Правовые основы формирования государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), служащие весьма важным элементом характеристики их административно-правового статуса, включают три обязательных элемента: правовые основания, условия и порядок создания этих органов.
Правовые основания формирования государственных органов исполнительной власти — это конкретные правовые нормы, предусматривающие, какой именно орган и кем, по чьему волеизъявлению может быть создан. Так, правовым основанием формирования Администрации Президента РФ является п, «и» ст. 83 Конституции РФ, Правительства РФ — ст. 110, 111 Конституции РФ, правовым основанием формирования всех федеральных министерств и ведомств — указы Президента РФ, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти (полный и исчерпывающий их перечень), которые издаются им каждый раз при создании Правительства, а правовым основанием создания всех органов исполнительной государственной власти в субъектах РФ являются постановления губернатора (главы администрации) об утверждении структуры органов исполнительной власти (их полного исчерпывающего .перечня) данного субъекта Федерации и т.д.
Порядок формирования любых государственных органов по своей сущности государственно-распорядительный, и ни один государственный орган не может быть создан без прямого указания в законодательстве о возможности формирования именно этого органа. Правовые условия формирования государственных органов исполнительной власти — предусмотренные в нормах права конкретные условия и обстоятельства, с выполнением или наступлением которых законодатель связывает возможность начать формирование органа в соответствии с уже имеющимся в законодательстве указанием на правомерную возможность его создания (правовое основание формирования данного органа). Они весьма многочисленны и разнообразны по своему характеру и содержанию.
Правовым условием формирования органов исполнительной власти может выступать, например, изменение в административно-территориальном делении государства; природные и социальные катаклизмы, эпидемии, эпизоотии могут стать условием формирования каких-то чрезвычайных органов исполнительной власти. Правовым условием создания того или иного государственного органа исполнительной власти может явиться и усмотрение соответствующего органа и полномочного должностного лица о насущной необходимости его сформирования и многие другие фактические условия и обстоятельства, обусловливающие решения о формировании соответствующих органов исполнительной власти, но по своей правовой сути все это — юридические факты, порождающие административно-правовые отношения по формированию любого конкретного органа исполнительной власти. Порядок формирования государственных органов как процесс их создания включает следующие этапы: точное установление предмета ведения и наименования органа, определение источников финансирования его содержания, разработка и закрепление в соответствующем Положении об органе его компетенции и, наконец, разработка и утверждение организационной структуры аппарата и штатов данного органа.
Компетенцию органа исполнительной власти реализует не только его руководитель, но и весь личный состав служащих, который подразделяется по соответствующим организационным звеньям аппарата органа (структурным подразделениям). Совокупность структурных подразделений соответствующего органа исполнительной власти составляет организационную структуру аппарата данного органа, отражающую его внутреннее устройство.
В структуре аппарата любого органа исполнительной власти можно выделить: 1) руководство; 2) отраслевые структурные подразделения; 3) функциональные структурные подразделения; 4) контрольно - надзорные структурные подразделения, призванные обеспечить законность и дисциплину в деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей системы подчиненных и подведомственных ему организаций отрасли, или сферы государственного управления; 5) вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения аппарата данного органа.
К руководству как особому руководящему структурному подразделению, призванному обеспечить согласованную эффективную работу всех других структурных подразделений аппарата органа, относятся: руководитель (министр, председатель, начальник, управляющий, директор и т.д.) органа, все его заместители и члены коллегии.
Отраслевые структурные подразделения характеризуются тем, что: во-первых в их непосредственном ведении находится определенная группа вопросов, а в подчинении—субъекты, входящие в систему руководимой отрасли. Таковыми являются, например, отраслевые департаменты и главные управления в Аппарате Правительства РФ, в аппарате министерств и ведомств, а также в аппарате создаваемых ими территориальных органов (скажем, управление или отдел уголовного розыска, борьбы с экономическими преступлениями, подразделения ГИБДД и т.д.). Обычно их именуют самостоятельными структурными подразделениями. Во-вторых, отраслевые структурные подразделения наделены по предметам своего ведения и профилю руководящей деятельности определенными распорядительными полномочиями и могут давать обязательные к исполнению указания руководимым субъектам.
Функциональные структурные подразделения выполняют определенные функции внутриаппаратного управления (управление или отдел кадров, бухгалтерия и т.д.), не имеют в своем непосредственном подчинении каких-либо других структур и их работников и не наделены никакими распорядительными полномочиями. Они обеспечивают организационно-методическое руководство другими структурными подразделениями по функциональному профилю своей деятельности и по поручению руководства осуществляют контроль за работой других подразделений аппарата по предметам своего ведения, докладывают руководству обо всех выявленных недостатках для принятия мер, поскольку сами никакими административными полномочиями не наделены,
Контрольно-надзорные структурные подразделения призваны обеспечивать законность и дисциплину в деятельности аппарата органа исполнительной власти и подведомственных ему организаций его системы. К ним относятся юридические службы, инспекции при министрах и руководителях ведомств, контрольно-ревизионные подразделения и диспетчерские службы. Эти структурные подразделения и их работники имеют право давать обязательные для исполнения оперативные указания в пределах своей компетенции, но они не наделены при этом никакими дисциплинарными полномочиями даже в отношении явных нарушителей установленного порядка и правил служебной деятельности. Это остается прерогативой руководства соответствующего органа исполнительной власти,
Вспомогательно-обслуживающие структурные подразделения характеризуются тем, что содержание их деятельности не отражает специфики предметов ведения и профиля управленческой деятельности органа исполнительной власти, в структуре аппарата которого они состоят. К ним относятся, например, хозяйственные управления или отделы, архивы, канцелярии, военно-учетные и некоторые другие структурные подразделения.
Организационно-правовым средством оформления и юридического закрепления организационной структуры аппарата органов исполнительной власти служат штаты органов управления.
Категорией «штаты органов исполнительной власти (органов управления)» охватываются типовые штаты, штатные контингенты и штатные расписания.
Типовые штаты представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производственным и административно-управленческим персоналом в форме коэффициента (например, одна единица административно-управленческого персонала на 10, 15, 20 обучающихся, лечащихся, работающих и т.д. в государственных социально-культурных учреждениях и на предприятиях).
Штатные контингенты также представляют собой технико-экономические и организационно-правовые нормативы, предусматривающие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и его численность по министерству, ведомству, территориальным органам управления и т.д. В соответствии с типовыми штатами и на основе штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими руководителями органов исполнительной власти штатные расписания.
Штатное расписание органа исполнительной власти представляет собой утвержденный в установленном порядке руководителем органа исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений и должностей в аппарате данного органа, на основе которого устанавливается должностной оклад и назначается определенная сумма денежного содержания каждому из служащих аппарата этого органа. Штатное расписание устанавливается и в любое время пересматривается (переутверждается) руководителем соответствующего органа исполнительной власти по его усмотрению, но с соблюдением существующих типовых штатов (если таковые установлены государством) и в пределах установленных штатных контингентов.