В целом правовую систему России определяло предшествующее законодательство конца ХIХ в. с последующими изменениями и дополнениями. Система источников права в начале XX в. пополняется новыми элементами - постановлениями Совета министров и рекомендациями Государственного Совета. Наряду с постановлениями Совет министров издавал также положения, носившие правоустанавливающий характер. Эти правовые формы, хотя и носили подзаконный характер, имели обязательную силу для всех исполнительных органов.
При реформировании системы государственных органов или создании новых принимались акты, носившие название учреждений.
Правовое регулирование экономики становится одной из основных задач законодателя. Развитие юридической техники в этом направлении указывает на актуальность регулирования рыночных отношений. Подробно разрабатывается понятие юридического лица. Юридические лица законодателем подразделялись на публичные (казна, ведомства, учреждения, органы местного самоуправления) и частные. В качестве таковых могли быть соединения (общества, товарищества) и учреждения. Юридические лица образовывались путем соглашения нескольких лиц, концессионным (специальным разрешением власти) или явочным (путем регистрации) порядком. Товарищества подразделялись на полное, на вере и акционерное.
Впервые в юридической терминологии и в качестве субъекта хозяйственной деятельности и торгового оборота появляется термин «торгово-промышленное предприятие». Оно могло иметь различные конкретные виды: тресты, синдикаты, концерны, акционерные общества. Было важно, какой правовой статус предприятие имеет в торговом обороте. В области торгово-промышленного законодательства отмечались две особенности: нормативное регулирование коммерческой деятельности переплеталось с вмешательством властных структур. При учреждении Министерства торговли и промышленности ему были переданы дела о купеческих обществах и ремесленных управах, ранее находившихся в ведении Министерства внутренних дел. Дела о налогообложении выделялись в 1905 г. в производство по особому департаменту
Изменения в судебном праве, происходившие в начале XX в. своими корнями уходили в пореформенный период. Законодатель после периода контрреформ вновь обратился к либерализации судебного процесса. Расширяются права присяжных заседателей в уголовном процессе: они получают возможность вновь участвовать в постановке вопросов. Раньше это делал только коронный суд. В 1909 г. в русском законодательстве появляется институт условно-досрочного освобождения.
С 1910 г. время, проведенное арестованным в предварительном заключении, стало зачитываться в срок заключения. В июне 1912 г. Государственная дума и Государственный советодобрили законопроект «О преобразовании суда в сельскихместностях». Судебная власть от земских начальников вновьпередавалась в руки мировых судей, избираемых уездными земскимисобраниями. В 1913 г. суду предоставляется право восстановления гражданина в правах или реабилитации.
В июне 1912 г. издаются законы о социальном страховании рабочих: при потере трудоспособности от несчастных случаевполностью пенсии оплачивали владельцы предприятий, для выплатыпособий по болезни учреждались «больничные кассы», взносы в которыеделали как рабочие, так и предприниматели.
Дума по инициативе правительства принимала законы о введении земского самоуправления в южных и западных губерниях. Однако этаправотворческая деятельность натолкнулась на оппозицию консервативногоГосударственного совета, отклонившего проект весной 1911 г. Государственный совет отклонил проекты о введении земств вСибири, на Дальнем Востоке, Архангельской губернии, а также проект овведении волостных земств.Понастоянию П.А.Столыпина проект был проведен в порядке ст.87 Основныхзаконов.
Таким образом, эти и другие изменения в законодательстве России свидетельствовали о том, что царизм не хотел повторения революции. Правовые акты накануне первой мировой войны показывают, что под влиянием революционных событий наметилась некоторая либерализация внутренней политики. На это обстоятельство указывают законы о социальном страховании рабочих, введение института условно-досрочного освобождения из мест лишения свободы, восстановления гражданина в правах по суду и т.п.
Однако говорить о полной либерализация внутренней политики царизма нельзя. Одновременно император принимает меры по ограничению собраний, других политических мероприятий. Так, в марте 1906 г. он издает указ «О временных правилах об обществах и союзах», в котором министерству внутренних дел предоставлялось право закрывать общества, если «их деятельность представляется ему угрожающей общественному спокойствию и безопасности». Согласно царскому указу запрещалась деятельность обществ, «управляемых из-за границы, если они носят политический характер». Государственные служащие могли образовывать только благотворительные и культурные, но не политические общества. Начальство могло запретить чиновникам участие в других обществах. Заявление о регистрации общества подавалось губернатору, а затем в присутствие по делам об обществах. Общество могло быть закрыто губернатором, если его деятельность имело антиправительственный характер. Профсоюзы, говорилось в указе, «имеют целью выяснение и согласование экономических интересов, улучшение условий труда и поднятие производительности». Объединение профсоюзов запрещалось.
Одновременно был принят указ, согласно которому собрания под открытым небом можно было проводить только с разрешения полиции или губернатора. Причем место их проведения должно быть удалено от места пребывания императора, Государственного Совета и Государственной думы на полверсты (в закрытых помещениях), на две версты (если собрания проходят под открытым небом). Нельзя было устраивать общественные собрания и в местах общественного питания. О месте и времени открытии собрания. его теме необходимо было предупредить полицию за трое суток. Запрещались антиобщественные собрания. На собрание не могли допускаться вооруженные лица.
Поводами к закрытию собрания могли служить отклонение от темы, возбуждение вражды между частями населения, проведение неразрешенных денежных сборов, участие лиц, которым запрещено участвовать в собрании (революционерам), мятежные возгласы, воззвания к насилию, неповиновению. Такие собрания полиция закрывала, а при неповиновении разгоняла. К участникам и устроителям незаконных собраний применялась уголовная ответственность.
С началом первой мировой войны стала осуществляться милитаризация государственного аппарата. Были созданы органы управления вооруженными силами: Ставка Верховного Главнокомандующего, штабы фронтов, армий.
В первый период войны создаются общероссийские общественные организации – Всероссийский земский союз и Всероссийский городской союз. В ходе войны их функции расширились, они стали заведовать снабжением армии. В 1915 г. оба союза были объединены в Главный комитет по снабжению армии (Земгор). Его уполномоченные были в губерниях, уездах, городах, а также на фронте. В августе 1915 г. образуются военно-промышленные комитеты во главе с Центральным военно-промышленным комитетом. Они занимались мобилизацией промышленности на период войны, содействием правительственным органам в снабжении армии.
В военное время царское правительство создает ряд особых совещаний. Это были правительственные учреждения под председательством министров для решения отдельных вопросов военного значения. В 1915 г. существовало четыре государственных регулирующих органа: особые совещания по топливу, перевозкам, обороне и продовольствию. В состав особых совещаний входили сотрудники профильных министерств, члены Госсовета, депутаты Госдумы, представители Земгора, центрального военно-промышленного комитета. Несмотря на столь представительный состав, бюрократический аппарат самодержавия не справился с возросшими масштабами управления в чрезвычайных ситуациях.
В годы первой мировой войны Государственная дума, избранная в 1912 г., продолжала свою работу. Лидеры думских фракций выступили с призывом «сплотиться вокруг императора», отложив споры с правительством. На совместном совещании представителей Госдумы и Госсовета летом 1915 г. было положено начало созданию так называемого «прогрессивного блока», который поставил вопрос о правительстве, ответственном перед парламентом. Это была попытка превращения Думы в контрольный орган за работой правительства. Наряду с этим выдвигались проекты по привлечению буржуазии к управлению страной. Госдума поддерживала планы царизма относительно участия в войне на стороне Антанты против Тройственного союза, одобрила военный бюджет страны, поддержала законопроекты по повышению прямых и косвенных налогов с населения. С согласия Думы были введены налоги на зрелища, на пассажиров железных дорог и грузы, повышен налог на землю и на наследство, введён налог на лиц, освобождённых от воинской повинности. Одновременно повышалась квартирная плата в городах, цена на спички, сахар, керосин и другие товары первой необходимости (косвенные налоги).
Но, несмотря на лояльность Госдумы, император собирал ее не регулярно, а предложения большой группы депутатов по проведению демократических преобразований в России Николай II категорически отклонил. Последний шанс демократических реформ был упущен.
Следует отметить, что война вызвала глубокий экономический и финансовый кризис в России. Министр внутренних дел А.Д.Протопопов в 1916 г. так определил состояние страны: «Финансирование расстроено, товарообмен нарушен… Пути сообщения в полном расстройстве… Армия устала, недостатки всего понизили ее дух…». Сложившаяся ситуация требовала принятия действенных мер. Царизм сделал ставку на усиление репрессий.
В годы войны государство подвергает судебное право изменениям, приспосабливая его к условиям военного времени. Были внесены существенные дополнения в Военно-судный устав, утверждена новая редакция раздела «О суде в военное время». Согласно нововведениям в местностях, объявленных на военном положении, судебная власть полностью принадлежала военно-окружным судам и Главному военному суду. При чрезвычайных обстоятельствах в указанных местностях создавались военно-полевые суды. Судопроизводство в военно-полевых судах осуществлялось в исключительном порядке: краткосрочное слушание, отсутствие защиты, корпоративность состава суда, невозможность обжалования. В годы войны подавляющее большинство российских губерний было переведено на особое положение, в том числе 50 губерний – на военное положение.
С введением военного положения губернское управление переходило к военному командованию. Военные власти получили право регулировать передвижения по губернии, въезд и выезд из нее, проводить реквизиции имущества у граждан для военных целей.
Правительством принимались репрессивные меры против иностранных компаний и предприятий, прежде всего немецких. Был установлен правительственный надзор за коммерческими банками. Предпринимались попытки введения хлебной монополии, принудительной продажи продовольствия и фуража, запрещен их вывоз за границу. Во время войны были введены сверхурочные работы, отменены ограничения на использование женского и детского труда.
По инициативе правительства были введены репрессивные меры в отношении дезертиров и лиц, совершивших умышленное членовредительство, чтобы не попасть на фронт. Уголовная ответственность вводилась за сокрытие товаров и сырья, за промедление в исполнении договора или поручения правительства по военным поставкам.
Ставка на репрессивные методы управления страной, сделанная царским правительством, не только не дала ощутимых результатов в экономике и социальной сфере, но и привела Россию к разгулу террора и очередной революции.