В начале ХIХ века Российская империя имела огромную территорию. Цари, императоры и императрицы, завоёвывая всё новые и новые территории и народы, насаждали там своё правление, унифицировали нормы права.
В состав России в этот период входили: Украина, Польша, Финляндия, Бессарабия (Молдавия), Прибалтика, Казахстан, Грузия, Армения.
Местное управление не претерпело в названный период никаких существенных изменений, кроме управления территориями. Существовали районы, имевшие особый правовой статус (Польша, Финляндия), но господствовала тенденция к упрощению управления этими территориями, обусловленная политикой царизма, направленной на укрепление централизации, единообразия и, в определенной степени, на русификацию национальных окраин.
Так, на Украине к началу ХIХ века было распространено губернское и уездное административное управление, существовавшие в России. Была ликвидирована знаменитая Запорожская Сечь, создано традиционное административное устройство. Общее руководство Украиной царская Россия осуществляла через находившуюся в Санкт-Петербурге Малороссийскую коллегию, в состав которой входили президент, четыре генерала, несколько штабс-офицеров и других чинов.
С 1783 года на Малороссию (Украину) распространяется действие царского «Учреждения о губерниях» с соответствующей системой судопроизводства.
Финляндия в составе Российской империи обладала атрибутами своей государственности. Она именовалась Великим княжеством, имела свои органы власти, в том числе и сейм, а также судебную систему, не зависящую от России. Однако общее государственное руководство этой окраиной России осуществлял император через генерал-губернатора Финляндии.
Другой национальной окраиной России, обладавшей первоначально широким государственно-правовым статусом, была Польша.Она имела название Царство Польское. По велению Александра I Польское Царство получило свою конституцию (в порядке эксперимента), свой парламент (сейм), свою армию. Александр I, выступая на открытии первого заседания польского сейма в марте 1818 г. заявил, что надеется распространить такие учреждения на всю территорию России.
После подавления польского восстания (1830 г.) польская конституция была отменена, а сама Польша объявлялась частью Российской империи. Управлять ею стал Административный совет во главе с наместником императора.
Прибалтика была поделена для удобства управления на три губернии:Эстляндскую, Лифляндскую и Курляндскую,объединённые одним генерал-губернатором. Управление, суды - все было реформировано и унифицировано, как в России. Исключение составил лишь незначительный свод местных узаконений, гарантирующий местным зажиточным сословиям (дворянству, духовенству, купечеству, мещанству) прежние привилегии и льготы.
Управление Грузией,которая добровольно присоединилась к России в 1801 году, было поручено первоначально командиру отдельного Кавказского корпуса, который получил полномочия «Главноуправляющего Грузией». Затем непосредственное управление Грузией было сосредоточено в Верховном грузинском правлении, во главе которого стоял царский генерал, который являлся председателем Верховного грузинского правительства.
Государственность в Северном Азербайджане царизм не сохранил. Он разделил эту территорию на провинции, а позднее ещё и на магалы. Провинцию возглавлял русский чиновник, магальное управление возглавлял чиновник из местных феодалов. В начале века к России присоединилась значительная часть Азербайджана, в конце 20-х годов XIX была образована Армянская область.Первоначально этими областями России управляли царские генералы, позднее управленческие функции взяли на себя генерал-губернаторы.
В Казахстане происходили схожие процессы. В ХIХ в. ханская власть в Казахстане была упразднена, и эта окраина была включена в общую систему управления империей.
В Бессарабии (Молдавии) Александр I установил автономное самоуправление, а высшая законодательная и исполнительная власти передавались местному Верховному совету, решения которого были окончательны и российским монархом не утверждались. Некоторые молдавские земли частично были включены в состав других административно- территориальных единиц российской империи.
Для народов Сибири в 1822 г. был издан специальный устав, подготовленный М.М.Сперанским и одобренный Александром I. Согласно Уставу все «инородные» (нерусские) народы Сибири делились на: оседлых, кочевых и бродячих. Оседлые приравнивались в правах к русским в соответствии с их сословием (дворяне - к феодалу, крестьянин - к крестьянам).
Кочевыеиногородцы управлялись старостами в улусах или стойбищах, образованных по родовому признаку.
Значительная часть населённых пунктов Сибири управлялась прежней родовой знатью.
Таким образом, в Российской империи в начале ХIХ века не было единства органов административно - территориального управления. Сложившаяся исторически, эта система была громоздка, неповоротлива и не всегда отвечала требованиям времени.