Александр I, понимая, что править страной с успехом можно тогда, когда имеются надёжные рычаги управления, приступил к совершенствованию центральных органов власти. Он намеревался повысить роль и значение Сената в управлении государством. Об этом свидетельствуют его указы от 5 июля 1801 г. и 8 сентября 1802 г.
Согласно этим нормативным актам Сенату первоначально были предоставлены широкие административные и судебные полномочия. Статус Сената повышался почти до уровня петровских времен. В указе о восстановлении прав Сената от 8 сентября 1802 г. было сказано: что ему дозволяется даже выражать своё несогласие по реализации отдельных правовых актов, которые сопряжены «с великими неудобствами в исполнении».
Как это часто бывает, случай выразить свое несогласие с реализацией такого нормативно-правового акта представился весьма скоро. Александром I был издан указ, вводивший обязательную 12-летнюю службу для дворян, не дослужившихся до офицерского чина. Один из членов Сената, обнаружив, что этот указ императора противоречит Жалованной грамоте дворянству, которая освобождала это сословие от всех видов государственной службы, доложил императору «особое мнение». Реакция Александра I была почти мгновенной. Высочайшим указом от 21 марта 1803 г. Сенат был ограничен в праве выражать свое несогласие с текущим законодательством. В указе было установлено, что Сенат может делать «всеподданнейшие представления» только по законам, изданным до 1802 г.,а не по «настоящим и будущим».
Однако на этом ревизия «восстановленных» прав Сената не заканчивалась. Часть функций и полномочий этого государственного органа вскоре была передана другим органам центрального управления. Должность генерал-прокурора Сената была слита с должностью министра юстиции. В 1811 г. Сенат был разделен на Судный и Правительствующий, а в 1813 г. он был поставлен в подчиненное положение Государственному совету.
Александр I, как и многие другие его предшественники, в своих решениях и делах опирался на узкий круг особо приближённых к императору. Первоначально это был Совет при императоре с узким составом членов. Затем был создан «непременный Совет» из 12 членов с чисто совещательными функциями.
В 1810 году царским манифестом был учрежден Государственный Совет, который просуществовал с некоторыми изменениями более 100 лет. Основная функция Госсовета, по замыслу инициатора его создания М.М. Сперанского, состояла в подготовке проектов законодательных актов, которые должны были докладывать императору на высочайшее утверждение. Членами госсовета были крупные чиновники и состоятельные помещики в количестве от 40 до 80 человек. Госсовет состоял из 5 департаментов: 1) военных дел; 2) законов; 3) гражданских и духовных дел; 4) дел царства Польского; 5) государственной экономики. Делопроизводство велось канцелярией Госсовета, которую возглавлял госсекретарь.
Подчиняясь веяниям времени, оглядываясь на монархии Западной Европы, Александр I в 1818 году поручил своему приближенному Н.Н. Новосильцеву подготовить проект Российской конституции. Такой проект был подготовлен и император одобрил его актом под названием «Государственная уставная грамота Российской империи». Эта «Уставная грамота» предусматривала установление в России конституционной монархии. Законодательную власть делили между собой император и Государственный сейм. Государственный сейм по (проекту) должен был состоять из двух палат: Сената и Посольской палаты.Ни один закон не мог быть принят без обсуждения Сеймом, который обладал бы правом вето. «Уставная грамота» декларировала независимость судебной власти и гражданские свободы: свобода слова; печати; вероисповедания; равенства всех перед законом; неприкосновенность личности и частной собственности.
Однако проект государственно-правовых реформ, результатом которых должно было стать установление конституционной монархии, так и остался на бумаге, не был воплощен в жизнь. Противником кардинальных реформ в России был сам император. А вот польскую конституцию монарх в 1815 г. высочайше утвердил. Известный историк и литератор Н.М. Карамзин такую политику своего царя приветствовал, так как был против нововведений в политическую систему России. В записке, переданной Карамзиным императору Александру I, утверждалось, что всякая новость в государственном порядке есть зло, поэтому стране нужны не реформы, а «патриархальная власть».
В соответствии с царским Манифестом в 1802 г. вместо петровских коллегий было создано 8 министерств: юстиции, внутренних дел, финансов, просвещения, коммерции, иностранных дел, морских сил и военных сухопутных сил. Министрам вверялась исполнительная власть в рамках компетенции своих ведомств. Министров назначал лично император. Перед ним министры и отчитывались.
МВД и министерство просвещения не имели предшественников. Это были новые органы управления. В 1817 г. министерство просвещения получило в свое подчинение Синод и было переименовано в министерство духовных дел и народного просвещения. Министерство внутренних дел руководило деятельностью местных административно-полицейских учреждений. В 1810 г. из него было выделено особое Министерство полиции, предназначенное для борьбы с крестьянскими волнениями и революционным движением. Новое министерство просуществовало не долго. В 1819 г. оно вновь вошло в состав МВД. Здесь следует подчеркнуть, что кроме министерства внутренних дел карательные функции в России, как и в любом другом эксплуататорском государстве, выполняли судебные учреждения, армия и некоторые другие звенья государственной системы.
Формирование новых отраслевых органов государственного управления требовало и новых подходов к организации их работы, в том числе по координации деятельности в масштабах империи. Первоначально министерства подчинялись Сенату, когда император соизволил восстановить его петровский статус. Но после известных событий Сенат был отстранен от руководства министерствами.
В 1812 г. по указу царя в соответствии с планом М.М.Сперанского был создан Кабинет министров.Он предназначался для решениявопросов, относящихся к компетенции многих ведомств или требовавших совместного обсуждения. Председательствовал на заседаниях Кабинета министров сам император. Кроме министров в этот коллегиальный орган государственного управления входили также их заместители – «товарищи министров», представители департаментов Госсовета, государственный секретарь и некоторые другие лица, назначенные императором.
Кабинет министров собирался регулярно, рассматривая важнейшие государственные дела и проблемы. Правовой акт о Кабинете министров содержал маленькую, но весьма характерную для монархии норму: «Никакое заключение комитета не проводится в исполнение до тех пор, пока оно не рассмотрено государем императором и не удостоено его высочайшего утверждения». Как скажет глава государства, так и будет.
Государственный Совет в качестве законосовещательного органа при императоре, Комитет Министров как высший исполнительно-распорядительный орган, с которым император совещался по текущим вопросам управления страной, только укрепляли самодержавный фасад государственного здания, не касаясь его фундамента – абсолютной власти императора.
В первой половине ХIХ в. Россия оставалась абсолютной монархией. Абсолютизм в этот период достигает своего апогея. Вся власть сосредоточена в руках одного лица – императора Всероссийского.
Попытки осуществления более глубоких реформ государственных органов власти провалилась. Проект государственных преобразований умеренного характера, разработанный известным государственным деятелем М.М.Сперанским, императором Александром I был отвергнут. Причина заключалась в том, что реакционное дворянство решительно выступило против реформ и не позволило их провести. А у императора не доставало политической воли на преодоление консерватизма господствующего класса. Более того, под давлением консервативного крыла помещиков в 1812 г. Александр I сослал автора реформаторских идей М.М.Сперанского в Нижний Новгород, а затем в Пермь под надзор полиции.
Консерватизмполитической надстройки России первой половины XIX в. предопределил консерватизм российской правовой системы. Все изменения в праве не касаются коренных преобразований, но производятся с целью укрепления устоев феодализма, уже существующих абсолютистских порядков. В силу этого изменения в правовой системе в целом не велики.
Соблюдение феодальной законности ставится на первый план. В одной из резолюций Александр I писал: «Закон должен быть для всех единствен. Коль скоро я себе дозволяю нарушать законы, кто тогда почтет за обязанность соблюдать их?».
Если содержание права в данный период изменилось несущественно, то этого нельзя сказать о его форме. Начинается грандиозная работа по систематизации российского законодательства.
Последним универсальным систематизированным сборником, охватывающим почти все отрасли русского права, было Соборное Уложение 1649 г. Как уже отмечалось, в XVIII в. неоднократно предпринимались попытки создать новое Уложение, однако они не привели к успеху. К началу XIX в. неразбериха в законодательстве дошла до предела. Она была одной из причин беспорядков и злоупотреблений в судах.
Александр I уже в 1801 г. учредил новую, десятую по счету комиссию во главе с чиновником П. В. Завадовским. Она получила название «комиссии составления законов» и провела значительную подготовительную работу. Однако ее работа не увенчалась успехом. По приказу Александра I в состав комиссии по кодификации, которую возглавлял высший царский чиновник Г.А.Розенкампф, в 1808 г. был включён М.М.Сперанский. С 1808г. по 1812 г. Сперанский сумел дослужиться от титулярного советника (чин капитана) до действительного статского советника (чин генерал-майора). В 1812 г. в угоду консервативным силам (за проект гражданского уложения, не понравившийся помещикам-крепостникам) Сперанский, как отмечалось выше, был выслан из столицы в провинцию. Систематизация российского законодательства без него не состоялась.
При Александре I произошла некоторая реорганизация судебной власти, которую трудно отнести к реформам в обычном их понимании, разве что создание ведомственных судов, да возложение на суды некоторых нотариальных функций говорит о проделанной работе в судебном ведомстве.
Нововведения в судебном ведомстве:
1. Судебное управление было передано в Министерство юстиции. Суды перестали быть зависимыми от местной администрации.
2. Были упразднены в первой половине ХIХ в. верхний земский суд, губернский магистрат, верхняя расправа.
3. Палаты уголовного и гражданского суда в губерниях стали судами второй инстанции по делам своих сословий.
4. На палату гражданского губернского суда были возложены и некоторые функции нотариусов.
5. С 1808 г. стали создаваться коммерческие суды, под юрисдикцию которых подпадали вексельные дела, дела о торговой несостоятельности и т. п.
6. В первой половине ХIХ в. стали функционировать ведомственныесуды:
· военные,
· морские,
· горные,
· лесные,
· духовные,
· волостные крестьянские, «сельскохозяйственные» суды.
7. Высшей судебной инстанцией вместо Сената стал Государственный совет, который согласно императорскому указу стал высшим апелляционным судом.