Проблема эффективности оказывается напрямую связанной с проблемой признания обществом правомерности, справедливости существующей политической власти. И хотя в распоряжении элиты, казалось бы, находятся все ресурсы власти, это не может гарантировать ей устойчивости собственного положения без обретения решающего ресурса — добровольного согласия на то основной части населения.
Признание данной политической власти ее институтов, решений и действий правомерными в политологии называют легитимностью. Легитимность политической власти связана с ее эффективностью, а понятие легитимности, отражающее отношение к власти, становится конструктивным подспорьем в диагностике эффективности власти[21]. На мой взгляд в контексте рассматриваемой проблемы важно понимать различие между эффективностью власти и ее легитимностью.
Эффективность власти опирается на инструментальные ценности, тогда как легитимность основывается на политических ценностях и моральных принципах. Легитимность политической власти, ее институтов — базовый элемент их закрепления и функционирования в обществе.
Понятие легитимности означает признание обществом, массами обоснованности и необходимости данной политической власти и ее носителей. В узком смысле понятие легитимности характеризует законность власти. В широком смысле — соответствие власти законно установленным нормам, а также основополагающим целям государства и общепринятым принципам и ценностям.
Легитимность власти — это социально-психологическое явление, которое складывается из трех важнейших компонентов: способности властных структур реально упорядочить общественные отношения, внести в них стабильность, обеспечить безопасность граждан государства; неукоснительного соблюдения властными структурами законов, норм, которые они сами устанавливают (развал любой власти начинается с ее неспособности следовать собственным установлениям и принципам); авторитета — добровольного подчинения граждан действующей в обществе политической власти, принятия ее ими.
Люди добровольно подчиняются такой власти, которая не блокирует реализацию их потребностей[21]. Легитимность существует в сознании граждан в виде положительной установки на политические институты данной власти, как вера и убеждение, что данные институты являются правомерными и справедливыми. Однако не следует думать, что подобные убеждения разделяют все граждане той или иной страны. В обществе всегда есть социальные группы, не разделяющие политический курс режима и не принимающие его решений. Однако легитимность власти предполагает наличие ее авторитета и поддержки со стороны большинства граждан общества.
Источниками легитимности являются: основополагающие идеологические принципы, приверженность структуре и нормам режима, преданность конкретным авторитетам. Показателями легитимности являются: уровень принуждения, применяемый для проведения политики в жизнь; наличие попыток свержения правительства или лидера; сила проявления гражданского неповиновения, а также результаты выборов, референдумов, массовости демонстраций в поддержку власти (оппозиции). Политические отношения на определенных этапах развития могут привести к кризису легитимности, корни которого следует искать в характере изменений в обществе. Определяя легитимность как способность власти «создавать и поддерживать у людей убеждение в том, что существующие политические институты являются наилучшими» (С. Липсет), не следует полагать, будто подобное убеждение разделяют все граждане. Легитимность власти обеспечивается, в конечном счете, ее эффективностью. Но и нелегитимная власть в долгосрочном отношении эффективной быть не может. В этом — диалектика эффективности и легитимности, оставляющая политической элиты, преследующей собственные цели, относительно небольшое пространство для маневра в пределах стабильности.
В истории политической мысли высказывалось немало разноречивых взглядов относительно самой возможности легитимации власти. Так, ученые, стоящие на антропологических позициях и платформе естественного права, исходят из того, что легитимность возможна и реальна, поскольку в человеческом обществе наличествуют некие абсолютные, общие для всех ценности и идеалы. Это и дает гражданам возможность поддерживать власть. В то же время немало ученых полагает, что как раз отсутствие таких общих для всех идей в сегментированном обществе является причиной невозможности возникновения легитимности. Так, по мнению австрийского ученого Г. Кельсена, человеческое знание и интересы крайне релятивны, а потому все свободны и в конструировании своей жизни, и в отношении к власти. Вместе с тем сторонники договорных теорий утверждают, что поддержка власти возможна до тех пор, пока существует совместная договоренность граждан относительно ее целей и ценностей. Поэтому «любой тип легитимности предполагает существование минимального социального консенсуса относительно тех ценностей, которые приемлет большинство общества и которые лежат в основе функционирования политического режима». Иной подход еще в XVIII в. предложил английский мыслитель Э. Берк, который разделил теоретические и практические аспекты легитимности.
Легитимность он анализировал не саму по себе, а связывал ее только с конкретным режимом. По его мнению, только положительный опыт и привычка населения могут привести к построению такой модели власти, при которой она удовлетворяла бы интересы граждан и, следовательно, могла бы пользоваться их поддержкой. Причем этот опыт и соответствующие условия должны формироваться, накапливаться эволюционно, препятствуя сознательному конструированию легитимности[21].
В настоящее время в политической науке принято более конкретно подходить к понятию легитимности, фиксируя значительно более широкий круг ее источников и форм. Так, в качестве основных источников легитимности, как правило, рассматриваются три субъекта: население, правительство и внешнеполитические структуры. Для формирования легитимности большое значение имеют институциональные и коммуникативные ресурсы государства.
Легитимность обладает свойством изменять свою интенсивность, то есть характер и степень поддержки власти (и ее институтов), поэтому можно говорить о кризисах легитимности. Под кризисами понимается такое падение реальной поддержки органов государственной власти или правящего режима в целом, которое влияет на качественное изменение их ролей и функций. В настоящее время не существует однозначного ответа на вопрос: есть ли абсолютные показатели кризиса легитимности или это сугубо ситуативная характеристика политических процессов? Так, ученые, связывающие кризис легитимности режима с дестабилизацией политической власти и правления, называют в качестве таких критериев следующие факторы:
— невозможность органов власти осуществлять свои функции или присутствие в политическом пространстве нелегитимного насилия (Ф.Били);
— отсутствие военных конфликтов и гражданских войн (Д. Яворски);
— невозможность правительства адаптироваться к изменяющимся условиям (Э. Циммерман);
— разрушение конституционного порядка (С. Хантингтон);
— отсутствие серьезных структурных изменений или снижение эффективности выполнения «правительством своих главных задач —составления бюджета и распределения политических функций среди элиты.
Американский ученый Д. Сиринг считает: чем выше уровень политического участия в стране, тем сильнее поддержка политических структур и лидеров обществом; указывает он и на поддержание социально- экономического статус-кво. Широко распространены и расчеты социально- экономических показателей, достижение которых свидетельствует о выходе системы власти за рамки ее критических значений.
Сторонники ситуативного рассмотрения причин кризисов легитимности чаще всего связывают их с характеристикой социокультурных черт населения, ролью стереотипов и традиций, действующих как среди элиты, так и среди населения, попытками установления количественной границы легитимной поддержки (оперируя при этом цифрами в 20-25% электората). Возможно, такие подходы в определенной степени опираются на идеи Л. С. Франка, который писал: «Всякий строй возникает из веры в него и держится до тех пор, пока хотя бы в меньшинстве его участников сохраняется эта вера, пока есть хотя бы относительно небольшое число «праведников» (в субъективном смысле этого слова), которые бескорыстно в него веруют и самоотверженно ему служат»[18].
Обобщая наиболее значимые подходы, можно сказать, что в качестве основных источников кризиса легитимности правящего режима, как такового, можно назвать уровень политического протеста населения, направленного на свержение режима, а также свидетельствующие о недоверии режиму результаты выборов, референдумов, плебисцитов. Эти показатели свидетельствуют о «нижней» границе легитимности, за которой следует распад действующего режима и даже полной смены конституционного порядка.
В целом же урегулирование легитимности должно строиться с учетом конкретных причин снижения поддержки политического режима в целом или его конкретного института, а также типа и источника поддержки, В качестве основных путей и средств выхода из кризисных ситуаций для государства, где ценится мнение общественности, можно назвать следующие: поддержание постоянных контактов с населением; проведение разъяснительной работы относительно своих целей; усиление роли правовых методов достижения целей и постоянного обновления законодательства; уравновешенность ветвей власти; соблюдение правил политической игры без ущемления интересов участвующих в ней сил; организация контроля со стороны организованной общественности за различными уровнями государственной власти; укрепление демократических ценностей в обществе; преодоление правового нигилизма населения.
Степень легитимности связывает между собой эффективность власти в таких аспектах как целедостижение и адаптация. Если эффективность адаптации, гомеостазиса падает и если при этом у граждан достаточно развито чувство идентичности человека и общества, Я = Мы, то в обществе нарастает раздражение, недовольство, ощущение дискомфорта. При этом власть утрачивает легитимность, а общество - готовность следовать ее установкам. Отсюда - потеря управляемости и снижение эффективности целедостижения. И наоборот, бессилие власти осуществить поставленные цели снижает ее авторитет, ведет к утрате легитимности и способности обеспечить гомеостазис[17].
В этих условиях политическая власть постоянно лавирует и получает возможность действовать сообразно собственным ценностным и нравственным ориентациям, не всегда в согласии с законом. Россия не вышла из зоны системного кризиса, который, как и всякий системный кризис, может завершиться двояко. Обществу требуется время для осознания происходящего, формирования новых и извлечения из неосознаваемого сознательного вытесненных прежних стереотипов.
Особая роль в процессе перехода уделяется различного рода факторам социальной инженерии, таким, как конструирование политических институтов, рецепция принципов правовых систем развитых демократических государств, формирование нового типа культуры на базе иного набора ценностей и приоритетов, переосмысление истории и традиций народа.
Эти и многие другие факторы призваны как бы конструировать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, в которой происходит адаптация структурных и институциональных нововведений Государственная власть в выполнении своих функций может основываться на силе или легитимности.
Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание его социальной обусловленности, масштабности и эффективности.
В современном демократическом обществе узлы и линии пересечения политики и административного управления формируют устойчивую систему отношений соответствующих институтов и структур, культурный код их взаимодействия — то есть политико-административную систему. Следует подчеркнуть, что речь идет не о самих институтах, но о системе отношений, взаимозависимостей между ними. Как и другие системы, последняя обладает тем свойством, что изменение одной из ее составляющих в той или иной мере сказывается на остальных. Так, изменение характера связей с объединениями граждан меняет и отношения госслужбы с политическим руководством. Не случайно многие проблемы сопряжены с трансформацией статуса и функций государственных органов, с качественно иным уровнем открытости администрации, с ее адаптацией к условиям постиндустриального, информационного общества, которое в определенной мере становится реальностью и в России.
Функционирование исполнительной власти в современном правовом государстве зависит от связей и взаимоотношений, которые складываются между структурными элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент), внутри самой исполнительной власти (между политической и административной ее составляющими) и, наконец, между государством и обществом. Поэтому политико-административное управление трактуется как важная функция исполнительной власти, не просто реализующей законы, но принимающей участие в разработке политики, выступающей в качестве главного посредника в процессе взаимодействия государства и общества, а также в определенных случаях — влиятельного политического фактора.
Должным образом учитывается и то обстоятельство, что исполнительная власть контактирует с бизнесом, профсоюзами, другими группами интересов и нередко участвует в агрегации и артикуляции их запросов, что может подрывать публичный характер государственного управления. Неизбежность концентрации значительной доли государственной власти в руках исполнительных органов объясняет то внимание, которое уделяется проблеме внешнего (политического и общественного) контроля над деятельностью чиновничества и модели «отзывчивой» госслужбы. Эта модель предполагает усиление прозрачности управления, освоение технологий прямой и обратной связи с обществом, создание государственно-общественных структур управления, содействие развитию неправительственных организаций, общественной экспертизы, института омбудсмена.
В целом можно констатировать, что методологической основой данной проблемы является синтез двух прежде разделенных парадигм исследования исполнительной власти — «административистской», касающейся исключительно внутренних аспектов функционирования госслужбы (доктрины - структуры-кадры-процедуры), и собственно политологической.
Для последней характерен акцент на таких вопросах, как причастность госслужбы к принятию политических решений, осуществление ею функции медиатора во взаимоотношениях с обществом, политическое участие граждан в деятельности исполнительной власти, контроль над управленческой эффективностью, формирование и эволюция политико-административных систем и моделей.