Цели и задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации сформулирован ряд требований к бюджетной политике на очередной финансовый год и плановый период, которые были учтены в процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов (далее – проект федерального бюджета) и при разработке соответствующих проектов нормативных правовых актов.

Основные подходы к формированию проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на 2014-2016 годы определяются необходимостью сохранения макроэкономической стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, снижения их зависимости от внешних конъюнктурных факторов, оптимизации действующих расходных обязательств, перераспределения бюджетных ассигнований в пользу приоритетных направлений государственной политики, перехода к формированию и исполнению бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на основе государственных (муниципальных) программ, проведения структурных реформ. Это позволяет создать базовые условия для повышения темпов социально-экономического развития Российской Федерации в средне- и долгосрочном периодах.

В соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов (далее – прогноз) ожидается замедление темпов роста экономики по сравнению с прогнозом, положенным в основу формирования бюджетов на 2013-2015 годы.

Дополнительные риски ухудшения экономической ситуации и, следовательно, доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, могут быть связаны со снижением темпов роста мировой экономики и ухудшением финансового положения стран Евросоюза.

Это повышает актуальность обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы, реализации активной государственной политики, направленной на улучшение инвестиционного климата, повышение конкурентоспособности и эффективности бизнеса, стимулирование экономического роста и модернизации.

С учетом этого проект федерального бюджета сформирован на основе «консервативного» варианта прогноза.

Соблюдение законодательно установленных «бюджетных правил» позволяет сохранить сбалансированность федерального бюджета в условиях ухудшения экономической ситуации и сохранения внешнеэкономических рисков.

При этом, согласно указанным правилам, общий объем расходов на очередной финансовый год не может быть уменьшен относительно общего объема расходов без учета условно утвержденных расходов (для первого и для второго года планового периода соответственно 2,5% и 5,0% от общей величины расходов на соответствующий период), утвержденного на соответствующий финансовый год федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период.

Соответственно, предельные расходы федерального бюджета в 2014 и 2015 годах превышают суммарный объем доходов федерального бюджета при «базовой» цене на нефть и 1% ВВП. Это приведет к увеличению дефицита федерального бюджета (с 0,2 до 0,5% ВВП в 2014 году и с 0,0 до 1,0% ВВП в 2015 году с его сокращением в 2016 году до 0,6% ВВП), а также более медленному, чем прогнозировалось ранее, снижению ненефтегазового дефицита (с 10,3% ВВП в 2013 году до 8,4% ВВП к 2016 году).

В этих условиях для обеспечения сбалансированности федерального бюджета будут использоваться дополнительные нефтегазовые доходы, подлежащие зачислению в Резервный фонд, в объеме 117,5 млрд. рублей в 2014 году и 411,7 млрд. рублей в 2015 году.

В результате прогнозируется сокращение объема Резервного фонда (с 4,2% ВВП в 2013 году до 4,1% ВВП в 2015 году) с возобновлением его роста с 2016 года (до 4,3% ВВП).

При некотором росте государственных заимствований объем государственного долга будет сохраняться на контролируемом, экономически безопасном уровне (менее 15% ВВП).

Таким образом, соблюдение «бюджетных правил» обеспечивает в 2014 – 2016 годах сбалансированность и устойчивость федерального бюджета, сокращение его зависимости от нефтегазовых доходов, безусловное выполнение действующих и принимаемых расходных обязательств.

Наряду с соблюдением «бюджетных правил», в долгосрочном периоде сбалансированность и устойчивость бюджетной системы будет обеспечиваться за счет расширения горизонта экономического и бюджетного прогнозирования, реализации мер по повышению сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, плана мер по мобилизации доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В 2013 году Правительством Российской Федерации будет разработана первая долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, а также нормативные правовые акты, предусматривающие удлинение горизонта бюджетного планирования на всех уровнях бюджетной системы.

Важнейшей задачей, определенной Бюджетным посланием, является повышение роли бюджетной политики для поддержки экономического роста, включая увеличение доли расходов, дающих наибольших экономический эффект для роста экономики и социального развития, формирование «бюджета развития», позволяющего обеспечить решение приоритетных государственных задач, увеличение доли расходов на образование, науку и инфраструктуру, качественного улучшения работы социальных отраслей.

В соответствии с проектом федерального бюджета и оценками показателей других проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на 2014-2016 годы расходы на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт, социальную политику составляют более 57% суммарных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Проектом федерального бюджета предусмотрены бюджетные ассигнования на развитие инфраструктуры, поддержку ряда отраслей экономики, малого и среднего предпринимательства, рынков труда.

Поддержка экономического роста также обеспечивается за счет совершенствования налоговой системы.

В 2014-2016 годах планируется реализовать ряд мер налогового стимулирования, в том числе направленных на поддержку инвестиций и развитие человеческого капитала, совершенствование налогообложения финансовых инструментов и создание Международного финансового центра, упрощение налогового учета и его сближение с бухгалтерским учетом, создание благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности на отдельных территориях, а также общее совершенствование налогового администрирования.

Для обеспечения адресности предоставления налоговых преференций по налогу на прибыль организаций предполагается введение в законодательство Российской Федерации новой категории - участник инвестиционного проекта, реализуемого на территориях Дальневосточного федерального округа, Забайкальского края, Республики Бурятия или Иркутской области.

Такие инвестиционные проекты не могут быть направлены на добычу нефти, природного газа, оказание услуг в этих областях; производство этилового спирта, алкогольной продукции, производство табачных изделий и других подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов); на осуществление деятельности, по которой применяется налоговая ставка по налогу на прибыль организаций в размере 0 процентов.

Объем капитальных вложений в соответствии с представленным инвестиционным проектом должен составлять в сумме не менее чем 150 млн. рублей, которые должны быть осуществлены в течение трех лет со дня включения организации в реестр участников инвестиционного проекта, или 500 млн. рублей, которые должны быть осуществлены в течение пяти лет со дня включения организации в реестр участников инвестиционного проекта.

Для участника инвестиционного проекта в качестве мер налогового стимулирования предлагается на период 10 лет реализации инвестиционного проекта установить ставку налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в федеральный бюджет, в размере 0 процентов.

Также предлагается предусмотреть возможность снижения по решению органов государственной власти субъекта Российской Федерации ставки налога на прибыль организаций вплоть до ее обнуления в период первых 5 лет реализации инвестиционного проекта и установления ставки налога на прибыль организаций в размере не менее 10 процентов в течение последующих 5 лет реализации инвестиционного проекта.

Дополнительным источником поддержки экономического роста должны стать механизмы использования средств Фонда национального благосостояния и пенсионных накоплений для финансового обеспечения самоокупаемых инфраструктурных проектов.

В целях повышения влияния бюджетной и налоговой политики на стимулирование экономического роста в 2014-2016 годах планируется инвестировать часть средств Фонда национального благосостояния (на возвратной основе) в российские ценные бумаги, связанные с реализацией самоокупаемых инфраструктурных проектов. До 450 млрд. рублей средств Фонда национального благосостояния будут направлены на реализацию проектов создания высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва – Казань, Центральной кольцевой автомобильной дороги, модернизации Транссибирской магистрали.

Принятыми в конце 2012 – начале 2013 года нормативными правовыми актами были либерализованы условия инвестирования средств пенсионных накоплений в отдельные активы, в том числе:

отменены ограничения по максимальной доле в инвестиционном портфеле управляющих компаний облигаций российских эмитентов;

увеличена доля инфраструктурных облигаций в инвестиционном портфеле управляющей компании с 20 до 100 процентов совокупного объема находящихся в обращении облигаций таких эмитентов (для остальных облигаций увеличение доли с 20 до 40 процентов);

увеличена максимальная доля одного выпуска инфраструктурных облигаций, которая может приобретаться государственной управляющей компанией, с 30 до 100 процентов (для остальных облигаций увеличение доли с 30 до 60 процентов).

Внешэкономбанком принято решение в отношении инвестирования в 2013 году средств пенсионных накоплений в облигации инфраструктурных компаний на сумму 200 млрд. рублей.

В целях повышения обоснованности и эффективности планирования и реализации инвестиционных проектов с 2014 года будет проводится технологический и ценовой аудит проектов,осуществляемых в форме государственных капитальных вложений, с объемами капитального строительства свыше 8 млрд. рублей с 2014 года и с 2015 года свыше 1,5 млрд. рублей. Соответствующий порядок утвержден постановлением Правительства Российской Федерации.

Стратегическим направлением повышения эффективности бюджетных расходов является расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов управления с увязкой бюджетных расходов, регулятивных инструментов, в том числе налоговых льгот, использования имущества, контрольных функций с достижением конкретных целей и результатов государственной политики.

Соответствующие поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации были приняты в 2013 году.

Проект федерального бюджета на 2014–2016 годы впервые сформирован в программной классификации расходов на основе утвержденных Правительством Российской Федерации в 2012–2013 годах 40 государственных программах охватывающих все основные сферы (направления) деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Доля «программных» расходов федерального бюджета вырастет с 9% в 2013 году до 58% к 2014 году, а после принятия государственных программ Российской Федерации «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и «Обеспечение обороноспособности страны» - до 90 процентов.

Определение в рамках разрабатываемой в настоящее время Бюджетной стратегии «потолков» расходов по государственным программам Российской Федерации позволит реализовать (в рамках указанных выше бюджетных ограничений) приоритеты государственной политики, создать стимулы и расширить возможности для ответственных исполнителей указанных программ по выявлению резервов и их перераспределению (внутри государственных программ) с целью достижения наилучших результатов использования финансовых ресурсов.

После утверждения федерального бюджета на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов предельные объемы расходов на финансового обеспечение государственных программ Российской Федерации будут уточнены. В соответствии с Бюджетным посланием государственные программы Российской Федерации должны быть сформированы в едином, «базовом» варианте, учитывающем долгосрочный прогноз основных характеристик федерального бюджета на период действия указанных программ и обеспечивающим достижение целевых параметров (индикаторов).

Задача по переходу к формированию и исполнению бюджетов в «программном» формате также поставлена перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.

Федеральным законом от 23 июля 2013 года № 252-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено формирование базовых (отраслевых) перечней государственных (муниципальных) заданийна единой методологической основе финансового обеспечения данных услуг.

Начиная с 2016 года государственные (муниципальные) задания будут формироваться на основе базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ. В 2013-2014 годах федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности, будут утверждены такие перечни для всех отраслей социальной сферы.

Это позволит существенно повысить эффективность работы по составлению и финансовому обеспечению государственных (муниципальных) заданий на основе нормативных затрат на оказание соответствующей государственной (муниципальной) услуги.

При формировании проекта федерального бюджета реализован «бюджетный маневр», предусматривающий оптимизацию действующих расходных обязательств и перераспределению высвобождающихся ресурсов на решение приоритетных задач государственной политики.

В 2014 – 2016 годах в рамках оптимизации действующих расходных обязательств будет реализован комплекс мер по обеспечению долгосрочной сбалансированности бюджета Пенсионного фонда и сокращению его зависимости от межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, в том числе с учетом уплаты работодателями страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии в размере 0% и 6% исходя из выбора застрахованным лицом 1967 года рождения и моложе варианта своего пенсионного обеспечения.

Кроме того, предусматривается сокращение на 5% расходов федерального бюджета на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд, а также 2% расходов на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям.

При этом будут использованы возможности вступающего в силу с 2014 года федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд» В соответствии с утвержденным Правительством Российской Федерации планом ведется подготовка необходимых для его реализации нормативных правовых актов, в том числе – предусматривающих введение в бюджетный процесс планов и планов-графиков осуществления закупок.

Оптимизации указанных расходов также будет способствовать пропуск индексации в 2014 году тарифов естественных монополий.

В 2014 году предлагается не осуществлять индексацию расходов на денежное содержание государственных служащих и денежного довольствия военнослужащих, в связи с чем будет предложено приостановить действие соответствующих федеральных законов.

Одновременно в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета в 2014-2016 годах планируется реализация ряда дополнительных мер по увеличению доходов федерального бюджета, включая:

повышение ставки НДПИ на нефть с одновременным снижением ставок вывозных таможенных пошлин на нефть и нефтепродукты;

увеличение дивидендов по акциям акционерных обществ, находящимся в федеральной собственности (35% чистой прибыли по МСФО в 2016 году);

урегулирование вопроса с беспошлинными поставками российской нефти государствам Таможенного союза в части экспортной пошлины);

увеличение дивидендов ОАО "Роснефтегаза" за счет продажи части акций ОАО "НК "Роснефть";

введение утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, произведенных (изготовленных) в Российской Федерации.

В результате доходы федерального бюджета будут увеличены в 2014 году на 271,8 млрд. рублей, в 2015 году – на 370,2 млрд. рублей, в 2016 году – на 971,1 млрд. рублей.

Высвобождаемые и дополнительные бюджетные ресурсы федерального бюджета будут направлены на приоритетные направления государственной политики, в первую очередь, на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года.

В поекте федерального бюджета в полном объеме обеспечивается реализация Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в том числе за счет дополнительных бюджетных ассигнований на:

повышение оплаты труда в сфере образования, культуры, здравоохранения, социального обслуживания, науки;

повышение размера стипендий нуждающимся студентам первого и второго курсов;

увеличение объемов финансирования государственных научных фондов;

создание ежегодно в период с 2013 по 2015 годы до 14,2 тыс. специальных рабочих мест для инвалидов;

сохранение и развитие российской культуры;

внесение имущественного взноса в Фонд ЖКХ, включая средства на переселение граждан из аварийных многоквартирных домов;

ускорение социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока;

софинансирование расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при назначении нуждающимся в поддержке семьям ежемесячной денежной выплаты в связи с рождением третьего ребенка или последующих детей до достижения ребенком возраста трех лет;

ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2 процента сверх уровня инфляции;

увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Особое внимание будет уделено совершенствованию оплаты труда в бюджетном секторе, в том числе с использованием государственных заданий и нормативов их финансового обеспечения.

В основе экономически обоснованной политики в сфере оплаты трудазаложен принцип, в соответствии с которым повышение уровня оплаты труда в государственных (муниципальных) учреждениях не должно приводить к неконкурентоспособности других сфер экономики.

Для достижения этих целей одновременно с повышением оплаты труда необходимы меры, направленные на повышение производительности труда в бюджетном секторе, проведение структурных реформ, оптимизацию сети государственных учреждений.

В Бюджетном послании указано на необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений.

На начальном этапе при формировании бюджетных проектировок на 2014 – 2016 годы предусматривается осуществить консолидацию субсидий в рамках государственных программ Российской Федерации «Развитие здравоохранения», «Доступная среда» на 2011-2015 годы» и «Развитие сельского хозяйства и продовольственных рынков на 2013-2020 годы».

Консолидация субсидий в рамках других государственных программ Российской Федерации должна быть реализована в среднесрочной перспективе.

Это позволит минимизировать избыточное вмешательство федеральных органов исполнительной власти в компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за счет повышения ответственности последних за достижение конечных результатов использования субсидий.

В связи с передачей с местного на региональный уровень полномочий в сфере дошкольного образования с 2014 года норматив зачисления доходов от налога на доходы физических лиц, поступающего в бюджеты субъектов Российской Федерации, будет увеличен с 80% до 85 процентов. Одновременно с 20% до 15% сокращается размер норматива отчислений от налога на доходы физических лиц, передаваемых в местные бюджеты из бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках межбюджетного регулирования.

В результате распределение отчислений от налога на доходы физических лиц между региональными и местными бюджетами составит соответственно 70% и 30 процентов. В настоящее время такое распределение составляет соответственно 60% и 40 процентов. Это позволит увеличить налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации на сумму не менее 160 млрд. рублей, что сопоставимо с объемом дополнительных расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в условиях передачи им полномочий по дошкольному образованию.

Важнейшим направлением бюджетной политики, определенным Бюджетным посланием, является повышение прозрачности и открытости бюджетного процесса, обеспечение вовлеченности граждан в бюджетный процесс.

По итогам 2012 года Российской Федерации вошла в десятку ведущих стран в авторитетном международном рейтинге по Интегральному показателю прозрачности информации о государственных финансах (Open Budget Index).

В текущем году будет подготовлен и опубликован «Федеральный бюджет на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан».

Проект федерального бюджета на 2014–2016 годы впервые формируется, а начиная с 2014 года - будет исполняться с использованием элементов интегрированной информационной системы «Электронный бюджет», завершение создания которой планируется к 2016 году.

В 2013 году введен в опытную эксплуатацию единый портал бюджетной системы, совместно с экспертным сообществом будет проведено обсуждение проекта «Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан».

Также в 2014-2015 годах будут внедрены стандарты международной финансовой отчетности сектора государственного управления.

Таким образом, при формировании проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов» реализованы основные положения Бюджетного послания, определяющие задачи бюджетной политики на среднесрочную перспективу.