Подходы к изучению роли государственных органов в системе государственной власти

Проблема стабильности и развития общественных систем, их управляемости, стала в настоящее время одной из наиболее актуальных. Решение проблемы эффективности политического управления побуждает обратиться к достаточно широкому спектру областей знания. Поскольку речь идет об управлении и политике, то это, прежде всего, теория управления и политическая наука. Но работа в этих областях требует обращения и к теории систем по той причине, что процессы управления и политики неотделимы от принципов функционирования систем управления и политических систем. Кроме того, изучение процессов, происходящих в политической сфере, не может быть плодотворным без понимания сущности человека и общества, — во всяком случае, основных мотивов и механизмов включения человека в политический процесс с точки зрения эвристической и прагматической. Важной является и оценка результатов политического управления по критерию развития и социально-политического развития. Речь идет, таким образом, о достаточно многоплановом, междисциплинарном исследовании, основанном на имеющемся научном знании.

В настоящее время в Российской Федерации особую актуальность и социальную значимость приобретают вопросы, связанные с повышением эффективности деятельности органов государственной власти, с качеством оказываемых государством услуг в контексте развития гражданского общества и укрепления правового государства. Административная реформа, направленная на упорядочение государственных функций, системы органов власти и изменение роли государства в общественной жизни, требует существенного изменения роли характера функционирования органов государственной власти. Реструктуризация социально-экономической сферы невозможна без резкого повышения качества государственного управления.

Изменение административно-территориального устройства, которое на данной стадии в основном связано с объединением субъектов Российской Федерации, не затрагивает полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, а лишь приводит к закреплению функций, осуществляемых исполнительной властью двух регионов, за органами исполнительной власти объединенного субъекта Российской Федерации.

Оставшиеся три реформы и составляют административную реформу в широком смысле слова.

Затрагивание концептуальных основ административной организации, в частности государственной службы, связано с развитием идей социального партнерства, «нового государственного менеджмента», новой культуры государственной службы.

С точки зрения эффективности системы государственного управления немаловажное значение имеет комплекс проблем, относящихся к механизмам, формам, и технологиям принятия и реализации управленческих решений на различных уровнях властной системы, методам разрешения кризисных ситуаций в различных сферах общественной жизни, политическим технологиям взаимоотношений в системе «общество — власть», административно-государственному управлению социальными процессами.

Для более полного анализа оценки эффективности деятельности органов государственной власти в России особо важным представляется рассмотрение сущности таких концептуальных понятий как «легитимность», «эффективность», «результативность», «производительность», «оценка эффективности», соотношение понятий «политическая власть» и «государственная власть».

Изучение природы и сущностных характеристик государства, его места и роли в жизни общества занимает существенное место в большинстве политических и социальных наук. Главным инструментом функционирования и деятельности государства является система государственного управления, которая прошла длительный путь исторического развития. Ее сущность раскрывается и реализуется во взаимодействии с обществом. Как показывает исторический опыт, основные характеристики системы государственного управления обусловлены господствующими в каждое конкретное время представлениями о природе человека, общества, государства и их взаимоотношениях. Поэтому естественно, что место и роль государства на протяжении всей истории подвергались существенным изменениям по мере изменения социально-экономических, политических и иных реальностей.

Становление гражданского общества и правового государства в России, движение в направлении постбюрократического государства неразрывно связано с изменением принципов организации и функционирования органов государственной власти от «государевых» к общественным и публичным. В достижении оптимальности функционирования политической системы важнейшее значение имеет рациональная организация власти, поиск равновесия сил. А.С. Панарин отмечает, что «и властвующие и подвластные оказались в непривычной ситуации смыслового вакуума в поле власти.

Власть открывает для себя истину, которую считает своей тайной и глубоко прячет (вчера - от себя самой, сегодня - от посторонних). Истина эта касается того, что за нею, властью, не стоит никакая высшая социальная историческая и нравственная целесообразность, и что представляет и защищает она лишь свои собственные интересы — корпоративные интересы тех, кто устроился во власти, и сполна использует её во имя своих частных интересов»[15].

При рассмотрении эффективности деятельности органов государственной власти, критериев и механизмов оценки, важным представляется анализ государственной власти, ее политических и социальных аспектов. Близкое к современному представление о происхождении и социальных аспектах власти рождается в древнегреческой социально-философской традиции, исходящей из самой практики общественных отношений.

Власть - в общем смысле, способность и возможность осуществлять свою волю, оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение людей с помощью какого-либо средства — авторитета, права, насилия (экономическая, политическая, государственная, семейная). Понятие власти включает понятие отношения, основанного на наличии субъекта и объекта и второго, пассивного субъекта, особого волевого отношения субъекта к объекту этого отношения. Отношения власти, как и политические отношения, характеризуются их универсальностью (присутствием во всех видах отношений в обществе) и включенностью, способностью проникать во все сферы деятельности и жизни. «Поле власти» может быть предельно малым (личность самого человека, семья - власть отца.) и предельно большим, таким, как государственная власть, и выходящим за рамки государственно- территориального пространства, например, власть идеологий, религий, политических явлений. Обобщенная картина власти в обществе и за его пределами представляется системой пространств «полей» власти разного содержания, разных масштабов и форм, типов и видов. Присутствующее в обществе как целостное начало, способное выступать во множестве проявлений с единой функцией — служить организационным и регулятивно-контрольным средством или способом существования политики, общественное бытие власти определяется этим инструментальным, функциональным ее назначением, ее свойством служить средством осуществления замысла, намерения, плана, быть отношением между субъектами политики, связывать их.

Политическая власть неразрывно связана с государством, исторически она появляется вместе с ним. И длительное время политическая власть правомерно отождествляется с государственной. Но развитие всех сфер жизнедеятельности общества, усложнение и структуризация социально- политических институтов, усиление взаимодействия между государственными и общественными образованиями объективно влечет и усложнение по своей структуре и формам выражения политической власти.

Понятие «политическая власть» шире понятия «государственная власть». Политическая деятельность осуществляется не только в рамках государства, но и в рамках партий, профсоюзов, международных организаций. Политическая власть добивается осуществления намеченных целей методом принуждения. Государственная власть не обязательно использует принуждение для достижения своих целей, для этого могут быть использованы идеологическое воздействие, экономическое стимулирование.

Ф. Шамхалов отмечает, что понятие «политическая власть», прежде

всего, означает государственную власть вообще[22]. Политическая — государственная власть функционирует в виде известных трех ветвей (илисфер) власти. Другой, более узкий, смысл данного понятия — обозначениевласти руководящих государственных органов и негосударственных (общественных) организаций, например партий. В таком понимании политическая власть, воплощенная организационно в отдельных конкретных институтах, означает способность последних влиять на поведение и деятельность людей с помощью политического авторитета государственного органа, регламентации поведения, определенных актов, идей, государственных символов, социально-политических норм, традиций и социальных ценностей. Когда говорят, например, об отделении административно-государственного управления, аппарата государственного администрирования от политики, то имеется в виду политическая деятельность, связанная с принятием общих руководящих решений, с разработкой принципов и стратегий управления, с борьбой за власть.

Подходы к интерпретации политической власти, с пониманием их условности и относительности, можно было бы разделить на два больших класса:

1) атрибутивных концепций, трактующих власть как атрибут, субстанциальное свойство субъекта, а то и просто как самодостаточный «предмет» или «вещь»;

2) реляционных доктрин, дающих объяснение власти как социального отношения или общения как на элементарном, так и на сложном коммуникативном уровне.

Атрибутивно-субстанциальные концепции власти, в свою очередь, условно подразделяются на:

а) потенциально-волевые;

б) инструментально-силовые и, с известной оговоркой,

в) структурно-функциональные подходы.

В настоящее время развитие получают наиболее сложные и комбинированные подходы, к которым можно отнести коммуникативные (X. Аренда, Ю. Хабермас), а также постструктуралистские (М. Фуко, П. Бурдье) концепции власти, рассматривающие последнюю как многократно опосредованный и иерархизированный механизм общения между людьми, разворачивающийся в социальном поле и пространстве коммуникаций. X. Арендт отмечает в связи с этим, что власть — это многостороннее, тотальное общение, а не собственность или свойство отдельного политического субъекта, связанное с необходимостью организации согласованных общественных действий людей, основанных на преобладании публичного интереса над частным. В отличие от подобного осуществления идеального принципа властного консенсуса Ю. Хабермас считает, что власть как раз является тем самым механизмом опосредования возникающих противоречий между публичной и частной сферами жизни, обеспечивая, как и деньги, воспроизводство естественных каналов коммуникаций и взаимодействий между политическими субъектами.

Новейшие постструктуралистские концепции «генеалогии власти» М. Фуко и «поля власти» П. Бурдье как раз объединяют не субстанционально-атрибутивное, а именно реляционное видение политической власти как отношения и общения. М. Фуко отмечает, что власть представляет собой не просто отношение субъектов, а своего рода модальность общения, то есть «отношение отношений», неперсонифицированное и неовеществленное, поскольку его субъекты находятся каждый момент в постоянно изменяющихся энергетических линиях напряжений и соотношениях взаимных сил. Так же, в чем-то дополняя эту мысль, П. Бурдье обосновывает собственное понятие «символической власти», которое сводится им к совокупности «капиталов» (экономических, культурных), распределяющихся между агентами в соответствии их позициями в «политическом поле», то есть в социальном пространстве, образуемом иерархией властных отношений.

Как уже было отмечено выше, современные отношения агентов государственно-публичной власти, то есть взаимодействия между имеющими властные полномочия управляющими и обладающими лишь влиянием управляемыми, сложились еще в недрах потестарных структур, постепенно «раздваивающихся» на семейно-родовые коллективы, когда появляются люди, профессионально властвующие во имя общих интересов и от имени всей общности. Именно с этого момента становления политики как профессии и области деятельности профессионального управленческого аппарата (М. Вебер) и начинает свой отсчет существование публичной власти. Г. Лассуэлл одним из первых подчеркивал, что власть, с одной стороны представляет собой участие в решениях, а с другой — контроль над ресурсами, имеющими для участников властного отношения ценность[15]. По Г. Лассуэллу, власть является видом или частным случаем осуществления влияния, при котором могут быть использованы публичные санкции (например, административно-государственного аппарата). Отношения агентов власти и влияния задают как бы два основных «энергетических полюса» в «гравитационном поле» властного общения, да и сам «феномен политического отношения возникает в результате взаимодействия отношений влияния и властных отношений».

По отношению к эффективности политической власти по ее предназначению, то есть сохранению и развитию общества, все цели власти имеют второстепенное значение. Понимание этого является одним из основных показателей степени зрелости политической элиты. И общество, в конечном счете, оценивает эффективность политической власти именно по этому критерию. В первом приближении для простых людей власть тем эффективнее, чем лучше она обеспечивает поступательное развитие общества, выражающееся в повышении уровня и качества их повседневной жизни. На более глубинном уровне власть оценивают по предоставляемой ею возможности самореализации для каждого. Выражается эта оценка в различных проявлениях степени доверия к субъектам власти, в том числе на выборах. Как и в какой мере власть выполняет свои функции, судят об ее эффективности (силе или слабости). Власть эффективна при условии:

а) если адекватно отражает интересы тех социальных групп, на

которые она опирается, и умеет увязывать их с интересами общества как целого;

б) если власть не противопоставляет себя обществу, не навязывает своих требований, противоречащих большинству его, а приспосабливает эти требования к мнению общества и одновременно формирует общественно мнение в соответствии со своими установками;

в) если власть, удовлетворяя интересы и потребности тех социальных групп, на которые опирается, вместе с тем постоянно демонстрирует свою готовность идти навстречу интересам других групп, или, по крайней мере, не ущемляет их настолько, чтобы противопоставить себя этим группам.

В целом можно констатировать, что методологической основой данной проблемы является синтез двух прежде разделенных парадигм исследования исполнительной власти — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов функционирования госслужбы (доктрины - структуры-кадры-процедуры), и политологической.

Для последней характерен акцент на таких вопросах, как причастность госслужбы к принятию политических решений, осуществление ею функции медиатора во взаимоотношениях с обществом, политическое участие граждан в деятельности исполнительной власти, контроль над управленческой эффективностью, формирование и эволюция политико - административных систем и моделей.