Экономический механизм регионального развития
Регулирование территориального развития не может быть результативным, если не будет основываться на строгих теоретических представлениях о сути этого развития и смысле его регулирования.
Для определения сущности государственного регулирования территориального развития необходимо определить, конечно, сам смысл и цель территориального развития. Сущность территориального развития адекватна сути и цели государственного регулирования, которая будет определять конкретные формы (структуру) государственного регулирования.
Весьма ограниченное количество литературы по территориально-экономическому развитию Казахстана, к сожалению, не позволил авторам провести анализ понимания сущности территориально-экономического развития в республике. Поэтому во многом пришлось опираться на работы российских ученых, а также высказывать собственные пионерные мнения по казахстанской практике.
В литературе можно встретить разные подходы к проблеме территориального развития. Так, например, Можайскова И.В. вводит понятие «Экономического механизма развития регионов», в который включает систему государственного регулирования территориального развития, организационно-хозяйственные формы регулирования и систему стимулирования. Другими словами, автор рассматривает государственное регулирование как часть более глобального экономического механизма развития регионов.
На наш взгляд, государственное регулирование - понятие гораздо более широкое, нежели экономический механизм, поскольку оно включает в себя ряд и неэкономических административных механизмов, да и понятие «государственное регулирование» и «экономический механизм» в целом не однопорядковые, поскольку механизм показывает всегда методы и формы регулирования.
Вместе с тем, можно вводить понятие экономического механизма государственного регулирования, экономического механизма территориального развития и т.д., что раскрывает экономические отношения разных субъектов. С этой точки зрения рассмотрим вначале понятия территориального развития, определим сущность, а затем и содержание (в том числе экономический механизм) государственного регулирования регионального развития.
Для того, чтобы определиться с понятием территориального развития, на наш взгляд, необходимо отметить системный характер региона. Причем, региональная система, в свою очередь является подсистемой более глобальной системы, каковой выступает республика.
Регион, вместе с тем, выступает не простой формой системной организации, а, как и государство, является сложной социально-экономической системой. Сложные социально-экономические связи и строение элементов данной системы определяют и понятие его развития.
Понятие развития региона как системы, очевидно, должно подразумевать как и понятие развития вообще положительную динамику его параметров в целом.
Таким образом, государственное регулирование территориального развития можно представить как совокупность специально организуемых действий политического, правового, политического, финансового, экономического и иного характера призванных, во-первых, давать стимулы, (в том числе ресурсные) развитию тех территорий, которые по объективными причинам не могут функционировать в режиме саморазвития; во-вторых, активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция); в-третьих, создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных точек роста (например, СЭЗ, технопарков и т.п.); в-четвертых, обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов республиканского назначения, финансирование закрытых административно-территориальных образований); в-пятых, формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения; в-шестых, - оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).
Вместе с тем, следует отметить, что региональная система имеет ряд важных особенностей.
Во-первых, поскольку региональная система является социально-экономической системой, то параметрами в данном случае выступают не только экономические, но и социальные показатели. Причем в некоторой степени социальные параметры, социальная направленность системы являются более целевыми, нежели, просто экономические показатели. Конечно, экономическое развитие такой системы является основой достижения ее социальных целей, но подчеркивать именно социальную направленность параметров региональной системы необходимо. Количественные параметры региональных систем должны быть нацелены, прежде всего, на повышение уровня и качества жизни населения
Еще в 1962г. в знаменитой конвенции 117 МОТ было отмечено: «Всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу. Политика общего назначения определяется с должным учетом ее влияния на благосостояние населения». Позднее эти положения, по сути, касающиеся любой государственной политики, воплотились в концепции так называемого «устойчивого развития», «качества жизни», которые сегодня часто фигурируют в названиях многочисленных казахстанских концепций и программ самого различного уровня.
Вторая особенность региональной системы, подчеркивающая состояние именно развития территории - это стабильность (устойчивость) положительной динамики ее параметров. Эта особенность также связана с социально-экономическим типом региональной системы, важностью достижения не кратковременных результатов при помощи, например, распродажи предприятий государственной собственности инвесторам, но и обеспечением их стабильной работы в последующем. Конечно, как система живая, региональная система допускает некоторые отклонения в процессе экономического развития, однако в целом должна иметься четкая тенденция к устойчивости положительных значений.
Третья особенность региональной системы - пропорциональность и сбалансированность развития, означающая, что ее параметры должны быть тщательно выверены, выдержаны сложившиеся и экономически обоснованные новые пропорции воспроизводственного потенциала региона.
Таким образом, региональное развитие - есть развитие, основанное на трех взаимосвязанных характеристиках и свойствах такого развития - устойчивости (стабильности), пропорциональности (сбалансированности) и социальной направленности. С этой точки зрения можно согласиться с определением известных ученых В.Лексина и А. Швецова: территориальное развитие - такой режим функционирования региональных систем, который ориентирован на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, обеспеченную устойчивым, сбалансированным и взаимонеразрушаемым воспроизводством социального, хозяйственного, ресурсного и экологического потенциалов территорий.
Причем категории «устойчивость», «пропорциональность» и «социальная направленность» - не умозрительные категории, а вполне осязаемые качественно и выражающиеся количественно взаимосвязанные характеристики состояния региональных систем. Все эти свойства региональной системы взаимосвязаны друг с другом и подразумевают не автономные статические состояния этой системы, а только одновременное их наличие в любой момент времени. И только их одновременное присутствие позволяет характеризовать региональную систему как систему развивающуюся. Устойчивость, например, предполагает сохранение воспроизводственного потенциала территорий (то есть его ресурсной, экологической, хозяйственной и т.п. составляющих) в течение длительного времени и только при сохранении пропорциональности и социальной ориентированности регионального развития. Можно сказать и так: устойчивое развитие региона - это устойчивая пропорциональность и устойчивая социальная ориентированность развития региона.
Аналогично, соблюдение для каждой региональной системы воспроизводственных пропорций будет обеспечивать устойчивость и социальную ориентацию развития системы. Это касается важнейших составляющих потенциала регионального развития: экологической, природоресурсной и социальной. При этом предполагается не кратковременное обеспечение пропорциональности, а наличие глубокой экономической подоплеки в виде соответствующего экономического механизма.
Социальная ориентация, к сожалению, сегодня меньше всего учитывается в политике территориального развития. Между тем именно динамика реального уровня потребления социальных благ, длительности жизни, параметров физического и духовного здоровья, образованности и т.п. формирует главные результирующие показатели территориального развития. Причем, как уже говорилось, социальная составляющая должна быть устойчивой и сбалансированной с природными, экономическими и другими ресурсами территории, ибо временное благополучие достижимо и на основе, например, той же хищнической эксплуатации территории.
Следует сказать, что государственное регулирование территориального развития в той или иной форме вообще-то проводилось со времени возникновения первых государств. Однако до начала этого века та часть, которая касалась выравнивания, в значительной степени исполнялась самим населением путем переселения из одного региона в другой. До сих пор в США в 80-х годах согласно бюро переписи средний американец за свою жизнь переезжал с мест на место 11 раз.
Социальная мобильность позволяет снижать отрицательный эффект территориальных диспропорций. Так, благодаря социальной мобильности в результате массового оттока населения из районов экологического бедствия в Алматинский регион в Казахстане значительно снижены социальные последствия экологических катастроф в Аральском и Семипалатинском регионах. Сегодня в значительной степени благодаря социальной мобильности решаются проблемы малых городов.
С другой стороны, это не означает возможность самоустранения государства от решения проблем такого характера, поскольку, во-первых, население таких регионов не имеет финансовых возможностей для переездов. Во-вторых, этих переселенцев не ждут в местах приезда, поскольку в республике в условиях экономического кризиса практически нет областей, способных принимать все желающее переехать население. В-третьих, отток населения способен затянуть выход из экономического кризиса в депрессивных районах, поскольку покидает регион в первую очередь квалифицированная рабочая сила. В-четвертых, без государственного регулирования маловероятным становится процесс самостоятельного притока капитала в такие регионы, поскольку в данном случае инвестиции становятся, особенно рискованны, тормозится создание необходимой рыночной инфраструктуры.
Поэтому только прямое или опосредованное регулирование территориального развития со стороны государства в состоянии эффективно осуществить территориальное развитие.
Регулирование территориального развития следует понимать как специально выработанные программные меры системного характера по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентирам улучшение качества и повышение уровня жизни.
В целом такие регулирующие воздействия, как уже говорилось, могут осуществляться локально, регионально и на государственном уровне. Соответственно меняются объект и субъект регулирования, но идеологические доминанты остаются на всех уровнях прежними: социализация, устойчивость, пропорциональность.
Как уже отмечалось выше, территориальные образования и сообщности представляют собой сложные системы и поэтому государственное регулирование, по сути представляет собой коррекцию сложных систем. Причем оно реально и постоянно осуществляется даже тогда, когда государство формально решает другие задачи. Так, например, приватизация одних предприятий может существенно поменять параметры функционирования практически всех территорий, темпы и вектор развития. Новые владельцы, к примеру, могут отказаться от ориентации на внутренних потребителей и уровень их жизни, или отказаться от внутренних источников сырья, что приведет к ухудшению положения в смежных регионах и отраслях.
Рассмотрим некоторые особенности и принципы проведения государственной политики территориального развития. Такие принципы, или критериальные условия действенного госрегулирования, важны с той точки зрения, что только при их соблюдении (причем системном соблюдении) система государственного регулирования будет эффективной. К основным принципам, на наш взгляд, можно отнести:
1. Принцип неотъемлемости функции территориального регулирования в системе государственного управления. Территориальное регулирование является неотъемлемой частью системы государственного управления во все времена и во всех государствах мира. И если государство не осуществляет его, то это означает, лишь, что либо проблемы такого регулирования просто не существует (как, например, в крохотном государстве Ватикане), либо государство не способно осуществлять его (если оно охвачено войной, если оно в примитивной стадии развития).
2. Принцип наличия государственного регулирующего механизма. Он вытекает из предыдущего и означает, что государственное регулирование должно осуществляться с помощью специально разработанных механизмов и политики, а не просто административными и разовыми мерами. Другими словами региональное социально-экономическое развитие неспособно осуществляться стихийно, «самонастраиваясь» на устойчивое, пропорциональное и социально ориентированное развитие.
Среди совокупности механизмов регулирования особенно необходимо отметить правовой, экономический механизмы.
Необходимость выработки механизма развития территории следует также и из тех же свойств системности. Дело в том, что регионы могут быть как малыми, так и большими системами, но в любой из них сохраняются элементы неустойчивости или хрупкости, которые необходимо регулировать. Так, в относительно больших и полифункциональных региональных системах может иметься внутренний конфликт интересов (например, хозяйственной деятельности и охраны окружающей среды), а малые региональные системы хрупки и зависимы от внешних деструктивных влияний.
3. Принцип выравнивания территориального развития. По существу это является основной задачей государственного регулирования и на его реализацию направлен механизм регулирования регионального развития. Причем такая политика выравнивания может быть разной по масштабам и может зависеть от конкретных условий, задач и этапа развития той или иной страны. Например, она осуществляет как крупномасштабная политика в Германии, Китае, Японии. У нас же она пока проводится скорее селективно и только по отношению к отдельным регионам, но не дает результатов и требует выработки новой своей концепции.
Мнения экономистов о необходимости, степени и методах выравнивания различаются до самых полярных: от рассмотрения его как сущности территориально-экономического развития и, таким образом, придания особенной важности этому вопросу в практике государственного регулирования, до мнения о полном отказе от территориального выравнивания, то есть самовыравнивания территориального развития через рыночные механизмы.
На наш взгляд, авторы обеих крайних позиций не правы и ответ на необходимость и формы сглаживания территориальных диспропорций лежит, как это бывает в таких случаях, где-то посредине. Поэтому региональная политика государства - это политика недопущения и сглаживания резких территориальных диспропорций. Необходим тонкий баланс централизации и децентрализации, неравности и автономности, естественных различий и неизбежного нивелирования.
И это связано, в первую очередь, с сущностью и причинами возникновения территориальных диспропорций.
Дело в том, что региональная дифференциация - явление само по себе нормальное и присущее во все времена любой стране. В каждой стране есть бедные и богатые районы, штаты, земли, графства и т.д. и это естественно, поскольку существуют естественные природные, климатические, ресурсные и пр. различия.
Такие региональные различия даже в какой-то мере необходимы, поскольку они способствуют миграции капитала, трудовых и материальных ресурсов, они вносят динамизм в экономическое и социально оправданное размещение мест приложения труда, в структуру поселений и т.п. Другими словами, определенный экономический, политический и социальный фон всегда будут присутствовать в любой стране.
Но, с другой стороны, среди факторов территориальных различий могут в большой мере присутствовать причины и факторы, не имеющие отношения к природно-климатическим, или социально-историческим факторам, а связанные с чисто экономическими факторами. По этим причинам возникает дифференциация регионов по уровню экономического кризиса, спаду уровня жизни, возникают депрессивные регионы с длительным и глубоким спадом производства.
Основной вопрос, возникающий при этом, где заканчивается нормальный уровень территориальной дифференциации и начинается кризисный, аномальный уровень, требующий принятия мер государственной коррекции экономического развития. Необходим другими словами следующий принцип - принцип критериальное.
4.Принцип селективности (приоритетности) оказания помощи регионам необходим для концентрации государственных ресурсов на решении определенных задач и, таким образом, эффективного использования этих ресурсов в методологическом плане реализация данного требования б одна из самых сложных задач. В качестве основного критерия для принятия решения о поддержке региона чаще всего i выступает группировка регионов по уровню развития. к Проблема, однако, до сих пор не решена, - разные страны с используют самую различную методику, однако общепринятой и эффективной методики не найдено до сих пор и так, Россия группирует регионы на: «нуждающиеся» и «особенно нуждающиеся», применяя показатели бюджетной обеспеченности.
В некоторых исследованиях выделяют регионы с «относительно высоким уровнем развития», со «средним я уровнем», «ниже среднего», «низким уровнем» и с «крайне низким уровнем развития». При этом в основу группировки закладывается балльная комплексная оценка социально-экономического развития регионов (КОС ЭР). Последняя рассчитывается исходя из фактических показателей: среднедушевого производства валового регионального продукта; индекса производства, для населения, имеющего доходов ниже прожиточного минимума, уровня безработицы к экономически активному населению, обеспеченности жильем, кадетскими учреждениями, образовательными учреждениями, лечебными учреждениями и т.д. Для сведения этих разнокачественных показателей в единую комплексную используются оценки: 4 (душевое производство, население с доходами ниже прожиточного уровня, 3 (динамика производства), 2 (безработица, обеспеченность больничными стационарами), 1 (обеспеченность детскими дошкольными и поликлиническими учреждениями). Отнесение региона к той или иной группе производится на основе средневзвешенных балльных оценок (разность показателя по региону и среднего по стране, деленная на средний по стране). Естественно, что при этом показатель «КОС ЭР» меняет значение с плюса на минус.
На наш взгляд, методика оценки уровня развития территории должна определяться целью, которая преследуется оценкой. В наиболее общем виде оценка развития региона должна опираться на следующие требования к ней:
• оценка должна характеризовать сущностные и важнейшие стороны собственно территориального развития, при этом, не опираясь на односторонние оценки сложных явлений (например, экономическое положение региона не может опираться только на показатель «спада» или «отсутствия спада производства».
• оценки сторон региональных отношений должны быть многосторонними и всеобъемлющими, максимально полно характеризующими их. Например, увеличение числа коек не может однозначно характеризовать уровень медицинского обслуживания, если при этом будет сохраняться низкое качество обслуживания, а показатели здоровья населения окажутся ниже.
• необходимо по возможности избегать интегрированных показателей типа вышеуказанного КОСЭР. Конечно, определенные решения по ним приниматься могут (например, о выделении трансферта), но не более - реальной оценки развития они не дают.
Для получения оценки возможна, например, совокупность более частных, но, в то же время, системных оценок, в качестве которых могут быть: оценка уровня и качества жизни в регионе; экономического потенциала территории; ее природоресурсного потенциала (в том числе в стоимостном выражении); финансового состояния территории, включая анализ предприятий, бюджета; кризисных, чрезвычайных и др. ситуаций и т.д.
В каждую системную оценку надо включать полную совокупность частных показателей, характеризующих данный блок.
Конечно, и эти показатели не дадут полного ответа на положение в регионе, хотя «повышенные» показатели экономического, социального, промышленного, экологического, демографического положения могут дать определенную информацию. Поэтому проблема оценки остается сегодня одной из центральных в теории и практике государственного регулирования территориального развития, поскольку от выбранных методов территориально-экономического и особенно бюджетного выравнивания зависит экономический эффект такого регулирования - даст он положительный результат, или, так и не достигнув цели, еще более ухудшит ситуацию.
В определенной степени ответ на вопрос о первоочередности оказания государственной помощи дает следующий принцип.
5. Принцип приоритетности выравнивания социальных сторон. На наш взгляд, к выравниванию экономического развития следует прибегать преимущественно в целях выравнивания минимального стандарта уровня и качества жизни.
Данная особенность связана с предыдущей и подчеркивает важную сторону сущности государственного регулирования. Дело в том, что если выравнивание экономического развития происходит во многом благодаря рыночным законам и механизмам, то социальное развитие не может регулироваться такими законами. И несмотря на то, что все же экономическое развитие определяет социальное развитие, возникающие вследствие разных причин, провалы в социальном развитии берется регулировать государство.
Региональная дифференциация в Казахстане анализировалась нами выше. Особенно дифференцированы по регионам показатели качества жизни населения. Разница между покупательной способностью населения (отношения среднедушевых доходов к региональному прожиточному уровню) в начале 1998 г. составляла более 100%. Не на проценты, а в разы различаются территории по развитию рыночной инфраструктуры: насыщенности дорогами, развитию систем связи, топливоснабжения, водообеспечения и др. базовых условий территориального развития. То же относится и к социально инфраструктурному обеспечению населения и к потреблению им социальных услуг. Агрегированные показатели уровня жизни населения отличаются более чем вдвое (это показатели, усредненные по территориям, если же опуститься на уровень районов и сел, кратность различий возрастет еще).
6. Принцип лага связан с тем, что результаты выравнивания регионального развития сказываются не сразу, а с запозданием, часто через много лет. Такая особенность требует особенно тщательно выверенной политики территориального развития, поскольку неправильные меры, наоборот, могут оказать не положительное, а отрицательное влияние, например, усилить региональную дифференциацию.
7. Принцип мультипликативности государственного регулирования. Дело в том, что любые локальные (региональные) регулятивные меры неизбежно влияют на соседние регионы. Государственное регулирование территориального развития осуществляется в масштабах системы политических, социальных, экономических, хозяйственных, финансово-кредитных, бюджетных, налоговых, природно-ресурсных, национально-этнических и иных отношений внутри единой страны.
Каждое действие, изменяющее структуру и пропорции этих отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их для других. Правда в долгосрочной перспективе выход одной из территорий из кризиса всегда полезен и для других, но для этого требуется время, а в период поддержки все считают, что эта поддержка идет за счет них.
Следует отметить, что данный фактор не всегда учитывается на практике. Между тем как положительный, так и отрицательный эффект от государственного воздействия на ситуацию в отдельном регионе может существенно отразиться (положительно или отрицательно) на соседнем регионе (например, повлечь усиленную миграцию). Так, политика формирования СЭЗ на восточном побережье Китая привела к усилению территориальной дифференциации северных, Центральных и прибрежных районов. Невольно спровоцированные диспропорции привели вновь к необходимости принятия дополнительных мер по выравниванию.
8. Принцип стратегического целеполагания, вытекающий из задач территориального развития и системного характера государственной политики территориального развития. И действительно, территориальное развитие, не может и не должно быть суммой разрозненных не взаимосвязанных действий в сфере экономики, социальной защиты, охраны окружающей среды и т.д. Государственная региональная политика должна быть системной политикой развития всех сторон региональной системы.
Системный и программно-целевой характер государственного регулирования необходим для последовательного упорядочения всех сторон хаотичной региональной политики, создания стройной системы государственного воздействия и финансовой помощи регионам по прозрачной, методически выверенной и узаконенной форме.
9. Принцип системного подхода к развитию территории. Данный принцип означает необходимость развития не только производительных сил или потенциала, но и комплексное устойчиво-сбалансированное развитие всех компонентов региональной системы (социального, демографического, экологического и т.д.).
Конечно, экономическое развитие и хозяйственные успехи важны и даже часто решающие, поскольку такое развитие и накопление капитала позволяют через повышение доходов местного бюджета эффективно решать и прочие вопросы территориального развития. Но все-таки требования пропорциональности развития всех сфер экономики, социальной направленности развития (использования всех достижений в целях повышения качества и уровня жизни) должны учитываться. В противном случае это может привести к деградации социально-демографического, этнокультурного и др. компонентов региональных систем.
К сожалению, однако, приходится констатировать, что часто преобладает односторонний подход при выработке региональной политики: экономический, экологический и т.д. Так, например, выделяя субсидии, в качестве критерия часто используют показатель спада производства.
Как правило, для достижения целей территориального развития государство использует целый арсенал средств, но их действие должно носить не противоположный характер, а быть однонаправленным, что будет способствовать более эффективному решению задачи.
Конкретные действия, образующие структуру государственного регулирования территориального развития, могут быть явными и скрытыми, косвенными и прямыми, всеобщими и селективными. Трудно выделить их сравнительную эффективность и выработать рекомендации по их количественному соотношению и пропорциям. Можно отметить лишь то, что сегодня правительство преимущественно в своих действиях использует селективную поддержку, или прямое регулирование. Но, какова бы ни была структура форм регулирования важно, чтобы они были направлены и взаимоувязаны, что способствует эффективности этих форм.
10. Принцип 2-х уровневости субъекта управления. Речь идет о том, что государственная территориальная политика должна пониматься не только как политика центра, то есть Правительства или Президента. Под словом «государственная» пониматься должны два основных уровня реализации государственной власти: республиканский и региональный. И таким образом, говоря о регулировании социально-экономического развития всегда надо подразумевать действия властей республиканского и регионального уровней, их координацию действий.
Регион, следует иметь в виду, является своего рода промежуточной полифункциональной системой между наиболее крупной системой, каковым является государство, и более простыми системами, каковыми являются население, предприятия. Как элемент более крупной системы, регион подчиняется правилам пропорциональности и равномерности экономического развития на страновом уровне и, как более крупная система для своих элементов, она устанавливает правила пропорциональности и эффективности развития внутри региональной системы (то есть для предприятий в регионе). Отсюда вытекает значимость, например, поддержания и регулирования как внутри, так и межрегиональных пропорций. Рассчитывая же на саморегулирование и саморазвитие больших региональных систем можно постоянно продуцировать проблему нежелательно высоких территориальных диспропорций.
11. Принцип учета интересов всех сторон управления, или принцип демократичности государственного регулирования, означает, что независимо от обоснованности таких мнений, любая республиканская поддержка должна идти не просто по решению центра, а по согласию всех регионов. По принципу согласия должны приниматься решения об оказании государственной региональной поддержки конкретным районам даже внутри городов и области.
12. Принцип множественности объектов регулирования. Основными субъектами в государственном регулировании территориального развития выступают центр и регион. Однако, региональная система является совокупностью предприятий, организации всех форм собственности, хозяйственной и социальной ориентации, которые могут напрямую становиться объектами регулирования со стороны органов власти не только регионального, но и республиканского уровня. Это особенно касается финансового механизма этого регулирования, чаще всего напрямую идущего из республиканского бюджета и преимущественно по каналам республиканских и региональных бюджетных отношений.
13.Принцип правового обеспечения означает, что государственное регулирование территориального развития должно иметь четкую правовую среду. Сложность проблемы многократно повышается при отсутствии четких правовых норм не только административного и гражданского права, но и в первую очередь конституционного.
Сюда же можно отнести необходимость соблюдения в масштабах страны определенной политической, социальной, экономической, экологической однородности. Региональное развитие стран со сложной территориальной организацией может осуществляться только в случае, если в каждой региональной единице выполняется конституционный минимум общих условий жизни, население получает единый установленный минимум социальных благ.
В унитарных государствах, каковым является Казахстан, политическая однородность гарантирована, однако проблема чрезмерно глубоких социально-экономических диспропорций сохраняется. Между тем, наличие в отдельных регионах социально-экономических и экологических параметров в несколько раз хуже средних автоматически может вести к снижению устойчивости и сбалансированности общегосударственной системы.
14. Принцип неизбежной необходимости конкретной меры госрегулирования означает, что использовать тот или иной метод регулирования следует только тогда, когда в нижних звеньях (регионах) нет достаточных прав или ресурсов для решения той или иной проблемы. Данный принцип позволяет не принимать мелких и неэффективных решений, рассеивающих ресурсы, а сконцентрировать общегосударственные ресурсы на наиболее важных формах государственной поддержки. Регионы же должны в большинстве случаев полагаться на собственные ресурсы и лишь при отсутствии возможностей обращаться к помощи государства.
15. Принцип легитимности мероприятий государственной поддержки означает полную информационную открытость регионов в плане собственных возможностей и соотношения их с задачами, возможным социально-экономическим эффектом. Другими словами, в каждом конкретном случае нужно доказывать, что государственное вмешательство не просто желательно, но и необходимо.
16. Принцип инициативного характера мер. В подавляющем большинстве случаев предложения должны инициироваться регионами. Это связано с тем, что чем выше будет заинтересованность регионов в той или иной форме воздействия со стороны центра, тем больше вероятность в результативности этого воздействия.
В то же время это не означает, что государство не может проявлять властную инициативу, реализуя ее на той или иной территории (например, для строительства объектов политического, военного значения, - инициатива в этом случае может быть общегосударственной, хотя согласие регионов также желательно).
17. Принцип учета отдаленных и сопряженных результатов. Необходимость учета данного принципа связана с тем, что те или иные государственные меры могут иметь сопутствующие или отдаленные результаты, которые могут серьезным образом отразиться на экономических пропорциях, экономическом развитии соседних регионов и т.д. Причем эти эффекты могут носить как положительный, так и отрицательный характер.
18. Принцип установления временных границ каждого регулятивного действия. Речь идет о том, что ни одна государственная мера не должна носить бессрочный характер, что связано с двумя основными причинами: это значительно снижает ответственность и инициативность регионов и, во-вторых, с течением времени значительно может измениться экономическая ситуация и, следовательно, изменятся условия использования государственной меры.
19. Принцип адекватной ответной реакции регионов на государственную поддержку. Данный принцип требует принятия со стороны региона всех мер, которые повышали бы действенность государственной системы регулирования, увеличивали бы их эффективность.
20. Принцип полной обоснованности с учетом всех видов и методов поддержки данного региона. Социально-экономическое обоснование поддержки региона должно опираться на анализ всех используемых и предполагаемых к использованию методов поддержки.
21. Принцип адресное означает, что государственные меры должны быть предельно конкретизированы в исполнителях, ответственности. С этим связан по существу и следующий принцип.
22. Принцип ответственности и контроля. Данный принцип означает, что любая мера поддержки регионов должна предусматривать ответственность регионов за те или иные нарушения в использовании этой помощи (нецелевое использование средств и т.д.), а государство должно осуществлять жесткий контроль над целевым использованием средств.
Принцип ответственности следует из того, что, во-первых, поддержка территориального развития связана с использованием общегосударственных ресурсов; во-вторых, эта поддержка имеет своим предметом политически и социально значимые региональные процессы; в-третьих, при этом затрагиваются интересы, как данного региона, так и всех в совокупности регионов.
Ответственность должны нести все стороны: государственные структуры, принимающие решения; госорганы, их исполняющие; органы власти и управления, получающие эту поддержку.
23. Принцип широкого использования договорных отношений. Распределение ответственности должно закрепляться в специальных нормативных актах или в актах, регламентирующих порядок осуществления каждого решения. Одной из наиболее приемлемых форм распределения ответственности могут стать специальные договоры между уровнями власти и управления. Причем отсутствие или формальность отчета об использовании тех или иных средств государственной поддержки, равно как и выявленные в ходе контроля факты их не целевого использования могли бы стать основаниями серьезной корректировки или полного прекращения этой поддержки.
24. Принцип преимущественной ориентации на программно-целевые методы.
Программно-целевые методы являются, на наш взгляд, надежным и научным и практическим инструментом государственного регулирования, фиксирующим как экономические, так и социальные, организационно-правовые механизмы государственного регулирования. Ниже мы рассмотрим возможности его использования на примере г.Алматы.
Приведенные выше принципы позволяют организовать государственное регулирование на научной основе, повышать их действенность и роль в целом государственном регулировании экономики.
Очевидно, что меры государственно-регулятивного характера могут считаться таковыми, если, во-первых, их логика сопряжена с соответствующими законами; во-вторых, если их масштаб исходит из реальных ресурсов, в-третьих, если имеется возможность выбора и реализации регулятивных мер, адекватных конкретной ситуации и, в-четвертых, если есть средства объективного контроля выполнения намеченного действия и достижения намеченных результатов.
В этом отношении государственное регулирование территориального развития ничем не отличается от других государственно-регулятивных действий и его модель включает, как правильно отмечают Лексин В., Мильнер Б. и Швецов А., самоочевидные блоки «Формирование», « Ресурсы», «Реализация» и «Контроль».
Формирующий блок, по их мнению, направлен на создание: 1) идеологии и концепции госрегулирования: 2) формирование структуры и нормативно-правового обеспечения этого регулирования; 3) информационно-аналитическую оценку приоритетов и возможностей государства в рассматриваемой сфере.
К сожалению, в Казахстане уже в этом блоке отмечается ряд недоработок и даже законодательная основа для формирования региональной политике отсутствует.
Ресурсный блок призван оценить все финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы как государства, так и привлекаемых негосударственных ресурсов, которые можно направить на решение соответствующих задач.
Определенная часть государственных финансовых ресурсов целевым образом обособляется в виде различных (чаще внебюджетных) фондов. Однако основной объем реального ресурсного обеспечения территориального-регулятивных действий нашего государства специально не выделяется и попадает к промежуточным и конечным получателям совсем по другим каналам и чаще всего, без каких либо гарантий результативности использования. Именно здесь часто нарушаются рассмотренные выше базовые принципы государственного регулирования территориального развития, средства фондов используются по произвольным механизмам, без использования критериев распределения финансовой помощи.
Ресурсная поддержка - важнейшее, но не единственное условие эффективного государственного регулирования, поскольку часто регионы могут предпочитать вместо ресурсов из центра просто не перечислять в него и это для них выгоднее.
Наиболее многообразен и структурно неоднороден реализующий блок, включающий десятки конкретных действий, механизмов и процедур, обусловленных блоком «формирования» и в той или иной степени обеспеченных ресурсным блоком. Сюда входят качественно различные меры: политические решения, установление отдельным территориям особых организационно-правовых режимов и проведение специальных организационно-хозяйственных акций (скажем поддержки целинных регионов путем списания долгов по ГСМ), осуществление акций социального характера (организация переселения людей из зон экологического бедствия и др.); ликвидация последствий чрезвычайных экологических и техногенных ситуаций (последствий землетрясения в Зайсанском районе), предоставление отдельным предприятиям налоговых льгот, государственных заказов или возможностей госзакупок продукции по повышенным ценам.
Другими словами, в этом блоке сосредоточены конкретные действия государственной селективной поддержки отдельных регионов. Самая распространенная форма - бюджетно-финансовая, - воплощается в трансфертах - узаконенных поступлениях денежных средств из вышестоящих в нижестоящие бюджеты, а также в любых других поступлениях бюджетных и внебюджетных средств.
Кроме указанных мер, государство может использовать такие формы государственной селективной поддержки, как целевые программы, кредиты, займы, гуманитарная помощь и иные акции отдельных МФО и государств, например, программа ТАСИС, программа по строительству дорог Алматы-Астана, строительства порта Актау, или моста через Иртыш и др. Несмотря на зарубежное происхождение, данные программы следует отнести к программам государственной поддержки, поскольку государство выступает по данным проектам и кредитам гарантом возвращения средств, оно же и регулирует поступление средств в регионы по банковским каналам.
Таким образом, отечественный арсенал средств государственного регулирования обширен и многообразен, многие из них, по-видимому, не имеют даже аналогов в мировой практике. Проблема, однако, в том, что практически все эти средства применяются несистемно, их задействование не встроено в единую структуру госрегулирования и почти никогда не являются результатом жесткого критериального отбора (некоторое исключение составляют разве что трансферты). При этом ни одно из рассматриваемых регулятивных действий не подкреплено должным образом ресурсным обеспечением. В этом повинны как общая кризисная ситуация в экономике, так и непосредственно недостатки в государственной политике, отказ от политики жесткого отбора объектов регулирования, отсутствие механизмов использования полученных ресурсов.
Контролирующий блок должен включать меры последовательного и постоянного отслеживания хода реализации каждого элемента блока реализации, будь-то масштабная целевая программа, трансферт, или ситуативное решение в любой поддержке какого-либо градообразующего объекта. При этом речь идет о контроле и за своевременным доведением решений, за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения ресурсов и доведением их до конечных получателей, по результативности их использования и т.п.).
В принципе чисто финансовая поддержка регионов может быть с той или иной степенью детальности проконтролирована Счетным Комитетом или Казначейством. Что же касается таких серьезных мер государственного регулирования как создание СЭЗ (свободные экономические зоны), предоставление налоговых льгот, то ни каналов, ни методов контроля над их результативностью не существует. Более того, подобного контроля и быть не может, хотя бы потому, что практически ни одно действие в рассматриваемой сфере не имеет никаких проверяемых результирующих параметров. В своей подавляющей массе эти действия ориентированы просто на « развитие», «улучшение», «стабилизацию» и др. неконкретные понятия. Ресурсная же их обеспеченность почти всегда столь далека от потребной и способной дать какой либо конкретный результат, что понятия « контроль» и «оценка» могут относиться к самому факту формального исполнения соответствующих решений, но никак не к результату, квалифицируемому в качестве осязаемого факта «территориального развития».
Приведенные положения о сущности территориального развития и его необходимости, принципы его проведения, тем не менее, не решают всю проблему однозначно. Дело в том, что необходимость помощи для одних регионов означает одновременно повышенное изъятие доходов других, размеры поддержки имеют тоже дифференцированный характер в зависимости от задач и сложившейся ситуации в регионах. Возникает глобальная проблема перераспределения финансовых средств в масштабах страны или, другими словами, экономического механизма государственного регулирования регионального развития.
Основной функцией экономического механизма региональных отношений является разрешение этих противоречий с целью достижения социально-экономической интеграции между различными регионами страны. Надо сказать, что прежний планово-распределительный, дефицитный и государственно-монопольный тип экономической системы обеспечивал равномерные условия жизнедеятельности для всех регионов. По существу сегодня центральное правительство через межбюджетные отношения пытается решить те же задачи.
К сожалению, в условиях отсутствия действенного экономического механизма оно только усугубляет положение, не добиваясь впрочем реальных результатов (о чем свидетельствует углубляющаяся межрегиональная дифференциация). Это говорит о том, что реальные причины, корни и механизмы регионального развития должны быть иными.
Проблема экономического механизма в первую очередь связана с определением его содержания, которое до сих пор не выработано ни в экономической теории, ни на практике.
Практические действия правительства и анализ редких работ говорит о том, что по всей видимости современная политика по отношению к экономическому механизму направлена:
• на выравнивание экономического и социального развития регионов по всем показателям, определяющим уровень жизни (именно на это направлен основной в региональной политике механизм межбюджетных отношений);
• формирование эффективных территориальных пропорций, крупных производственных комплексов, создание условий для территориальной системы расселения;
• преодоление диспропорций в развитии народнохозяйственного комплекса и отдельных отраслей;
• изменение административно-территориального деления Казахстана путем объединения областей с целью выравнивания территориального развития;
Однако данные региональные проблемы не удается решить на сегодняшней стадии развития, отчасти потому, что они требуют для своего решения высокого уровня экономического развития страны, больших материальных средств и особых политических условий, как в центре, так и на местах. Когда эти цели пытаются достигнуть в условиях ограниченных ресурсов - материальных, социальных - это приводит лишь к углублению дифференциации и положение потенциально прибыльных регионов еще более ухудшается, они не способны решать даже свои насущные задачи.
Экономический механизм разрешения экономических интересов субъектов территориальных отношений находит свое выражение по существу на разных стадиях государственного регулирования: на стадии целеполагания, выработки и реализации организационнно-хозяйственных форм регулирования и стимулирования. Систему стимулирования здесь можно определить как совокупность стимулов, реализующих заинтересованность регионов в экономическом развитии.
Выше мы привели ряд целей и задач на реализацию, которых направлена сегодняшняя практика территориального регулирования. На наш взгляд, состав их не совсем оправдан и в большей степени направлен на текущие задачи, базируется на ошибочных принципах чрезмерной централизации финансовых ресурсов и распределения на основе административных методов.
На наш взгляд, экономический механизм должен исходить из новой концепции территориального развития, основанной на придании большей самостоятельности регионам, демократизации системы межбюджетных отношений. Экономический механизм в этих условиях должен быть направлен на обеспечение устойчивого, пропорционального и социально ориентированного развития всех территорий, что возможно, если экономический механизм будет направлен на развитие интеграционных процессов между регионами на основе развития каждого из них.
Такой подход принципиально меняет содержание политики государственного регулирования территориального развития, его идеологию и концепцию. Главным при этом становится достижение баланса между республиканскими интересами и интересами всех (но не дотационных только, как это происходит сегодня) регионов, их оформление в соответствующих законодательных актах.
Достижение совместных интересов предполагает решение 2-х основных проблем: во-первых, разграничения властных полномочий в социально-экономической области между центром и регионами (а в рамках последнего - между областными и городскими органами); во-вторых - обеспечение каждого уровня власти достаточно стабильными материальными, в первую очередь, финансовыми ресурсами. И сегодня, поскольку обе проблемы не решены - это негативно отражается на развитии регионов, вертикальных и горизонтальных социально - экономических отношениях.
Конечно, самым идеальным вариантом было бы полное отсутствие вертикальных отношений, что позволило бы значительно легче реализовать модель совместных интересов и направить экономический механизм на межрегиональную интеграцию. Однако, с другой стороны, реализация такой модели в полном виде на данном этапе также затруднительна, как и ее другая крайность - сегодняшней политики, основанной на конфликтности интересов регионов - доноров и центра. Дело в том, что вертикальные отношения, так или иначе, будут и должны присутствовать в государственном регулировании территориального развития.
Вертикальные социально-экономические отношения представлены центральным уровнем власти и являются институциональной формой защиты интересов большинства населения на всей территории государства. Именно вертикальные отношения обеспечивают создание внутреннего рынка государства, начиная с организации денежной системы и кончая обеспечением функционирования отраслевых, инфраструктурных систем.
Причем это весьма важно, что не позволяет их сбрасывать со счета, обратив все усилия на реализацию только горизонтальных отношений. Не случайно даже в федеративных государствах вертикальная властная структура имеет не меньше прав, нежели субъекты федерации. А уж тем более эта власть должна быть сильной в условиях нашего унитарного государства.
С другой стороны, на наш взгляд, как в теории, так и на практике, неверно понимается содержание и методы вертикального выравнивания. Чаще всего они сводятся к одностороннему пониманию трансфертов, субсидий и пр. методов вертикальных отношений, без обоснования их сути, направленности, форм и методов предоставления. Другими словами, не выработана новая идеология экономического механизма региональных отношений, которая продолжает, как и прежде, основываться на методах вертикального выравнивания через малообоснованные и неэффективные механизмы трансфертов и др. формы финансовой поддержки.
На наш взгляд, функции республиканского уровня состоят в создании наиболее благоприятных общих условий для функционирования общенационального / общегосударственного / процесса воспроизводства, что и создает благоприятную среду для эффективного функционирования воспроизводственных комплексов регионов.
Вместе с тем обособление процесса воспроизводства регионов, формирующее горизонтальные связи, направлено на удовлетворение широкого спектра материальных потребностей каждого региона. Горизонтальные социально-экономические отношения связаны со всеми формами социально-экономической регионализации общества и прежде всего с рыночным механизмом и образованием внутреннего рынка страны. Именно он экономически соединяет в единое целое функционирование относительно обособленных региональных комплексов воспроизводства региональных субъектов, одновременно создавая материальную базу для эффективного функционирования трех уровней власти (центрального, областного и городского).
В современных условиях формирование социально-экономической вертикали и горизонтали тормозится еще и правовой неурегулированностью всего комплекса проблем отношений между этими уровнями власти в области собственности и обеспечения каждого из них соответствующими финансовыми ресурсами. Причем в нынешних условиях, при тотальной смене форм собственности на финансовые аспекты социально-экономических связей всех уровней влияет в значительной мере трансформация форм собственности.
Например, согласно Гражданскому Кодексу государственная и коммунальная собственность существуют автономно и властные структуры каждого уровня (республиканского и областного (городского), не отвечая по взаимным обязательствам, могут определять пути разгосударствления и приватизации. Однако на практике вся совокупность актов по приватизации, принятых республиканскими органами, противоречит этим положениям, и по существу, чтобы добиться этого права приходится принимать специальной указ по подобию указа о статусе Алматы. Вмешательство республиканских органов во все вопросы приватизации объектов собственности региональных органов власти противоречит изначальным принципам самостоятельности регионов.
Не меньше противоречий в бюджетно-финансовых взаимоотношениях между центром и регионами. Пока еще не распределены права между центром и регионами в области формирования доходной и расходной части бюджетов даже в концептуальном плане, не говоря о юридическом оформлении. Принят закон « О бюджетной системе», но он не отвечает требованиям эффективного регионального развития и не отвечает интересам регионов-доноров, так как в него перекочевал прежний подход тотальной централизации и перераспределения ресурсов через центр.
Не решена проблема рентных и других платежей за ресурсы, которая законодательно не отрегулирована, хотя в Казахстане, богатом природными ресурсами для половины областей - это важнейший вопрос. В частности, не разработаны подходы к определению нормативов поступлений от хозяйственного использования всех видов природных ресурсов, находящихся на территории региона республики.
При сокращении бюджетного финансирования не установлен порядок перераспределения доходов между бюджетами различных уровней в пользу бюджетов регионов. Четко не разграничены полномочия республиканского и регионального уровней власти в области налоговой политики (вопросы введения региональных и местных налогов и уровня их ставок).
В то же время, очевидно, что в каждом регионе экономический механизм отношений с центром может обрести свою специфику, - в государственном регулировании, в организационно-хозяйственной структуре и системе стимулирования, связанную с различными факторами - экологическими, отраслевыми и пр. Но при этом в каждом из этих рычагов управления национальным хозяйством должны быть выделены те аспекты, которые будут способствовать развитию интеграционных процессов между регионами.
Формы государственной поддержки регионов. Задачи и возможности правового упорядочения регулирования регионально-экономического развития
В Казахстане административно-территориальная единица выступает в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. От имени административно-территориальной единицы могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде местные представительные и исполнительные органы в рамках их компетенции, установленной законодательными актами, положениями или иными актами, определяющими статус этих органов.
В случаях и в порядке, предусмотренных законодательством, по специальному поручению от имени административно-территориальной единицы могут выступать местные государственные органы, юридические лица и граждане.
В случаях, определенных законодательством, административно-территориальная единица может выступать в гражданских правоотношениях от имени государства.
На административно-территориальную единицу и ее органы распространяются положения Гражданского Кодекса об участии соответственно государства и его органов в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательства. Гражданско-правовые споры с участием административно-территориальной единицы разрешаются судами.
Республика Казахстан отвечает по своим обязательствам имуществом государственной казны, а административно-территориальная единица отвечает по своим обязательствам имуществом местной казны. Республика Казахстан и административно-территориальная единица не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам граждан и юридических лиц, а граждане и юридические лица не отвечают по обязательствам Республики Казахстан и административно-территориальной единицы, кроме случаев, предусмотренных Гражданским Кодексом и законодательными актами.
К государству и административно-территориальным единицам применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из законодательных актов.
В целом, можно выделить укрупнено следующие формы воздействия государства:
- Региональные программы.
- Бюджетные инвестиции.
- Передача собственности и акционерный канал поддержки региона.
- Индивидуальные решения.
- Республиканское содействие обеспечению занятости.
- Коммерческие кредиты регионам под республиканские гарантии.
- Поддержки регионов по каналам оказания финансовой помощи регионально-промышленным комплексам.
- Установление особых организационно-правовых режимов
- и др.
Как видим, арсенал средств воздействия на регионы достаточно широк. Однако все они зачастую разрознены, используются не в едином концептуальном ключе, что в итоге значительно снижает их эффективность. Во многих случаях региональные власти не решаются использовать возможности установления особых организационно-правовых режимов в интересах территориального развития. Для проведения ряда соответствующих безальтернативно необходимых решений просто не хватает политической власти, как и силы для сопротивления тем, чьи интересы такое установление затрагивает.
Рассмотрим основные формы государственной поддержки на примере республики. При этом следует сразу отметить, что региональный кризис и кризис государственного регулирования означает в первую очередь кризис самих форм поддержки, оказывающихся неэффективным средством регулирования, неэффективно использующихся на практике.
Очень сложно реализуется такое испытанное средство государственного воздействия на региональные ситуации, как региональные целевые программы. Хаотичность, заведомая необеспеченность ресурсами, недостаточная обоснованность и другие характерные черты современного программного регулирования делают его зачастую малорезультативным. Ниже мы предложим вариант программно-целевого подхода, реализованного на примере г.Алматы, в котором учтены все недостатки применявшихся ранее методов.
Бюджетные инвестиции - активно используемый в рыночной экономике вид государственной поддержки регионов. Однако в Казахстане бюджетные инвестиции, использовавшиеся до 1994 года, были неэффективно использованы. Впоследствии до 1998г. в условиях ужесточения денежно-кредитной политики они были практически свернуты.
Индивидуальные режимы устанавливались в Казахстане в самых разных формах. Наслаиваясь друг на друга, они запутывали механизм (вернее его подобие) государственного регулирования, лишали его ясности и прозрачности, объективных критериев и четких ориентиров, перегружали власти, как в центре, так и на местах трудно упорядочиваемой и плохо контролируемой рутинной работой. И главное они так и не дали результатов.
Государственное содействие занятости - самостоятельный блок регулирования важнейшей социальной проблемы. В республике ежегодно принимаются Программы содействия занятости. Программы предполагают активизацию участия республиканских органов государственной власти в осуществлении мероприятий на региональных рынках труда. Особое внимание уделяется регионам экологического бедствия, имеющим естественные монополии, ВПК, потенциально-депрессивным регионам. Поддержка оказывается регионам с высоким уровнем банкротства предприятий, слаборазвитым регионам, а также регионам с избыточными трудовыми ресурсами. Программы развивают адресный подход, однако, в целом, эффективность и таких программ низка, поскольку безработица в регионах имеет скрытый характер.
Коммерческие кредиты регионам под республиканские гарантии.
Данный вид помощи, весьма распространенный в федеральных государствах, практически не нашел распространения в Казахстане. Предлагаемая нами концепция регионального управления предполагает широкое использование этого рычага.
Установление особых организационно-правовых режимов. К сожалению этот весьма действенный рыночный механизм в наших условиях оказался малорезультативен по разным причинам. Во-первых, ввиду общего кризиса в экономике. Во-вторых, решения не подкреплялись должным ресурсным обеспечением. Общий их недостаток заключается в бессистемности установления подобных режимов и введении их как самоцели без учета очевидных ресурсных ограничении в экономике. Наиболее яркий пример - создание СЭЗ - уже половина Казахстана в свободных экономических зонах, но это мало, что дало в реальности.
Одним из немногих положительных прецедентов является установление особого режима для Алматы, однако ресурсное обеспечение Алматинского региона все же недостаточно. Алматы, как регион-донор не получает трансфертов по линии бюджетного выравнивания, а реальные расходы по Алматы все же гораздо выше суммы трансфертов.
Во многих случаях региональные власти не решаются использовать возможности установления особых организационно-правовых режимов в интересах территориального развития. Для проведения ряда соответствующих безальтернативно необходимых решений просто не хватает политической власти, как и силы для сопротивления тем, чьи интересы такое установление затрагивает.
Все более растущий массив решений по оказанию республиканской помощи регионам становится все более трудно анализируемым и обозримым, все труднее контролируемым.
Межбюджетные ссуды обычно не относят к системе выравнивания, но поскольку процент по таким кредитам ниже банковского (коммерческого) кредита, то получающаяся процентная разница по существу может рассматриваться как форма финансовой помощи.
Основным инструментом межбюджетных отношений все же выступают сегодня трансферты. В отличие от дотаций трансферты рассчитываются по формуле. Межбюджетные отношения осуществляются по 2 принципам:
- через нормативные отчисления от регулирующих налогов;
- путем прямых перечислений из республиканского бюджета в различных формах (дотации, субвенции, трансферты, средства по взаимным расчетам).
Переход на расчет финансовой помощи по формуле, как правило, имеет целью устранение субъективного влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на выбор объемов помощи. При расчетном подходе практически отпадает необходимость в согласовании финансовой помощи.
На наш взгляд, формульный тип имеет также ряд недостатков, о которых мы будем говорить здесь ниже. Основной его недостаток - устраняя субъективизм, он не устраняет заинтересованность убыточных регионов в повышенном дефиците бюджета.
Можно использовать ряд методов устранения этого недостатка. Можно вводить ограничение расчетного превышения расходов над доходами, например, десятью процентами к объему текущих расходов.
Можно определять возможности регионов с учетом их природно-географических и социально-экономических особенностей, на основе собственной доходной базы осуществлять бюджетные расходы. С этой целью на практике часто вводятся корректирующие коэффициенты разной природы и цели.
Регион с тяжелыми природно-географическим или социально-экономическим условиями получит коэффициент выше единицы. К тяжелым природно-географическим особенностям относятся ограниченные сроки завоза продукции, дательный отопительный сезон, засушливая или пустынная территория, большие расстояния между населенными пунктами и т.п. Все эти факторы ведут к повышению стоимости услуг, финансирование которых осуществляется из местных бюджетов и должны учитываться при выравнивании.
К тяжелым социальным экономическим особенностям относится неразвитость социальной инфраструктуры, потребность в дополнительных расходах в силу демографических особенностей и т.п. Эти факторы также объективно ведут к повышению стоимости услуг, финансирование которых осуществляется из бюджетов регионов.
Правовая база госрегулирования территориального развития в Казахстане не формировалась как целостный массив нормативно-правовых актов, воплощающий единые концептуальные представления о сущности, содержании и формах государственной региональной политики.
В этой сфере традиционно иногда доминирует субъективизм и чрезмерная политизированность, упрощенный подход и конъюнктурность. Законодательная деятельность часто не играет активной роли в становлении новых межрегиональных отношений. По преимуществу она лишь пассивно фиксирует в правовой форме подготовленные решения правительства. В результате бессистемного нормотворчества сложилось неоднородное правовое поле с множеством белых пятен, противоречий, индивидуальных решений и т.п. В нынешнем качестве оно становится фактически тормозом совершенствования системы госрегулирования территориального развития.
Правовая база должна формироваться, во-первых, целенаправленно, исходя из концепции территориального развития; во-вторых, комплексно; в-третьих, поэтапно; в-четвертых, согласованно с другими актами по социально-экономической политике государства.
Необходимо принять отдельный закон о бюджетном выравнивании, который: 1) включал бы установление пропорций регулирующих доходов (налогов) и охватывал бы только межбюджетные отношения; 2) устанавливал бы общие правовые основы регулирования отношений между центром и регионом; 3)технология «бюджетного регулир