Конституция Российской Федерации называет два типа муниципальных образований - городские поселения и сельские поселения. Представляется, что на разных территориях (т.е. в городе и в селе) местное самоуправление не может функционировать одинаково, оттенки социального назначения придают особенности каждой из форм местного самоуправления.
В первом случае мы имеем дело с достаточно "плотной" группой населения, проживающей на относительно небольшой территории. Во втором случае местное самоуправление осуществляется на большой территории с невысокой плотностью населения, причем у каждого жителя (или у нескольких) часть этой территории, как правило, находится в собственности. Следовательно, формы и методы осуществления местного самоуправления в этих двух случаях должны в определенной степени различаться. Тем не менее в нормах Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 2003 г. не уделено должного внимания разграничению городского и сельского самоуправления. Закон 1995 г. ввел обобщающее понятие - "муниципальное образование", которое было определено как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Закон 2003 г. отделяет городские поселения от сельских, но различие это формально: городское поселение - это территория, в основе которой - городской населенный пункт; сельское поселение - это территория, в основе которой - сельский населенный пункт (пункты); формы и методы местного самоуправления одинаковы. Безусловное достоинство нового Закона - ликвидация тех негативных последствий, которые возникли вследствие неясности формулировок Закона 1995 г.: система местного самоуправления становится двухуровневой, компетенция каждого вида муниципальных образований достаточно подробно определена. Проблема, часто возникавшая в сложной системе муниципальных образований (суть ее состоит в следующем: одно муниципальное образование входит в состав другого и при этом каждое является самостоятельным и в попытках эту самостоятельность реализовать максимально ущемляет права другого), решена путем законодательного определения компетенции каждого уровня местного самоуправления. Придание сельским районам статуса административно-территориальных единиц, т.е. территорий, на которых осуществляется государственное управление, еще не полностью изжито, но, во всяком случае, если границы муниципального района будут совпадать с границами административно-территориальной единицы, то компетенция органов местного самоуправления района будет достаточно определенной, поскольку напрямую закреплена Федеральным законом. Необходимо рекомендовать дальнейшее уточнение норм Федерального закона, определение в нем особенностей осуществления местного самоуправления в городских и сельских поселениях.
Совершенно правильным представляется в связи с этим замечание В.С. Мокрого о том, что усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований. Другими словами, необходимо переходить от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления. Это необходимо уже потому, что некоторые вопросы без участия государства в обозримый срок не могут быть решены. К ним, в частности, относится вопрос о формировании оптимальной территориальной основы местного самоуправления. Решение этого вопроса предполагает преобразование существующего административно-территориального деления в направлении его адаптации к природе муниципальных образований. Очевидно, что без участия государства этот вопрос не может быть решен