Всякая система представляет собой такое определенное целостное единство составляющих ее и взаимосвязанных между собой частей, какое позволяет этой системе осуществлять определенные функции, не выполняемые ни одним из множества составляющих ее элементов. Функцией часов, например, как достаточно простой механической системы является отсчет и показ времени, тогда как все внутренние элементы часового механизма осуществляют совсем другие функции. Так же и государственный аппарат, совокупность составляющих государственных органов которого должна быть в идеале единой системой, эффективно осуществляющей задачи и функций государства, не сводимые к отдельным конкретным функциональным действиям, например, действиям милиционера, пограничника, министра и даже премьер-министра и самого Президента РФ.
Конституция РФ использует понятие «система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. «г» ст. 71), под которой, по мнению Конституционного Суда РФ, «следует понимать единство взаимосвязанных федеральных органов различных ветвей государственной власти, которое, исходя из разграничения полномочий при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных функций, обеспечивает баланс этих властей, систему взаимных сдержек и противовесов». Далее поясняется, что с этим понятием тесно связано понятие «система федеральных органов исполнительной власти», и ему дается такое толкование: «Являясь составным элементом единой системы федеральных органов государственной власти, федеральные органы исполнительной власти, в свою очередь, также образуют определенную систему, имеющую собственную структуру». Понятие же «структура федеральных органов исполнительной власти» (ч. 1 ст. 112 Конституций), по мнению Конституционного Суда РФ, означает «перечень конкретных органов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти».
Данное Конституционным Судом толкование является официальным и обязательным для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Представляется, однако, что это не должно исключать возможности и даже необходимости некоторых соображений и уточнений терминологического и смыслового характера по этому вопросу в научно-учебных целях.
Понятие «структура» означает внутреннее строение. «Система» и «структура» — неразрывные парные понятия, которые не существуют один без другого; Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Поэтому понятие «структура органов исполнительной власти» не может иметь самодовлеющего значения и применяться без указания на принадлежность к соответствующей конкретной системе.
Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются: 1) структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах); 2) структура системы федеральных органов исполнительной власти; 3) структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований; 5) организационная структура системы аппарата соответствующих органов исполнительной власти. С этих позиций в настоящей работе рассматриваются все вопросы и аспекты правовой организации исполнительной власти и ее деятельности в современной России.
Совокупность существующих в нашей стране органов исполнительной власти может и должна действовать как единая система (точнее, подсистема более общей единой системы государственной власти) доставляющих ее взаимосвязанных частей (звеньев), призванная решать задачи и функции государства средствами и способами, присущими исполнительно-распорядительной управленческой деятельности. Всех их объединяют в единую систему, обеспечивая ее целостность, единые принципы и организационно-правовые свойства их деятельности, получившие отражение и нормативное закрепление в Конституции РФ, законодательствах РФ и ее субъектов.
Единство и целостность системы органов исполнительной власти в РФ обеспечиваются тремя факторами:
1) всеобщими обязательными для всех требованиями — принципами их организации и деятельности: принципами конституционности и верховенства Конституции РФ и федеральных законов; принципам народовластия, федерализма, разделения властей, гласности и обеспечения прав и свобод человека и гражданина; принципами равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, взаимного согласования их интересов и некоторыми другими принципами, закрепленными в Конституции РФ (ст. 2, 5, 10, 71-—73, 77 и др.), в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 3), в законодательстве субъектов РФ, например, в Законе Свердловской области «Об исполнительных органах государственной власти Свердловской области» (ст. 5), в Законе Саратовской области «О Правительстве Саратовской области» (ст. 4) и др.;
2) всеобщим управленческим характером исполнительно распорядительной деятельности органов исполнительной власти, а также различными формами административной соподчиненности (прямая подчиненность, подведомственность, подотчетность, подконтрольность и др.);
3) общими началами и едиными установленными в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ правилами организации и деятельности различных видов исполнительных органов (единые наименования, общий порядок формирования, разработки, принятия и отмены правовых актов управления; единые общие правила государственной статистической отчетности, делопроизводства и т.д.).
Аппарат исполнительной власти как единая целостная система может выступать субъектом управленческих конституционно-правовых и административно-правовых отношений, например, при решении вопросов выделения бюджетных средств на содержание аппарата исполнительной власти и последующего исполнения государственного бюджета по этой статье, при выдаче правительственных гарантий в обеспечение различных программ, договоров и соглашении и в некоторых других случаях. От имени всего аппарата исполнительной власти субъектом отношений выступает Правительство РФ или назначенный им орган (Министерство финансов РФ, Министерство имущественных отношений РФ и др.).
Если единство и целостность аппарата исполнительной власти как системы основаны на общности рассмотренных организационно-правовых свойств составляющих его органов, то разделение последних на части (звенья его структуры) проводится на основе различий их компетенции (в объеме, территориальных масштабах деятельности и порядке формирования).
В качестве структурного звена системы органов исполнительной власти может рассматриваться группа органов исполнительной власти с единой по объему, характеру и территориальным масштабам компетенцией. На основе совокупности этих признаков в системе всего аппарата исполнительной власти можно выделить четыре фундаментальных укрупненных структурных звена: федеральный центральный аппарат исполнительной власти (органов государственного управления); аппарат исполнительной власти (органов государственного управления) субъектов РФ; местный аппарат исполнительной власти муниципальных образований (местные органы исполнительной муниципальной власти) и администрация предприятий, социально-культурных учреждений и их объединений, являющаяся органом исполнительной власти этих организаций.