В мировой практике референдум − это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или неутверждение) гражданами проекта какого-либо документа или решения, согласие (или не согласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства.
Референдумы применяются для достижения высшей легитимности в некоторых важнейших случаях (принятие конституции или внесение в нее поправок), что специально предусмотрено в соответствующих конституциях.
Другой распространенный повод проведения референдума − желание государственной власти получить одобрение какого-то своего акта, когда она не решается брать на себя ответственность.
Исход референдума может иметь императивное значение, и тогда следует утверждение законодательного акта или отклонение его, отставка правительства и т. д.
Такие референдумы, если они предусмотрены конституциями, иногда называют «контрольными» (в 1970-1980-е гг. референдумы в Великобритании, Дании и других странах по поводу вступления в Европейское экономическое сообщество).
Но встречаются и консультативные референдумы, исход которых не носит обязательного характера (в Швеции в 1956 г. только 15% принявших участие в референдуме одобрили перевод транспорта на правостороннее движение, но парламент все же принял такой закон).
Разновидностью референдума является плебисцит, который применяется для легитимизации того или иного государственного лидера или действий органов власти (опрос населения по статусу какой-либо территории). По процедуре плебисцит практически не отличается от референдума. К плебисцитам часто прибегали авторитарные правительства, добивавшиеся поддержки народа.
Инициатива референдума может исходить и от избирателей (Италия, США) или субъектов федерации (Швейцария). В этих случаях он часто приобретает антиправительственную направленность.
Иногда референдум носит чисто факультативный характер.
В РФ референдум был впервые закреплен Законом РСФСР «О» референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 г.
Это был во многом противоречивый закон. Он, например, предоставлял право требовать проведения референдума со стороны 1 млн. граждан РФ, но в то же время Закон позволял Съезду народных депутатов отклонять эти требования.
Только Съезд был вправе принимать решение о всенародном референдуме, но, поскольку обязательные референдумы не предусматривались, он, обладая всей полнотой власти по важнейшим вопросам, не был заинтересован в их проведении. Все это предопределило сравнительно редкое использование референдума, несмотря на то, что в 1990-е гг. в стране проходили глубокие реформы и власти серьезно нуждались в выявлении воли народа.
В апреле 1993 г. референдум был использован как своеобразный арбитр в конфликте между законодательной и исполнительной ветвями власти[65].
В декабре 1993 г. он был проведен для принятия Конституции РФ.
Конституция РФ предусмотрела необходимость принятия конституционного закона о референдуме. Первый такой закон был принят в 1995 г. Ныне действует ФКЗ «О референдуме РФ» от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (в ред. от 24 апреля 2008 г.). Референдум РФ − всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения.
Референдум наряду со свободными выборами является высшим непосредственным выражением власти народа. Референдум регулируется также ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ».
ФКЗ регламентирует характер вопросов, выносимых на референдум. Так, на общероссийский референдум в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ.
Но определенные вопросы не могут выноситьсяна общероссийский референдум. Среди них:
• изменения статуса субъектов РФ;
• досрочного прекращения или продлениясрока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а равно о проведении досрочных выборов Президента или депутатов ГД либо перенесении сроков проведения таких выборов;
• принятия и изменения федерального бюджета, исполнения и изменения внутренних финансовых обязательств государства;
• введения, изменения и отмены федеральных налогов и сборов, а также освобождения от их уплаты;
• принятия чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
• амнистии и помилования и др.
Вопросы, выносимые на референдум, не должны противоречить Конституции РФ, ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации.
Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ, а также в течение трех месяцев после их отмены.
Повторный референдум не проводится в течение двух лет после дня официального опубликования (обнародования) результатов референдума с такой же по содержанию или по смыслу формулировкой вопроса.
Проведение референдума РФ не допускается в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории РФ, а также в случае, если проведение референдума РФ приходится на последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ (кроме случаев референдума по проекту новой Конституции или вопросу, предусмотренному международным договором).
В 2003 г. аналогичные положения, содержавшиеся и в ранее действовавшем ФЗ, были обжалованы в Конституционный Суд РФ группой депутатов Государственной Думы, утверждавших, что таким образом ограничивается конституционное право граждан на участие в референдуме.
Конституционный Суд указал (постановление от 11 июня 2003 г.), что одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией. При этом он должен соблюдать требования Конституции РФ, в том числе закрепленный ею принцип периодичности выборов.
Период, в течение которого граждане РФ вправе выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен составлять не менее половины избирательного цикла (который в соответствии со ст. 81 (ч. 1) и 96 (ч. 1) Конституции РФ составляет четыре года[66]).
Конституционный Суд РФ постановил признать оспариваемые положения не противоречащим Конституции РФ, поскольку период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении референдума РФ и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, с тем чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов.
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.
На референдум могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении РФ или в совместном ведении РФ и ее субъектов.
При проведении референдума действуют общие принципы избирательного права: всеобщегоравного прямого и свободного волеизъявления при тайном голосовании.
Практически общими являются основные гарантии избирательных прав и прав на участие в референдуме, они закреплены в одном ФЗ.
Каждый участник референдума обладает одним голосом и голосует непосредственно.
Участие в референдуме является свободным, контроль за волеизъявлением гражданина не допускается. Исключается возможность наблюдения за заполнением бюллетеня для голосования.
Вопросы, связанные с подготовкой и проведением референдума, рассматриваются избирательными комиссиями, комиссиями по проведению референдума, органамигосударственной власти и местного самоуправления открыто и гласно.
В референдуме и связанных с ним действиях имеет право участвовать каждый гражданин РФ, достигший 18 лет.
Гражданин РФ, проживающий или находящийся в период подготовки и проведения референдума за пределами территории РФ, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме.
Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РФ, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.