можно было допустить, что многолюдное собрание станет эффективным орудием принятия решений. Современный парламенте большинстве случаев ничего не предпринимает сам, однако ни один из других ныне существующих институтов не способен успешнее выполнять важнейшую задачу — заставлять политиков и бюрократов действовать, сочетая решительность с ответственностью. Еще раз повторю, что для этого нужно парламенту: он не должен находиться под слишком жестким контролем со стороны политических партий; депутаты должны подходить к своему занятию профессионально; исключительно важно иметь специализированные, постоянно действующие парламентские комитеты. Разумеется, либеральная демократия несовместима с подчинением общенационального представительства исполнительной власти.
Глава XI НЕВЫБОРНЫЕ ВЛАСТИ
Название этой главы заключает в себе известную долю условности. Из всех институтов власти лишь парламенты формируются выборами — и никаким другим способом: невыборный парламент — это нонсенс (хотя в условиях авторитаризма парламентские выборы иногда бывают непрямыми). В условиях либеральной демократии избираются и главы исполнительной власти, хотя прямыми эти выборы являются лишь при президентской системе. Главы неконституционных режимов предпочитают самоназначение. Здесь будут рассматриваться институты, которые всегда и при всех политических режимах формируются без демократической процедуры, — бюрократия, армия и судебная власть (судьи, правда, избираются, но пожизненно), а также средства массовой коммуникации. Значение всех четырех в современном мире возрастает. В связи с этим особую важность приобретает проблема установления эффективного политического контроля над невыборными властями.
Бюрократия
Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия — это необходимый Бюрокра тия 315 элемент рационально-правовой власти, являющейся продуктом социального и политического развития европейской…Таблица 30
Социальное происхождение профессиональных бюрократов в некоторых странах, %
| Велико- | ||||
| Категория | британ- | ФРГ | Италия | США |
| ия | ||||
| «Менеджеры и профессионалы» | ||||
| Другие виды умственного труда | ||||
| Физический труд |
Например, треть выпускников Национальной административной школы во Франции (этот институт особенно известен своим кастовым характером) в 1978 г. составили социалисты. Это и понятно — Социалистическая партия находилась тогда на подъеме, и начинающим бюрократам нужно было заранее установить связи с будущим начальством. Поддержание пропорционального представительства различных групп общества в бюрократическом аппарате может иметь скорее символическое значение, прежде всего — в конфликтных ситуациях. Например, противостояние между валлонами и фламандцами в Бельгии привело к разрастанию администрации: каждая из общин стремилась обеспечить «своим» как можно больше постов, так что приходилось постоянно создавать новые.
Администрация в «третьем мире»
В примитивных традиционных обществах не было специализированных бюрократий. Из современных стран единственный пример такого рода, — пожалуй, Свазиленд. Уже централизованные
Бюрократия 321
империи древности (Китай, Египет, Рим) располагали сложными и эффективными административными структурами. Слово «бюрократия» было изобретено французами в прошлом веке, но за ним стоит очень древний феномен.
Процесс модернизации привел к разложению традиционных административных структур. Бюрократии современных развивающихся стран сформировались под сильным воздействием западных образцов. Уходя, колонизаторы оставляли готовую машину управления, и местные уроженцы охотно занимали в ней «теплые места». В результате возникла определенная дистанция между бюрократиями и носителями традиционных культур. Некоторые радикальные националисты и по сей день требуют покончить с «наследием колониализма» и управлять по старинке, например по нормам шариата. Они не учитывают, что именно культурная автономия бюрократии позволяет ей оставаться островком стабильности в неспокойной политической жизни развивающихся стран. Например, общепризнанна выдающаяся роль бюрократий Индии и Пакистана в сохранении территориальной целостности этих государств.
Это, конечно, не значит, что азиатские и африканские бюрократы полностью «европеизировались» и ничем не напоминают своих соотечественников. Речь может идти скорее о восприятии внешних стандартов поведения, да и то довольно поверхностном. Под этим декором скрываются традиционные нормы. Например, в Западной Африке государственные служащие, восприняв западный стиль поведения (в том числе и потребительского), считают своим долгом дать то же самое многочисленным родственникам и соплеменникам. Отсюда — чудовищные масштабы коррупции. Отсюда же — неконтролируемый рост государственного аппарата: ну как не порадеть близкому человеку, не пристроить его на прибыльную должность? Это касается не только низших, но и высших этажей администрации. Установив в своем дворце кондиционеры воздуха, султан Марокко не отказался от услуг штатных опахальщиков.
В результате администрация в «третьем мире» нередко напоминает дурную пародию на веберовскую модель. Как и у Вебера, строго выполняются формальные процедуры, организация носит строго иерархический характер, господствует принцип единоначалия — но при этом никто ни за что не отвечает. Это постепенно приводит к утрате бюрократией всякой эффективности. Она становится не
322 Невыборные власти
проводником модернизаторских установок политического руководства, а препятствием к их осуществлению.
Администрация в условиях эгалитарно-авторитарного режима
Эгалитарно-авторитарный режим может рассматриваться как модель административного государства. По существу, здесь нет людей, которые не были бы государственными служащими. Границу между государством и обществом усмотреть настолько сложно, что порой она кажется несуществующей. Но это впечатление обманчиво. Административные роли при эгалитарно-авторитарном режиме определяются местами их носителей в партийной иерархии. Дж. Оруэлл в романе «1984 год» рисует пугающий образ «внутренней партии» — всеохватывающей и вездесущей бюрократической структуры, изощренными манипуляциями и насилием удерживающей абсолютную власть. Но Оруэл-лу не удалось увидеть за этим образом проблемы, с которой сталкивались все реально существовавшие режимы такого рода.
Уже в первые годы Советской власти в России выяснилось, что «профессиональные революционеры» не могут взять на себя весь объем работы по управлению обществом. Для этого им просто не хватало административных навыков и компетентности. Вот почему к управлению широко привлекались «буржуазные специалисты», а на низших уровнях — и бывшие царские чиновники (во многом определившие специфический дух советской бюрократии). До тех пор пока профессиональные администраторы оставались «классово чуждыми элементами», их существование легко поддавалось идеологической интерпретации: вот подождем, пока подрастут пролетарские кадры, и тогда... Но вот кадры подросли. А проблема осталась: каждый управленец должен был для себя решить, действовать ли ему по профессиональным или по партийно-политическим нормам. Конъюнктура располагала ко второй тактике, но только первая могла обеспечить успех в решении сложных проблем управления относительно развитым обществом. Некоторые советологи — «ревизионисты» — описывают историю СССР как постоянный (хотя и подспудный) конфликт между «красными» и «экспертами».
В Китае подобный конфликт привел к настоящему разгрому административного аппарата в ходе «культурной революции». Мао Цзедун полагал, что самая страшная опасность для социализма ис-
Бюрократия 323
ходит от бюрократов — «стоящих у власти, идущих по капиталистическому пути». Продолжавшаяся в течение нескольких лет анархия поставила страну на грань катастрофы. Мао, к тому времени уже расправившийся с наиболее опасными политическими конкурентами, дал обратный ход. После смерти «великого кормчего» его преемники объявили своей целью модернизацию, и хотя «красные» по-прежнему заправляют в Пекине, режим относится к «экспертам» куда более терпимо, чем раньше.
Контроль над бюрократией
Изучение бюрократии привело уже М. Вебера к выводу о том, что система правил и инструкций и иерархическая структура в организации бюрократии таят в себе семена ее перерождения. По мере формального совершенствования бюрократии происходит все нарастающее подавление индивидуальности, утрата личностного начала. Приученные к определенному способу приложения своих знаний, к рутине и шаблону, чиновники оказываются беспомощными, когда сталкиваются с реальными проблемами общественной жизни, не поддающимися решению на основе предписанных правил. Предоставленный самому себе, административный аппарат начинает проявлять свои худшие стороны — негибкость, неэффективность, манию секретности. Расцветает коррупция. Весьма яркое и впечатляющее описание пороков бюрократизма принадлежит перу К. Маркса («К критике гегелевской философии права. Введение»). В США популярно высказывание: «Государственный служащий — государственный для простых людей, а служащий дьявола».
Как обеспечить ответственность бюрократии перед политическим руководством? Ответить на этот вопрос становится все сложнее. Во-первых, постоянно расширяется круг проблем, поддающихся административным решениям и нуждающихся в них. Исполнительная власть дает лишь общие директивы, но не вникает в частности, оставляя их на усмотрение бюрократов. Когда таких частностей становится слишком много, они превращаются в большую политику. Во-вторых, политики приходят и уходят, а бюрократы остаются. На их стороне — несомненное преимущество постоянной, устойчивой организации. Но сложность задачи контроля над бюрократией не означает, что этот вопрос нет смысла и поднимать.
Невыборные власти
Различают формальные и неформальныеспособы контроля над бюрократией, а внутри второй категории — внешние и внутренние(табл. 31). В условиях либеральной демократии основная тяжесть контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть во главе с президентами и премьер-министрами. Уровень и эффективность контроля определяются тремя основными факторами: удельным весом политических назначенцев на административные роли; нормами ответственности за принятые решения; использованием министерских советников. Эти факторы заслуживают того, чтобы их рассмотреть более подробно.
Таблица 31
Способы контроля над бюрократией
| Формальные | Неформальные | |
| внешние | внутренние | |
| Политическое руководство со стороны министров | Средства массовой информации | Профессиональные стандарты |
| Министерские советники | Общественное мнение | Корпоративная этика |
| Парламентский контроль | Заинтересованные группы | Контроль со стороны вышестоящих чиновников |
| Судебный контроль | ||
| Общественный контроль |
Удельный вес политических назначенцев на административные роли сильно колеблется от одной либеральной демократии к другой. В Великобритании лишь министры назначаются политиками (премьер-министрами), а остальные работники администрации — даже самые выскокопоставленные — профессиональные бюрократы. В принципе, то же самое наблюдается в ФРГ, но здесь на самые ответственные административные позиции всегда попадают чиновники, чьи политические симпатии близки правящей партии. В Италии тенденция к политизации аппарата управления проявилась наибо-
Бюрократия 325
лее ярко. Человек, критически относившийся к христианским демократам, до недавнего времени редко поднимался там выше среднего звена бюрократии. Некоторые ведомства контролировались даже не ХДП в целом, а ее отдельными фракциями.
Точно так же различаются нормы ответственности за принятые решения. В Великобритании, которая и тут представляет собой «предельный случай», вся ответственность возлагается на министров. При том, что министров — 24 человека, а чиновников — более полумиллиона, эту норму нельзя признать реалистической. Она не способствует и эффективной работе администрации: пользуясь статусом анонимных слуг короны, чиновники используют свою вполне реальную власть, не опасаясь понести ответственность за ошибки. В других либеральных демократиях такой подход не прижился. Например, в ФРГ норма индивидуальной ответственности каждого бюрократа очень велика. Правда, это имеет свой минус: политики получают возможность списывать свои ошибки и невыполнение предвыборных обещаний на «нерадивых администраторов». Золотую середину между этими двумя нормами найти очень трудно.
Использование министерских советников как мера контроля над бюрократией получило свое наиболее полное выражение в США. Исполнительный офис Белого дома представляет собой настоящую контрбюрократию, которая, как показал уотергейтский скандал, сама нуждается в контроле извне. Во Франции каждый министр формирует свой маленький «кабинет», состоящий из 15—20 человек (в основном — опытных администраторов), главная задача которых — помогать шефу управляться с административным штатом. «Кабинет» ведет постоянную позиционную войну с бюрократией, заставляя ее отвечать за свои действия. Недостатки такой системы коренятся в ее неформальном характере. Ее критики отмечают, что, не имея строго определенных полномочий, члены «кабинетов» вмешиваются во все дела и исподтишка узурпируют как политическую, так и административную власть. Не лучшей стороной министерских советников является и то, что, окружая политического руководителя, они навязывают ему свои бюрократические подходы и нормы поведения. В Великобритании в 70-х гг. некоторые министры экспериментировали с «кабинетами» по французскому образцу, но это так и не превратилось в систему.
326 Невыборные власти
Другие способы контроля над бюрократией менее эффективны. Парламенты и судебная власть могут наказывать чиновников, совершивших ошибки и злоупотребления, но очень редко способны провести эффективное расследование. Понимание этого побудило ввести в некоторых странах специальные должности для бюрократов, профессионально занимающихся борьбой со своими собратьями и разоблачающих их проделки. Эта система контроля хорошо зарекомендовала себя в Норвегии и Швеции (для ее обозначения и используется норвежское слово «омбундсман»).Однако классическая бюрократия чрезвычайно болезненно относится ко всем попыткам выставить на общее обозрение «священнодействие» административного процесса. Правда, бюрократам пришлось смириться с фактом постоянного давления со стороны заинтересованных групп и средств массовой информации.
Не последнюю роль в контроле над бюрократией отводят внутренним способам. М. Вебер придавал профессиональным нормам компетентности, ответственности и корпоративному духу административных работников первоочередное значение. Чиновников, допустивших серьезные ошибки, должны наказывать их вышестоящие коллеги. В ФРГ, Франции и других странах такой подход по-прежнему силен. К сожалению, практика показывает, что полагаться на сознательность бюрократов можно только до известного предела. Похоже, С. Файнер был прав, когда назвал совесть человека его главным сообщником.
Армия
Армия во многих отношениях похожа на бюрократию: она тоже представляет собой замкнутую, иерархически организованную корпорацию государственных служащих. Точно так же как бюрократия, армия нуждается в политическом контроле: офицеры и генералы далеко не всегда правят, но у них всегда есть оружие, которое они могут использовать для захвата власти. Предотвратить такую перспективу — важнейшая задача политиков во всех без исключения формах правления. Это касается даже военных режимов, которые испытывают постоянную угрозу со стороны конкурирующих групп внутри вооруженных сил.
Эрик Нордлингер выделяет три модели гражданского контроля над армией — традиционную, либеральную и интеграционную. Пер-
Армия 327
вал базируется на единстве основных ценностей властвующей и военной элит. Собственно говоря, само разделение между ними в данном случае можно провести только аналитически. В европейских абсолютных монархиях XVII—XVIII вв. одни и те же люди блистали при дворе и командовали войсками на полях брани. Аристократам не было нужды захватывать власть, опираясь на грубую силу, — они и так имели ее достаточно. Военные заговоры (которые не были редкостью, например, в России) могли привести к смене монарха, но никогда — к смене режима. Формы правления, более модернизированные, чем традиционный режим и соревновательная олигархия, уже не могли использовать эту эффективную модель контроля над армией.
В Западной Европе традиционная модель уступила место либеральной. Ее основание — жесткое ограничение полномочий властвующей и военной элит по отношению друг к другу. В обществе достигнут консенсус по поводу того, что политика — не занятие для военных. В обмен на невмешательство в государственные дела политическое руководство гарантирует вооруженным силам автономию, воздает должное их профессиональной чести (что выражается по-разному — от установления высоких окладов офицерам и генералам до награждения их орденами) и компетентности во всех вопросах, касающихся национальной безопасности.
Эта модель не исключает довольно активной роли военных в процессе принятия решений. В США Пентагон рассматривается как самая мощная из институциональных заинтересованных групп. Высшее армейское руководство извлекает немало политических выгод из взаимодействия с комитетами Конгресса, участия в Совете национальной безопасности и непосредственных контактов со средствами массовой коммуникации. Позиции армии тем более сильны, что ее естественным союзником является военно-промышленный комплекс. Следует, однако, подчеркнуть, что в целом политическая активность Пентагона протекает в рамках закона и, стало быть, не противоречит либеральной модели.
Интеграционная модель была «изобретена» почти одновременно в Советской России и в Мексике. Ее используют все эгалитарно-авторитарные и некоторые популистские режимы. Суть этой модели лучше всего выразил Мао Цзедун в своем известном высказывании: «Винтовка рождает власть. Но наш принцип состоит в том, что
328 Невыборные власти
партия направляет винтовку, а винтовка не должна направлять партию». Народно-освободительная армия Китая (НОАК) выросла из коммунистических партизанских отрядов: ее руководство с самого начала совпадало с партийным. Поэтому НОАК активно участвовала во всех политических катаклизмах, потрясших страну в 60-х и 70-х гг., а ее вождь Линь Бяо был одно время официальным преемником «великого кормчего». В течение какого-то времени фактический руководитель китайского государства возглавлял Центральный военный совет, даже не будучи формальным руководителем партии.
Главным недостатком интеграционной модели является то, что она не обеспечивает профессионализма высшего военного руководства. Так, СССР в конце 70-х гг. был втянут в бесперспективную войну в Афганистане не в последнюю очередь по вине Д. Устинова — опытного номенклатурного работника, не обладавшего, однако, никакими воинскими доблестями. Это не мешало военным руководителям быть мощной институциональной группой, «с подачи» которой военные расходы в СССР достигли фантастических (учитывая реальные возможности страны) размеров.
Если ни одна из этих моделей контроля не срабатывает, военный переворот становится почти неизбежным. Это особенно касается слаборазвитых стран, где произвол армии не сдерживается ни устоявшимися и прочными государственными институтами, ни политической культурой. Между 1945 и 1976 гг. военные перевороты произошли в половине из 18 стран Азии. Та же судьба постигла большинство африканских стран. В Латинской Америке ее избежали после 1945 г. только две страны — Мексика (где армия политизирована) и Коста-Рика (где ее нет вообще). Общая характеристика военному правлению дана в гл. 3. Здесь же остановимся на военном перевороте как таковом. Военный переворот в «третьем мире» выступает как один из основных механизмов передачи власти. Он не всегда приводит к военному режиму: иногда офицеры и генералы передают власть гражданским политикам. Но, с точки зрения организации, все успешные перевороты похожи друг на друга, как, перефразируя Л. Толстого, похожи друг на друга все счастливые семьи. Английский политолог Э. Латтуэк составил своего рода список рекомендаций, которыми должен руководствоваться амбициозный офицер, чтобы захватить власть. По мнению ученого, самая опасная фаза — это планирование
Армия 329
переворота. Нужно привлечь на свою сторону достаточно много людей, занимающих ответственные посты, и в то же время не раскрыть тайну заговора. Не поднимая шума, необходимо сосредоточить вокруг столицы лояльные заговорщикам воинские части; постараться скомпрометировать власть имущих и устранить тех, кто может оказать сопротивление; манипулируя политическими группировками и средствами массовой информации, создать вокруг правительства атмосферу недовольства и отчуждения.
Фаза планирования должна быть короткой, но эффективной. Следующий за ней переворот включает такие мероприятия, как обязательный захват резиденции президента, премьер-министра или монарха; арест всех членов политического руководства (во время одной из попыток переворота в Габоне сбежал лишь один министр, но он обратился за помощью к Франции, и вся операция пошла насмарку); закрытие столичного аэропорта; блокировка автодорог, ведущих к столице; перекрытие всех линий связи; военное присутствие во всех общественных зданиях и учреждениях; изоляция возможных критиков нового режима; захват радио и телецентров. Когда все это проделано, можно обращаться к народу с разъяснением целей переворота. Латтуэк выделяет несколько стилей таких обращений — от мессианского («буржуазия упраздняется... занялась заря эры равенства всех граждан», — Ж.-Б. Бокасса, Центральноафри-канская республика, 1966 г.) до прагматического («Нкрума правил страной так, словно это его частная собственность... Через несколько дней будет объявлен комплекс мер, необходимых для исправления положения», — Совет национального освобождения Ганы, 1966г.). Ученый подчеркивает, что к составлению деклараций нельзя относиться безответственно. Ведь это первый и в известном смысле решающий шаг к легитимации нового режима, т. е. к решению проблемы, которая становится камнем преткновения для очень многих военных диктатур.
Для характеристики любого военного переворота очень важно понять мотивы его организаторов. В связи с этим представляет интерес классификация, предложенная С. Файнером. Политолог выделяет пять разновидностей — национальные, классовые, институциональные, этнические и личные. В отдельных случаях эти мотивы могут переплетаться между собой, но бывает и так, что явно преобладает какой-то один из них.
330 Невыборные власти
Говорить о национальныхмотивах переворота можно тогда, когда его участники исходят из собственного понимания общенациональных интересов. Более подробно о способах такого понимания было сказано в третьей главе (на примерах регулирующих, корректирующих и программных режимов). Не так уж редки и классовыемотивы. До середины нынешнего столетия армия в Латинской Америке часто выступала как союзница среднего класса в его борьбе против землевладельческой олигархии. В 1973 г. эта классовая ориентация офицерского корпуса получила подтверждение в Чили, но на сей раз — против экономически непривилегированных слоев населения, составлявших опору правительства С. Альенде. Напротив, в Африке и на Ближнем Востоке военные нередко мотивировали свои действия заботой об интересах трудящихся (Египет, Ирак, Сирия, Конго, Бенин, Буркина-Фасо, Мадагаскар, Эфиопия и т. д.). Объясняется это просто: в отличие от Латинской Америки на Востоке профессия офицера не очень престижна. Поэтому среди кадровых военных немало выходцев из социальных низов, болезненно воспринимающих неравенство и стремящихся положить ему конец.
В странах с низким уровнем социально-экономического развития особое значение приобретают этническиемотивы переворотов. Военные режимы в Африке всегда выступают от имени нации, но при ближайшем рассмотрении можно обнаружить, что в составе комитетов «освобождения» и «спасения» подозрительно много соплеменников, родственников и т. д. Даже в относительно развитой Сирии правят то генералы — алавиты, то генералы — шииты. Институциональныемотивы становятся ведущими тогда, когда вся армия оказывается под угрозой со стороны режима. Объявив о своем намерении политизировать армию, президент Индонезии Сукар-но положил конец собственной карьере. Президент Бусиа в Гане поплатился властью за то, что призвал к порядку ведших безобразно разгульный образ жизни военных (между прочим, это были те самые военачальники, которые тремя годами ранее обвиняли Нкру-му в расхищении богатств страны). Что касается личныхмотивов переворотов, то они понятны — это страсть к власти и (или) к наживе. В течение многих лет главнокомандующий Иди Амин в Уганде завидовал премьер-министру Оботе. Дело кончилось тем, что Обо-те был свергнут. Так была установлена одна из жесточайших в мировой истории диктатур, вовлекшая страну в кровавый хаос.
Судебная власть 3 31
В развивающихся странах армия — не только один из немногих устойчивых социальных институтов, но и уникальный канал продвижения по ступеням общественной иерархии. В Нигерии, Бразилии и Египте амбициозный молодой человек, мечтающий о богатстве, престиже и власти, но не имеющий ни денег, ни связей, чаще всего поступает в военное училище. Каждый солдат носит в своем ранце президентский «паркер». Стоит ли удивляться, что военные режимы сменяют друг друга, как в калейдоскопе? Устойчивый социальный статус офицерского корпуса — главное условие либеральной модели контроля над армией — ныне является реальностью лишь в индустриально развитых странах.
Судебная власть
Независимость судей в условиях либеральной демократии обеспечивается механизмами их избрания или назначения. Главные способы: выборы судей… Но независимость, конечно, не означает нейтральность. Как и прочие люди, судьи… 332 Невыборные властиСредства массовой коммуникации и политика
Теория массового обществавозникла позднее марксизма, но мы не случайно выносим ее на первое место. Дело в том, что именно эта теория положила начало… Средства массовой коммуникации и политика 335 пути преодоления социальных антагонизмов. Однако и радикальные и «умеренные» представители теории массового общества…ПОСЛЕСЛОВИЕ
Принципиальное решение этой проблемы до сих пор не найдено. Из предварительных решений наиболее популярно следующее: если без оценок не обойтись,… Длительность— это время, в течение которого существует режим. Главная… ральной демократии первые выборы, в том числе и цензовые, после которых население призывалось на избирательные участки…БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Арендт X. "Временный союз элиты и черни" // Иностранная литература. 1990. №4. Аристотель. "Политика" // Соч. в 4-х т. Т. 4. М.: Мысль, 1983. Богданов А. А. Вопросы социализма. М.: Политиздат, 1990.УКАЗАТЕЛЬ СХЕМ И ТАБЛИЦ
Таблицы
2. Доля издателей и редакторов крупнейших политологических журналов (данные за 1979 г.) в распределении по отдельным странам, % — 11 3. Расширение избирательных прав в Великобритании — 58 4. Доля демократических и авторитарных режимов в мире, по десятилети ям и в 1994 г., абс. и % — 88Схемы
1. Модель политической системы по Д. Истону — 20
2. «Дилемма узника» — 29
3. Афинская демократия в 507 г. до н.э. — 85
4. Исторические взаимосвязи форм и моделей демократии — 99
5. Каналы влияния заинтересованных групп — 138
6. Двухмерная модель взаимоотношений между исполнительными властя
ми и парламентами по М. Шугарту и Дж. Кэри — 265
УКАЗАТЕЛЬ ИМЕН
БаджЯ. (Вш1§е, I.) 245 Банда Дж. 256 Барбер Б. (ВагЬег, В.) 97УКАЗАТЕЛЬ СТРАН И СПРАВОЧНАЯ ИНФОРМАЦИЯ
В квадратных скобках дана базовая информация о тех упоминаемых в учебнике странах, которые существуют и сегодня. Сведения позаимствованы из… Австралия [Океания; 18705; 7741220; 21971] 86, 170, 177, 195, 196, 219, 221, … 226-228, 233, 250, 259, 260, 283, 285, 302, 303, 312, 319, 333 Австрия [Западная Европа; 8177; 83859; 25465] 123, 124,…– Конец работы –
Используемые теги: Сравнительная, Политология0.054
Если Вам нужно дополнительный материал на эту тему, или Вы не нашли то, что искали, рекомендуем воспользоваться поиском по нашей базе работ: СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ
Что будем делать с полученным материалом:
Если этот материал оказался полезным для Вас, Вы можете сохранить его на свою страничку в социальных сетях:
| Твитнуть |
Хотите получать на электронную почту самые свежие новости?
Подпишитесь на Нашу рассылку
Реклама
Информация в виде рефератов, конспектов, лекций, курсовых и дипломных работ имеют своего автора, которому принадлежат права. Поэтому, прежде чем использовать какую либо информацию с этого сайта, убедитесь, что этим Вы не нарушаете чье либо право.
© copyright 1999 - 2024 allRefs.net. Все права защищены. Страница сгенерирована за: 0.226 сек.
Новости и инфо для студентов