Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти

Правовые основы формирования государственных органов испол­нительной власти (органов государственного управления), служащие весьма важным элементом характеристики их административно-пра­вового статуса, включают три обязательных элемента: правовые осно­вания, условия и порядок создания этих органов.

Правовые основания формирования государственных органов исполни­тельной власти — это конкрет­ные правовые нормы, предусматривающие, какой именно орган и кем, по чьему волеизъявлению может быть создан. Так, правовым основа­нием формирования Администрации Президента РФ является п, «и» ст. 83 Конституции РФ, Правительства РФ — ст. 110, 111 Конституции РФ, правовым основанием формирования всех федеральных мини­стерств и ведомств — указы Президента РФ, устанавливающие струк­туру федеральных органов исполнительной власти (полный и исчер­пывающий их перечень), которые издаются им каждый раз при созда­нии Правительства, а правовым основанием создания всех органов исполнительной государственной власти в субъектах РФ являются постановления губернатора (главы администрации) об утверждении структуры органов исполнительной власти (их полного исчерпывающего .перечня) данного субъекта Федерации и т.д.

Порядок формирования любых государственных органов по своей сущности государственно-распорядительный, и ни один государст­венный орган не может быть создан без прямого указания в законодательстве о возможности формирования именно этого органа. Правовые условия формирования государственных органов исполнительной власти — предусмотренные в нормах права конкретные усло­вия и обстоятельства, с выполнением или наступлением которых за­конодатель связывает возможность начать формирование органа в соответствии с уже имеющимся в законодательстве указанием на пра­вомерную возможность его создания (правовое основание формирования данного органа). Они весьма многочисленны и разнообразны по своему характеру и содержанию.

Правовым условием формирования органов исполнительной влас­ти может выступать, например, изменение в административно-терри­ториальном делении государства; природные и социальные катаклиз­мы, эпидемии, эпизоотии могут стать условием формирования каких-то чрезвычайных органов исполнительной власти. Правовым услови­ем создания того или иного государственного органа исполнительной власти может явиться и усмотрение соответствующего органа и полно­мочного должностного лица о насущной необходимости его сформи­рования и многие другие фактические условия и обстоятельства, обу­словливающие решения о формировании соответствующих органов исполнительной власти, но по своей правовой сути все это — юридиче­ские факты, порождающие административно-правовые отношения по формированию любого конкретного органа исполнительной власти. Порядок формирования государственных органов как процесс их создания включает следующие этапы: точное установление предмета ведения и наименования органа, определение источников финансирования его содержания, разработка и закрепление в соответствующем Положении об органе его компетенции и, наконец, разработка и утверждение орга­низационной структуры аппарата и штатов данного органа.

Компетенцию органа исполнительной власти реализует не только его руководитель, но и весь личный состав служащих, который подраз­деляется по соответствующим организационным звеньям аппарата органа (структурным подразделениям). Совокупность структурных подразделений соответствующего органа исполнительной власти со­ставляет организационную структуру аппарата данного органа, отра­жающую его внутреннее устройство.

В структуре аппарата любого органа исполнительной власти мож­но выделить: 1) руководство; 2) отраслевые структурные подразделения; 3) функциональные структурные подразделения; 4) контрольно - надзорные структурные подразделения, призванные обеспечить законность и дисциплину в деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей системы подчиненных и подведомственных ему организаций отрасли, или сферы государственного управления; 5) вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения аппарата данного органа.

К руководству как особому руководящему структурному подразде­лению, призванному обеспечить согласованную эффективную работу всех других структурных подразделений аппарата органа, относятся: руководитель (министр, председатель, начальник, управляющий, директор и т.д.) органа, все его заместители и члены коллегии.

Отраслевые структурные подразделения характеризуются тем, что: во-первых в их непосредственном ведении находится определенная группа вопросов, а в подчинении—субъекты, входящие в систему руководимой отрасли. Таковыми являются, например, отраслевые департаменты и главные управления в Аппарате Правительства РФ, в аппарате министерств и ведомств, а также в аппарате создаваемых ими терри­ториальных органов (скажем, управление или отдел уголовного розыска, борьбы с экономическими преступлениями, подразделения ГИБДД и т.д.). Обычно их именуют самостоятельными структурными подразделениями. Во-вторых, отраслевые структурные подразделения наделены по предметам своего ведения и профилю руководящей дея­тельности определенными распорядительными полномочиями и могут давать обязательные к исполнению указания руководимым субъектам.

Функциональные структурные подразделения выполняют определенные функции внутриаппаратного управления (управление или отдел кадров, бухгалтерия и т.д.), не имеют в своем непосредственном подчи­нении каких-либо других структур и их работников и не наделены никакими распорядительными полномочиями. Они обеспечивают организационно-методическое руководство другими структурными подразделениями по функциональному профилю своей деятельности и по поручению руководства осуществляют контроль за работой других подразделений аппарата по предметам своего ведения, докладывают руко­водству обо всех выявленных недостатках для принятия мер, поскольку сами никакими административными полномочиями не наделены,

Контрольно-надзорные структурные подразделения призваны обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций его системы. К ним относятся юридические службы, инспекции при министрах и руководителях ведомств, контрольно-ревизионные подразделения и диспетчерские службы. Эти структурные подразделения и их работни­ки имеют право давать обязательные для исполнения оперативные указания в пределах своей компетенции, но они не наделены при этом никакими дисциплинарными полномочиями даже в отношении явных нарушителей установленного порядка и правил служебной деятельно­сти. Это остается прерогативой руководства соответствующего органа исполнительной власти,

Вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения харак­теризуются тем, что содержание их деятельности не отражает специфики предметов ведения и профиля управленческой деятельности органа исполнительной власти, в структуре аппарата которого они состоят. К ним относятся, например, хозяйственные управления или отделы, архивы, канцелярии, военно-учетные и некоторые другие структурные подразделения.

Организационно-правовым средством оформления и юридиче­ского закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.

Категорией «штаты органов исполнительной власти (органов управления)» охватываются типовые штаты, штатные контингенты и штат­ные расписания.

Типовые штаты представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производственным и административ­но-управленческим персоналом в форме коэффициента (например, одна единица административно-управленческого персонала на 10, 15, 20 обучающихся, лечащихся, работающих и т.д. в государственных со­циально-культурных учреждениях и на предприятиях).

Штатные контингенты также представляют собой технико-эко­номические и организационно-правовые нормативы, предусматрива­ющие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным орга­нам управления и т.д. В соответствии с типовыми штатами и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими ру­ководителями органов исполнительной власти штатные расписания.

Штатное расписание органа исполнительной власти представляет собой утвержденный в установленном порядке руководителем органа исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений и должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливается должностной оклад и назначается определенная сумма денежного содержания каждому из слу­жащих аппарата этого органа. Штатное расписание устанавливается и в любое время пересматривается (переутверждается) руководителем соот­ветствующего органа исполнительной власти по его усмотрению, но с со­блюдением существующих типовых штатов (если таковые установлены государством) и в пределах установленных штатных контингентов.