Административные регламенты - как основные регуляторы эффективной деятельности органов государственной службы

В 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, которая была одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (далее – Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных и муниципальных услуг, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.

В качестве целей административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 годах были зафиксированы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Важным результатом этих лет стало принятие Федерального закона от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), которым впервые на законодательном уровне заложены основы для реализации основных мероприятий административной реформы.

В соответствии с Концепцией административной реформы работа велась в рамках следующих направлений:

1)Внедрение управления по результатам и проектного управления;

2)Результативные принципы организации деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в основном внедрялись в рамках реформы бюджетного процесса;

3)Ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

4)В 2008 году утверждены основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, целевые показатели и перечень проектов по реализации основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года;

5)Была заложена законодательная база по формированию системы государственного задания в отношении услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями;

6)Утверждены ведомственные целевые программы по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций;

7)Проведена регламентация и стандартизация государственных (муниципальных) функций и услуг;

8)Разработка административных регламентов государственных (муниципальных) функций и услуг позволила систематизировать полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, упорядочить их деятельность, восполнить нормативные правовые пробелы в законодательстве Российской Федерации.

В настоящее время административный регламент является основным документом, регулирующим порядок предоставления государственных и муниципальных услуг и исполнения государственных и муниципальных функций. Административные регламенты служат основной для оптимизации государственных и муниципальных функций и услуг.

В связи с этим довольно остро встает вопрос систематического мониторинга выполнения и, в случае необходимости, сущностной корректировки данных регламентов. Цель данных мероприятий подготовка комплексных предложений по совершенствованию регламентации государственных функций (услуг) по результатам исследования и анализа качества внедрения административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в целях повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Результаты данных исследований позволят обеспечить:

1. Описание результатов, полученных в ходе проведения работ по разработке, утверждению и внедрению административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в федеральных органах исполнительной власти в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2. Методики и методические рекомендации по организации и проведению исследования и анализа качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе

3. Описание мероприятий по организационному и информационному обеспечению проведения исследования и анализа качества внедрения административных регламентов

4. Описание результатов исследования мнения граждан и предпринимателей по вопросам качества исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также мест предоставления государственных услуг

5. Описание результатов исследования хода внедрения административных регламентов на основе результатов опроса государственных служащих, непосредственно участвующих в исполнении государственных функций (предоставлении государственных услуг)

6. Описание хода и результатов организации взаимодействия с общественными организациями и представителями гражданского общества по вопросам качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг:

7. Описание системы исследования и анализа общественного мнения по вопросам качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг

8. Предложения по внесению изменений в нормативную правовую базу, регламентирующую разработку и утверждение административных регламентов по результатам проведенного анализа

9. Экспертные заключения на проекты административных регламентов федеральных органов исполнительной власти, рассматриваемых на Правительственной комиссии по проведению административной реформы

Типичные недостатки проектов на стадии их рассмотрения Рабочей группой заключаются в следующем:

1. отсутствие в приложении к проекту регламента понятной блок-схемы, схематично описывающей исполнение государственной функции и предоставление государственной услуги

2. отсутствие в приложении к проекту регламента необходимых форм документов

3. наличие замечаний по степени оптимизации исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги частного характера

4. наличие замечаний по недостаточному вниманию к удобству граждан и организаций

5. отсутствие описания административных процедур, осуществляемых при предоставлении государственной услуги или исполнении государственной функции.

Так же рядом типичных недостатков обладают регламенты, которые уже прошли Правительственную комиссию и одобрены Комиссией, а так же зарегистрированных в Минюсте России. К ним можно отнести:

1. наличие замечаний по формам описания административных процедур

2. наличие замечаний по недостаточному вниманию к удобству граждан и организаций

3. наличие замечаний по степени оптимизации исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги частного характера.

4. отсутствие в приложении к проекту регламента необходимых форм документов.

5. проект регламента не содержит перечень документов, необходимых для получения государственной услуги, или требуемых при исполнении государственной функции.

В административном регламенте исполнения Минэкономразвития России государственной функции по проведению расследований, предшествующих введению специальных защитных, антидемпинговых или компенсационных мер в отношении импорта товаров, подготовке и представлению в установленном порядке предложений о целесообразности введения, применения, пересмотра или отмены указанных мер отсутствуют адреса официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет, содержащих информацию об исполнении государственной функции; отсутствует перечень документов и сведений, представляемых заявителем; отсутствует подраздел, содержащий перечень оснований для приостановления исполнения государственной функции либо отказа в исполнении государственной функции; отсутствует подраздел, описывающий требования к местам исполнения государственной функции.

Исходя из изложенного, типичными недостатками регламентов, зарегистрированных в Минюсте России, следует определить такие как:

1. несоответствие требованиям постановления правительства № 679 (не выделены в отдельные разделы положения о контроле и об обжаловании)

2. наличие отсылок на конкретные положения нормативных правовых актов, без раскрытия их содержания

3. не указывается должностное лицо, ответственное за выполнение действия. Используются формулировки «таможенный орган», «таможня»

4. отсутствие удобного графика работы, а также возможности дистанционной записи на прием

5. отсутствие системы «окна» для получения консультаций по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги.

На сегодняшний день практика внедрения административных регламентов не новость, Как правило, субъекты Российской Федерации копируют порядок разработки административных регламентов с Постановления Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года №679[1]. Происходит типичная процедура разработки документа по схеме: разработка проекта – размещение проекта на сайте – получение заключения независимой экспертизы - учет замечаний и результатов публичной экспертизы – получение согласования органа исполнительной власти уполномоченного в сфере проведения административной реформы – обсуждение на Комиссии по проведению административной реформы – утверждение нормативным правовым актом высшего должностного лица / нормативным актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В то же время, есть любопытные исключения. На мой взгляд, целесообразно применение приведенных ниже практик в других субъектах страны. Синергия данных практик позволит найти наиболее эффективные пути разработки, внедрения и оценки эффективности административных регламентов, как основных индикаторов повышения качества государственных услуг.

Новацией Тульской области явилось установление более детальных требований к порядку предоставления государственной услуги за счет разделения этого раздела на две части: «Стандарт услуги», «Стандарт обслуживания». В соответствие с п. 16 Постановления Тульской области от 29 декабря 2006 г. N 648 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) и стандартов государственных услуг»[1] в стандарт государственной услуги включаются разделы "Общие положения", "Стандарт услуги", "Стандарт обслуживания".

Также оригинальный подход к регулированию порядка разработки и утверждения административных регламентов применен и в Тверской области. Его отличие лежит в формализации порядка разработки и утверждения административных регламентов. Постановление Администрации Тверской области от 16 марта 2007 г. N 66-па «Об утверждении порядка разработки и утверждения стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» предусматривает принципиально иной подход в области регулирования порядка разработки и утверждения административных регламентов.

В целом же, регулируя порядок разработки и утверждения административных регламентов, большинство субъектов как уже указывалось выше, пошло по пути неполного воспроизведения порядка, закрепленного на федеральном уровне.

В то же время, определяемый в субъектах Российской Федерации статус административного регламента закладывает существенные риски дискредитации административной реформы.

В соответствие с данными, приведенными на рисунке 3, только в 14% случаев административный регламент утверждается полноценным нормативным правовым актом региона (Постановление Правительства /губернатора). В иных случаях регламент так и не приобрел статуса нормативного правового документа.

 

Рисунок 3 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается нормативным правовым актом

 

Количество субъектов РФ, в которых административный регламент утверждается ведомственным актом, в два раза больше (см. рис. 4.)

Порядки разработки административных регламентов в большинстве случаев не закладывают стимулов для проведения коренной оптимизации деловых процессов в органах исполнительной власти.

Институциональные гарантии оптимизации оценивались, в том числе, по таким маркерам, как требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской и установление детальной процедуры проведения независимой экспертизы.

 

 

Рисунок 4 - Доля субъектов РФ, административный регламент в которых утверждается актом ведомственного нормотворчества

 

В соответствие с данными, приведенными на рис. 5 требование внесения регламента вместе с пояснительной запиской установлено в 15% региональных порядков, в то время как детальный порядок проведения независимой экспертизы установлен только лишь в 5% субъектов Российской Федерации (рис. 6.).

Рисунок 5 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской

Рисунок 6 - Доля субъектов РФ, в которых установлено требование внесения проекта административного регламента вместе с пояснительной запиской

 

В Порядках разработки административных регламентов практически полностью отсутствуют правила управления пакетом уже принятых административных регламентов.

Процедура постоянного мониторинга административных регламентов установлена только в 8% регионов, а ключевой для поддержания инфраструктуры регламентации в рабочем состоянии принцип постоянной коррекции регламентов по результатам анализа практики их применения и того меньше – в 5% субъектов Российской Федерации.

Текущая нормативно-правовая инфраструктура регламентации и стандартизации на уровне субъектов Российской Федерации чрезвычайно пробельная. Во-первых, в большинстве российских регионов нормативная правовая база по регламентации и стандартизации не принята до сих пор, хотя за последний год значение показателя «доля регионов, утвердивших порядок разработки административных регламентов» возросло на треть.

Те регионы, которые принимают порядки разработки и утверждения административных регламентов, формально относятся к сути вопроса, допуская в процессе копирования нормальных актов федерального уровня существенные ошибки.

Данные обстоятельства порождают существенные риски дискредитации проведения административной реформы на региональном уровне и требуют вмешательства на основе статьи 72 Конституции Российской Федерации.

Подводя итог, необходимо отметить, что подход к повышению эффективности системы государственного управления рассматривается как междисциплинарная методологическая проблема, основанная на целом комплексе теорий данной проблемы и использовании различных принципов и современных технологий. Таким образом, рассмотрев основные методологические подходы и возможные модели оценки эффективности деятельности органов власти, необходимо подчеркнуть, что конкретная структура показателей выводится из анализа факторов, обусловливающих эффективность исследуемой системы. Роль каждого отдельного фактора при общей оценке эффективности зависит от специфики исследуемого госоргана и внешней среды. Это, однако, не является препятствием для сравнительного анализа эффективности близких или разнородных органов управления. Их качество и адекватность в значительной мере зависят от совершенствования системы показателей эффективности деятельности и развития общества в целом, а также от их связи с показателями эффективности функционирования взаимодействующих с ними органов власти и других служб.

Таким образом, можно сделать следующие выводы. Оценка эффективности деятельности органов власти предполагает использование различных методов и инструментария. Основными моментами при проведении оценки и разработки технологии является четкое определение целей оценки в контексте управленческой деятельности, которая не может рассматриваться в отрыве от социально-политических изменений, происходящих в российском обществе. Проводимая оценка, прежде всего, должна быть связана с потребителем услуг — населением, так как именно степень удовлетворенности населения являются важнейшим критерием оценки. В тоже время важно отметить, что население может оценивать только конкретные продукты, результаты, которые не всегда полностью зависят именно от конкретного органа власти, при этом в стороне остаются вопросы, связанные с остальными элементами управленческой деятельности: цели деятельности, знания, персонал, управленческие процессы, технологии.

Поэтому комплексная оценка представляет собой сложную систему методов и технологий.