Основные подходы к формированию межбюджетных отношений с консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации

 

Бюджетная политика в сфере межбюджетных отношений в 2014 – 2016 годах будет сосредоточена на решении следующих задач:

- обеспечение сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- консолидация отдельных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета в рамках государственных программ Российской Федерации;

- поддержка реализации структурных реформ в бюджетной сфере на региональном уровне.

Прогнозируемые основные параметры консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации демонстрируют некоторое замедление темпов роста доходов (таблица 5.1)

 

Таблица 5.1

Прогноз основных параметров консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации в 2014-2016 годах

млрд. рублей

показатель			Темпы роста за год*		Темпы роста за год*		Темпы роста за год*	Темпы роста к 2013 году**
доходы, всего	8 209,3	8 892,7	108,3	9 570,8	107,6	10 383,0	108,5	110,3
%% ВВП	12,1	12,1		12,0		12,0
в том числе:
налоговые и неналоговые доходы	6 815,8	7 531,7	110,5	8 183,1	108,6	9 029,2	110,3	115,5
%% ВВП	10,1	10,3		10,3		10,4
межбюджетные трансферты	1 393,5	1 360,9	97,7	1 387,7	102,0	1 353,9	97,6	84,7
%% ВВП	2,1	1,9		1,7		1,6
расходы, всего	8 669,4	9 115,2	105,1	9 766,6	107,1	10 483,8	107,3	105,5
%% ВВП	12,8	12,4		12,3		12,1
дефицит	-460,1	-222,5	48,4	-195,8	88,0	-100,8	51,5	19,1
%% ВВП	-0,7	-0,3		-0,2		-0,1

*в номинальном выражении

**в реальном выражении

 

В плановом период прогнозируется повышение доли налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в общих доходах этих бюджетов с 83% в 2013 году до 87% к 2016 году.

Это обусловлено как ростом налоговых и неналоговых доходов в реальном выражении, так и оптимизацией общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в период до 2016 года.

Оценка объема расходных обязательств консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации производилась с учетом исполнения за 2012 год и уточненных плановых назначений бюджетов субъектов Российской Федерации на 2013 год.

При этом учитывались следующие факторы:

- реализация Указов Президента Российской Федерации В.В. Путина от 7 мая 2012 года, в том числе по увеличению заработной платы отдельным категориям работников бюджетной сферы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- ежегодный рост расходов субъектов Российской Федерации в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

- увеличение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства в связи с созданием дорожных фондов субъектов Российской Федерации;

- ежегодная индексация расходов на социальное обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции;

- сохранение прочих расходов на уровне 2013 года.

Превышение расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации над общим объемом доходов оценивается в 2014 году в сумме 222,5 млрд. рублей, в 2015 году – 195,8 млрд. рублей, в 2016 году – 100,8 млрд. рублей.

Источниками финансирования дефицитов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации будут являться кредиты кредитных организаций, бюджетные кредиты из федерального бюджета, государственные (муниципальные) ценные бумаги, средства от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Состав межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривает рост доли дотаций (таблица 5.2).

 

 

Таблица 5.2

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета
бюджетам субъектов Российской Федерации

млрд. рублей

показатель
Закон № 216-ФЗ	Закон № 216-ФЗ	Проект	Темпы роста, %	Закон № 216-ФЗ	Проект	Темпы роста, %	Проект	Темпы роста, %
межбюджетные трансферты, всего	1 393,5	1 183,9	1 360,9	97,7	1 167,9	1 387,7	102,0	1 353,9	97,6
в том числе:
дотации	603,0	592,4	623,3	103,4	582,3	645,2	103,5	664,5	103,0
в % к МБТ* всего	43,3	50,0	45,8		49,9	46,5		49,1
субсидии	484,6	299,9	309,1	63,8	287,1	323,6	104,7	266,3	82,3
в % к МБТ* всего	34,8	25,3	22,7		24,6	23,3		19,7
субвенции	250,6	244,2	367,9	146,8	254,4	362,8	98,6	368,3	101,5
в % к МБТ* всего	18,0	20,6	27,0		21,8	26,1		27,2
иные межбюджетные трансферты	55,3	47,4	60,6	109,6	44,1	56,1	92,6	54,8	97,7
в % к МБТ* всего	4,0	4,0	4,5		3,8	4,0		4,0

 

 

Финансовое обеспечение первоочередных расходов субъектов Российской Федерации будет осуществляться путем предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, которые направляются на сглаживание диспропорций в уровне бюджетных возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положением статьи 131 Бюджетного кодекса Российской Федерации объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

С целью более эффективного выравнивания бюджетной обеспеченности, снижения рисков несбалансированности региональных и местных бюджетов в 2014-2015 годах будет предусматриваться индексация данного вида финансовой помощи относительно объемов средств, предусмотренных в федеральном бюджете на 2013 год. В 2016 году указанные дотации предусмотрены на уровне 2015 года.

Получателями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в 2014 году будут являться 72 региона.

Предоставление данного вида финансовой помощи позволит в 2014 году сократить разрыв в уровне бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными субъектами Российской Федерации с 6,2 до 2,8 раз. При этом уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по 10 наименее обеспеченным регионам в 2014 году прогнозируется на уровне 110,0% от расчетного уровня 2013 года.

В 2015 и 2016 годах распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации осуществлено с учетом резерва в объеме 15 и 20 % или 69,3 и 92,4 млрд. рублей соответственно.

В рамках дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации будут ежегодно предусматриваться средства на частичную компенсацию дополнительных расходов, необходимых на реализацию Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, в 2014 году в размере 120,0 млрд. рублей, а в 2015 и 2016 годах – 130,0 и 150,0 млрд. рублей соответственно.

Указанные средства будут предоставляться на осуществление социально-значимых расходов субъектов Российской Федерации, в том числе на повышение оплаты труда работникам бюджетной сферы.

Прогнозируется, что к 2016 году дотации будут составлять почти половину от общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, что превышает показатели 2013 года на 5,8 процентных пункта.

При этом в 2016 году прогнозируется существенное сокращение объема субсидий (на 46,2% в номинальном выражении относительно 2013 года), что обуславливается завершением ряда проектов, в том числе в части реализации региональных программ модернизации систем общего образования, субсидирования в полном объеме первоначального взноса, но не более 20 процентов от суммы ипотечного кредита, предоставленного молодым (в возрасте до 35 лет) учителям государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений, выплаты денежного вознаграждения за выполнение функций классного руководителя педагогическим работникам государственных образовательных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных образовательных учреждений.

Одной из основных задач по совершенствованию порядка предоставления субсидий из федерального бюджета является повышение доля субсидий, распределенных приложениями к федеральному закону о федеральном бюджете.

В 2014 году предусматривается распределение указанными приложениями 10 субсидий в сумме 30,9 млрд.рублей (в 2013 году – 2 в сумме 10,8 млрд.рублей). В отношении субсидий, нераспределенных федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, предполагается установить требование об утверждении распределения субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации до 1 апреля текущего года.

Финансовое обеспечение осуществления полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации будет производиться за счет субвенций из федерального бюджета.

Начиная с 2014 года, в федеральном бюджете предполагается предусмотреть единую субвенцию бюджетам субъектов Российской Федерации, которая будет включать в себя отдельные субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета по перечню, определяемому Правительством Российской Федерации, и направляться на финансирование соответствующих полномочий. Определение средств по каждому направлению будет осуществляться субъектами Российской Федерации самостоятельно, в рамках получаемых из федерального бюджета средств. Объем единой субвенции, предоставляемой из федерального бюджета бюджету конкретного субъекта Российской Федерации, будет рассчитываться как сумма объемов субвенций, формирующих единую субвенцию, определенных для данного субъекта Российской Федерации по методикам распределения этих субвенций.

Формирование единой субвенции обеспечит самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению поступающими средствами федерального бюджета, а также повысит эффективность предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

При этом в отношении каждого конкретного полномочия будет предусмотрено утверждение значений целевых показателей. Контроль за их достижением будет осуществляться федеральными органами исполнительной власти – субъектами бюджетного планирования, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года в период 2014-2016 годов для бюджетов субъектов Российской Федерации повышается значимость выполнения своих социальных обязательств, в том числе по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы.

В такой ситуации от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления требуется крайне взвешенная долговая и бюджетная политика, особенно в отдельных регионах, уровень государственного долга которых приближается к предельному уровню, определенному законодательством.

Поддержка бюджетных реформ на региональном уровне будет осуществляться за счет субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, что будет способствовать внедрению лучших практик в сфере управления финансами.

На федеральном уровне также будет продолжен мониторинг качества управления региональными финансами, в том числе в сфере внедрения передовых технологий в практику управления бюджетным процессом, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг и повышение эффективности бюджетных расходов.

В 2014-2016 годах на федеральном уровне будет продолжена работа по инвентаризации и уточнению разграничения расходных полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления и доходных источников между соответствующими бюджетами.

С 1 января 2014 года в соответствии с Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» с местного на региональный уровень власти передаются вопросы, связанные с финансированием обеспечения государственных гарантий реализации прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного образования, и доходные источники.

В этих условиях необходимо особое внимание уделить вопросам повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, создания условий для получения больших результатов в условиях рационального использования имеющихся ресурсов за счет их концентрации на проблемных направлениях.

Достижению таких целей способствовало бы совершенствование территориальной организации местного самоуправления, оптимизация формирования и организации управленческой структуры органов местного самоуправления, направленная на устранение дублирования реализации властных полномочий на одной территории.

В целом необходимым условием для обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации является реализация региональными и местными органами власти комплекса мер по оптимизации расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе – путем внедрения принципа нуждаемости при оказании социальной поддержки, а также активизация мер по стимулированию экономического развития. В этом случае дефицит консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации может быть существенно уменьшен относительно прогнозируемых значений.

 

 

В целом основные направления бюджетной политики в 2014 – 2016 годах обеспечивают решение задач, поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

В рамках применения «бюджетных правил» обеспечивается устойчивость и сбалансированность бюджетной системы, сокращение рисков невыполнения действующих и принимаемых расходных обязательств, сохранение низкого уровня долговой нагрузки.

В 2014 году и плановом периоде 2015 и 2016 годах будут реализованы меры, направленные на повышение эффективности и прозрачности бюджетной политики.

Формирование федерального бюджета осуществляется на основе государственных программ Российской Федерации, позволяющих на качественно новом уровне планировать соответствующие расходы, и «увязать» соответствующие расходы и иные государственные ресурсы с конкретными планируемыми к достижению показателями (индикаторами).

Решение указанных задач создает необходимые условия для повышения эффективности бюджетных расходов и проведения структурных реформ, усиления роли бюджетной политики для поддержки экономического роста.