В 1856г. после смерти Николая I на российский трон взошел император Александр II. Правление императора Александра II (до 1881г.) стало периодом проведения радикальных реформ и преобразований российского общества.
При Александре II в России разрабатывались и готовились к осуществлению многие буржуазные реформы: по отмене крепостного права, улучшению уголовного и процессуального законодательства, местного самоуправления, укреплению армии, полиции, судов, образования. Готовилась и конституционная реформа.
Вопрос о конституционной реформе возник в первые годы правления нового монарха. Уже тогда в правительственных кругах стала обсуждаться проблема координации деятельности всех отраслей государственного управления или, как тогда говорили, единства власти. Дело в том, что существовавший тогда порядок принятия решения на государственном уровне не обеспечивал такого единства власти. Каждый министр докладывал свои вопросы императору лично. При этом нередко министры действовали несогласованно, а то и просто не знали о действиях друг друга.
Правительства как коллегиального органа, способного вырабатывать свою концепцию, не существовало. Правда, действовал Комитет министров, была даже должность председателя Комитета министров. Но Комитет не занимался решением стратегических проблем в масштабе огромной страны, а был занят осуществлением, как сейчас говорят, оперативных, текущих повседневных вопросов, вплоть до назначения пособий и пенсий конкретным чиновникам.
При императоре Александре II в качестве законосовещательного органа был Государственный Совет. Его состав не был постоянным. Он был подвержен внезапным ротациям по воле монарха, постоянно пополнялся отставными министрами и другими престарелыми сановниками. Разумеется, от такого кадрового состава Государственного Совета трудно было ждать кардинальных реформ и деятельной энергии по их воплощению.
В условиях абсолютной монархии император был наделен всей полнотой как законодательной, так и исполнительной власти. В таких условиях монарх должен был координировать и объединять деятельность всех министерств и ведомств, направлять их на решение государственных проблем. Но государственное управление усложнялось настолько, что он физически не в состоянии был это делать. Поэтому в 1857 г. был создан Совет министров, в который вошли ведущие министры и руководители самостоятельных ведомств, а также руководители, возглавлявшие в то время Государственный Совет и Комитет министров.
В отличие от Комитета министров, по-прежнему занимавшегося текущими делами, Совет министров под председательством императора обсуждал и решал важнейшие вопросы государственной жизни.
В 60-е годы ХIХ в. Совет министров заседал довольно часто. Нередко император использовал такую форму обсуждения насущных государственных вопросов, как созыв различных Особых совещаний. Обычно глава государства предварительно поручал двум-трем министрам или иным приближенным лицам разобраться в каком-то деле. Если император считал дело или обсуждаемый вопрос важным, он лично принимал участие в работе совещания. Особые совещания при императоре готовили свои рекомендации по решению проблемы, некоторые из них, если требовалось, облекались в форму проекта нормативного акта. В том случае, если самодержец соглашался с рекомендациями Особого совещания, он подписывал подготовленный проект Чаще всего предложения этих совещаний принимали формы «высочайшего» указа.
Особые совещания, не имевшие постоянной основы, специального аппарата помощников и экспертов, не могли готовить фундаментальных перемен в стране. Поэтому многие реформы того времени носили половинчатый характер. Недовольство ими проявляли не только крестьяне, разночинная интеллигенция, но даже господствующий класс.
Оппозиционные настроения проявляли довольно широкие слои дворянства. Они требовали очевидных, давно назревших реформ госаппарата, суда, органов местного самоуправления, других структур. Наконец, они выдвигали требования привлечения их представителей к управлению государственными делами - создания представительных органов на подобии Земских Соборов прошлого века. Так, в январе 1865 г. московское дворянство призывало императора довершить «государственное здание созванием общего собрания выборных людей от земли русской для обсуждения нужд, общих всему государству».
Предложение всесословного представительства было поддержано Б.Н.Чичериным, К.Д.Кавелиным, А.И.Кошелевым и другими общественными деятелями, стремившимися оказать помощь верховной власти в осуществлении конституционной реформы. Модернизацию системы власти и управления они предлагали без радикальных перемен, с сохранением монархических принципов политической системы, что сближало их с проектами либерально настроенных бюрократов: П.А.Валуева, А.В.Головина, Я.И.Ростовцева и других.
Недовольство правительством выражала и консервативная часть дворян- крепостников. Они считали, что правительство ущемляет их интересы, подготавливая проведение крестьянской реформы. Поэтому многие из них, особенно крупные помещики, приближенные к императорскому двору, выдвигали различные конституционные проекты, суть которых сводилась к политическим компенсациям дворянству за потерю крепостных крестьян. Авторами консервативных проектов были П.П.Гагарин, А.Ф.Орлов, В.Н.Панин, Д.А.Толстой. Они категорически отвергали либеральные проекты и отстаивали принципы абсолютистского управления, считая, что именно самодержавие соответствует менталитету русского народа, его историческим традициям.
В высших эшелонах власти, в политической элите того времени боролись две основные группировки: буржуазно-либеральная, объединившаяся вокруг брата царя, великого князя Константина Николаевича, занимавшего пост председателя Госсовета, и сторонников незыблемости самодержавия во главе с наследником престола, будущим царем Александром III. В последнюю, консервативную группировку входил К. П. Победоносцев, воспитатель и наставник Александра III, профессор права Московского университета.
Столкновения этих группировок происходили при подготовке практически всех законопроектов о реформах. Однако наиболее резкими они были при обсуждении конституционных проектов.
Первый такой проект был подготовлен в 1863 г. П.А.Валуевым, министром внутренних дел. Суть его сводилась к образованию при Государственном Совете съезда «государственных гласных», состоявших из «выборных» (т.е. депутатов) от всех частей империи, за исключением Польши и Финляндии. Министр предлагал избирать по 1-3 человека от губернских земских собраний, по 3 - от Петербурга и Москвы и по одному депутату от каждого из двенадцати других крупных городов. Кроме 180 депутатов, в состав съезда должны были войти и лица, назначаемые правительством, а также представители высшего духовенства. Общая численность кооптируемых, то есть, назначаемых членов съезда государственных гласных (имевших право голоса) не должна превышать пятой части от всех избранных депутатов.
Автор проекта предполагал, что съезд будет рассматривать бюджет страны, а также вопросы, решение которых связано с изданием новых законов, уставов или изменением действующих правовых актов. Хотя в проекте П.А.Валуева и предусматривалось создание своеобразной двухпалатной представительной системы, однако сам Государственный совет был лишь законосовещательным органом и его решения носили бы характер рекомендаций и нисколько не ограничивали самодержавной власти императора. Однако 7 декабря 1863 г. император отверг проект П.А.Валуева.
В апреле 1866 г. новый проект выдвинул великий князь Константин Николаевич. Его идея заключалась в создании при Государственном совете двух съездов: дворянского, избранного губернскими дворянскими собраниями) и земского, избранного губернскими земскими собраниями. По существу это было в какой-то мере повторением проекта министра внутренних дел, только в еще более ограниченном варианте. Во-первых, вводилось сословное дворянское представительство, а, во-вторых, съезды гласных должны были заниматься лишь разбором жалоб и ходатайств местных органов самоуправления и вопросами местной хозяйственной жизни. Но и этот проект был отклонен царем.
Радикальные идеи, предложения по конституционной реформе, демократизации всех звеньев управления на основе всесословного представительства и местного самоуправления публиковались на страницах прогрессивной печати: «Колокола», «Современника», «Полярной звезды» А.И.Герцена. К этому периоду относятся публикации Н.Г.Чернышевского, Н.А.Добролюбова, других революционных демократов.
Революционная ситуация в конце 70-х - начале 80-х годов в России заставила правительство вернуться к конституционным проектам и поставить их на официальное обсуждение в Особом совещании под председательством императора. Не без участия Александра II Совещание 29 января 1880 г. отвергло оба эти проекта, хотя они и не представляли собой конституции в полном смысле слова. Суть их сводилась к созданию в том или ином виде выборных представительных органов, причем не законодательных, а лишь законосовещательных.
Взрыв в Зимнем дворце 5 феврале 1880 г. привел к диктатуре М. Т. Лорис-Меликова, ставшего начальником «Верховной распорядительной комиссии» с неограниченными полномочиями. Популярный генерал, герой русско-турецкой войны 1877-1878 гг., он хорошо понимал, что одними репрессиями укрепить самодержавие невозможно. Поэтому он проводил, с одной стороны, политику беспощадных репрессий в отношении участников революционного движения, а с другой - старался привлечь на свою сторону либеральное дворянство и буржуазию обещаниями конституции.
В августе 1880 г. М. Т. Лорис-Меликов был назначен министром внутренних дел России. В январе 1881 г. он подал императору Александру II записку с проектом, который вошел в историю как «конституция Лорис-Меликова». В ней Михаил Тариелович предлагал создать две временные комиссии для подготовки законопроектов по финансовым вопросам и местному управлению, а также общую законосовещательную комиссию. В эти комиссии наряду с чиновниками должны были войти депутаты, избираемые губернскими земскими собраниями и городскими думами. Предлагалось также дополнить Государственный Совет 10-15 выборными представителями общественности.
При всей скромности и ограниченности этого проекта он все же вводил в государственный механизм важный конституционный принцип - народного представительства. Преобразованный Государственный Совет становился как бы прообразом будущего парламента, а сам проект знаменовал возможное зарождение парламентской системы.
Александр II в общих чертах одобрил проект М. Т. Лорис-Меликова. Он даже утвердил проект соответствующего «Правительственного сообщения». По иронии судьбы это произошло утром 1 марта 1881 г.