ПОНЯТИЕ, ПРИЗНАКИ И ФУНКЦИИ ПРАВОВЫХ ЛЬГОТ

В современной России происходят преобразования в экономичес-;» кой, политической, правовой сферах. Меняется характер обществен- ' ных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирую­щие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, спо­собы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. Находит новое отражение в законодатель­стве и учет особых интересов субъектов, средством которого выступают правовые льготы.

В условиях формирования рыночных механизмов господствующи­ми в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе на­логов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части , льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятель­ности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социаль­ной, научно-технической и демографической, культурной и благотво­рительной и т.п. Налогообложение — одна из главных функций Рос­сийского государства.

Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании,
методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое ис­
пользование льгот в правовом воздействии символизирует собой в оп- V
ределенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и
поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и
юридический климат в обществе. , '

Льготы есть прежде всего социальная мера, в этом проявляется их
^! общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной соци-;;
ально-экономической ситуации требуется радикальное изменение сис­
темы льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций
в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите много­
численные слои населения. •'

Кроме того, льготы все активнее используются в российской право­
вой системе в качестве одного из важнейших юридических инструмен­
тов для разрешения задач федеративного устройства России, развития
местного самоуправления и др. '

Статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льго­та становится наиболее распространенным и в какой-то мере универ­сальным юридическим средством выравнивания положения отдель­ных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.

Правовая наука пока не обратила пристального внимания на инсти­тут льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории пра­вовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.

Что же такое правовая льгота?

Под правовой льготой понимается правомерное облегчение положе­ния субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), такие освобождении от обязанностей. Правовым льго­там присущи следующие признаки.

Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворени­ем интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обязательно должно осуществляться в рамках общественных инте­ресов. При установлении льгот законодатель ставит цель — социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.

Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расши­рение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льго­ты. Например, увеличение властных полномочий администрации в ус­ловиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами. Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения свя­зано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения боль­шей маневренности и простора для оперативного и оптимального вы­хода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т.д.), связано с отсутствием у них россий­ского гражданства.

Во-вторых, правовые льготы представляют собой исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного ха­рактера, выступают способом юридической дифференциации. Чем со­вершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует кон­кретные вопросы общественной жизни. Так, для различных категорий граждан установлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регла­ментации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учи-

48*

748 i

Тема 34. Льготы и поощрения в праве

1. Приятие, признаки и функции правовых льгот

 

тывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению ис­ключения для отдельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и^даже злоупот­реблений¹.

Льготы — это элемент прежде всего специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специ­фическими возможностями юридического характера.

В - т ре т ь и х, правовые льготы выступают правомерными исклю- „" чениями, законными изъятиями, установленными компетентными ор­ганами в нормативных актах в соответствии с демократическими про- -цедурами правотворчества. Льготы, как правило, фиксируются с помо­щью нормативных, а не правоприменительных актов. Запрещение за- ; коном j пред оставлять льготы в индивидуальном порядке преследует цель — свести,к минимуму корыстное усмотрение, которое может про­явиться в этом процессе.

Специфической разновидностью правовых льгот выступают приви­легии. В переводе с латинского привилегия есть «специальный закон для особого лица». Словари толкуют данное понятие как: 1) исключи- ;i тельное право, преимущество, предоставленное кому-либо (государст­венному органу или должностному лицу); 2) монопольное право на изобретение; документ, удостоверяющий и охраняющий это право.

По нашему мнению, привилегии есть специальные (во многом ис- > ключительные, монопольные) льготы для конкретных субъектов и прежде всего для властных органов и должностных лиц, необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей.

Особенности привилегий заключаются в следующем.

1. Если льготы призваны облегчать положение различного рода субъектов, то привилегии в основном сориентированы на политичес­кую элиту, на властные органы и должностные лица. Вместе с тем ^! привилегии устанавливаются не только в отношении властвующих лиц. Как монопольные, исключительные права они могут принадле­жать в определенных случаях и гражданам, предприятиям, учреждени­ям, организациям и иным субъектам. Об этом говорится в ряде норма­тивных актов: в статье 7 Закона РФ «О государственной тайне» в ре- > дакции от 6 октября 1997, г.; в статье 1 Постановления Правительства ; РФ «О предоставлении отсрочки от призыва на военную службу от- ". дельным категориям граждан» от 30 декабря 1998 г.² и др.

См.; БахрахД.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989.

С. 75.'

² СМ.: СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; Российская газета. 1999. 21 янв.

 

2. Льготы распространяются на больший круг лиц и имеют более
широкую сферу применения. Привилегии же есшспецифические льго­
ты, это исключения из исключений. Их не может быть много, иначе
привилегии «торпедируют» основные принципы права — справедли­
вость, равноправие и т.п.

3. Если льготы в доминанте своей характеризуют специальный пра­
вовой статус субъектов, ибо предусматриваются главным образом для •
соответствующих групп и слоев населения (инвалидов, пенсионеров,
студентов, матерей-одиночек и др.), то привилегии могут устанавли­
ваться как в специальном (дипломаты, депутаты, министры и т.п.), так
и в индивидуальном статусах (Президент РФ), ибо они в большей мере
подтверждают исключительность юридических возможностей особо
ответственных и иных лиц.

4. Привилегии ввиду того, что они являются исключительными пра­
вами, выступают более детальными и персонифицированными юриди­
ческими средствами, следующим по сравнению со льготами уровнем
дифференциации правового регулирования. Привилегии — это изъ­
ятия как из общих, так и из особенных норм права. Поэтому в^! принци­
пиальном плане они могут соотноситься между собой как категории
«особенное» (льготы) и «отдельное» (привилегия).

5. В силу различных социальных ролей, которые выполняют разные
субъекты в жизнедеятельности общества, право, с одной стороны, с
помощью льгот пытается «выравнить» их фактическое неравенство, с
другой же — посредством привилегий юридически «выделяет» тех,
кому это необходимо для полноценного осуществления специфичес­
ких обязанностей. «Между льготами и привилегиями то существенное
отличие, — пишет В.М. Межуев, — что первые в какой-то мере смягча-

¹ ют существующее фактическое неравенство, тогда как вторые добавля­ют к последнему еще и формальное неравенство, как бы возводят это неравенство в закон»¹.

В любом обществе, где присутствует власть, т.е. выполняются осо­бые публично-политические функции, появляется и необходимость в юридическом «выделении» лиц, осуществляющих данные в общем-то непростые функциональные обязанности, нацеленные в той или иной степени на упорядочение процессов удовлетворения интересов различ­ных субъектов.

В целях наиболее полной и качественной реализации соответству­ющих служебных обязанностей, независимого выполнения официаль­ных функций, возмещения властвующим лицам затрат, возникающих

¹ Межуев В.М. Выступление на «круглом столе» по теме «Власть, демократия, при­вилегии» // Вопросы философии. 1991. № 7. С. 51.

Тема 34. Льготы и поощрения в праве

1. Понятие, признаки и функции правовых льгот

 

в процессе управления, и необходимы юридические преимущества, на­зываемые привилегиями. И хотя данное средство в целом олицетворя­ют известное неравенство — без привилегий не обойтись.

Категорию «льгота» нужно отличать и от понятия «гарантия», ко­торое является более широким по своему объему, ибо включает в себя кроме льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т.п. Поэтому вполне закономерно, что в норма­тивных актах льготы нередко фиксируются в разделах, главах и ста­тьях, посвященных гарантиям. Так, в Федеральном законе «Об основах государственной .службы Российской Федерации»!, принятом 5 июля 1995 г., именно в статье 15, которая называется «Гарантии для государ­ственного служащего», закрепляются различные льготы для данной категории лиц, что, бесспорно, призвано способствовать эффективно­му осуществлению ими своих функциональных обязанностей.

Основная цель правовых льгот заключается в согласовании интере­сов личности, социальных групп, государства. Льготы связывают и гар­монизируют эти различные интересы, позволяя их удовлетворять, рас- ... пределяя социальные блага и содействуя тем самым нормальному раз­витию как отдельного гражданина, так и общества в целом.

С одной стороны, льготы устанавливаются для тех субъектов, кон­кретные интересы которых в рамках общих правил не могут получить должного обеспечения и защиты, поскольку они характеризуются ка­кими-то особенностями (состояние здоровья, возраст, пол и т.п.) или находятся в специфических условиях (жизнь на Крайнем Севере; про­фессия, требующая сокращенного рабочего дня, более продолжитель­ного против обычного ежегодного отпуска, и т.д.).

С другой стороны, льготы предоставляются тем субъектам, в соци- ; ально полезной деятельности которых заинтересовано государство, об- '' щество в целом.

Правовые льготы, призванные достигать эту основную цель, выпол­няют компенсационную и стимулирующую функции.

Компенсационный характер правовых льгот состоит в создании хотя бы примерно равных возможностей для развития лиц, находящихся в неравных условиях в силу биологических и социальных причин. Так, вовлечение в трудовую деятельность слепых и людей с плохим зрением было бы невозможно без установления для них законом особых усло­вий труда. Следовательно, принцип социальной справедливости требу­ет установления в данном случае определенного изъятия из принципа равноправия граждан, а сами льготы слепым и людям с плохим зрением приобретают компенсационный характер, выравнивая их возможности с возможностями других людей. Важнейшее компенсационное значе­ние имеют льготы, предоставленные инвалидам и участникам Великой

Отечественной войны, беженцам, вынужденным переселенцам и дру­гим лицам¹.

В этом смысле льгота — особое право, дополняющее имеющиеся у лица права с целью гарантировать определенный уровень потребления, облегчить доступ к юридически обеспеченному благу, существенным образом затрудненный вследствие инвалидности, беременности, мате­ринства, сочетания учебы с работой и т.д. Здесь льготы призваны улуч­шать социально-экономические условия конкретных категорий граж­дан, их материально-бытовое и финансовое положение.

В последнее время компенсационная функция правовых льгот рас­пространятся и на некоторые новые сферы. Так, в соответствии с Зако­ном РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г. для потре­бителя установлены определенные льготы. Например, согласно ста­тье 16 «потребители освобождаются от уплаты государственной пбш-лины по искам, связанным с нарушением их прав»; согласно статье 23 потребитель при наличии уважительных причин в одностороннем по­рядке вправе изменить условия договора о предмете и обменять вещь.

Подобные льготы не нарушают одного из основных правил рынка — равенства правового положения сторон, а наоборот, наполняют его ре­альным содержанием, не позволяют стать фикцией.

Вместе с тем льготы нельзя полностью отождествлять с компен­сациями, ибо в ряде случаев, наряду с компенсационной, они выпол­няют и стимулирующую функцию: способны побуждать к отдельным видам общественно полезной деятельности, создавать благоприятные условия для удовлетворения собственных интересов лица. Стимули­рующую функцию призваны выполнять прежде всего налоговые льго­ты, установленные в целях развития производства, предприниматель­ства, фермерства, благотворительности, инвестиционной деятельности

и пр.

Подобную функцию льготы выполняют наряду с такими юридичес­кими средствами, как дозволения, поощрения и т.д. Важно учитывать, что стимулирующая сила у льгот, с одной стороны, больше, чем у до­зволений, ибо льгота — дополнительная возможность, преимущество, что дается «сверх» какого-то права, а с другой стороны, меньше, чем у поощрений. Последнее специально предназначено для стимулирова-i ния, одобрения и награждения заслуженного поведения. Это его основ­ная функция. Льгота же далеко не всегда устанавливается за опреде­ленные заслуги и стимулирующую функцию в большей степени осу­ществляет наряду с компенсационной.

¹ См.: Паленина С.В: Закон как средство реализации задач формирования правового государства // Теория права: новые идеи. Вып. 3. М., 1993. С. 16.

Тема 34. Льготы и поощрения в праве

1. Понятие, признаки и функции правовых льгот

 

Существуют ли проблемы в сфере установления и действия льгот и каким образом необходимо их разрешать, повышая эффективность данного юридического средства?

¹ Одна из главных проблем — отсутствие гибкой и целенаправленной государственной политики в деле предоставления и реализации льгот. Современная ситуация в России характеризуется постоянными изме­нениями, идет процесс передела собственности и власти, социального расслоения людей. Противоречивость и нестабильность нашей жизни и соответственно правовой системы не может не оказать влияния на противоречивость и нестабильность льгот, которые во многом не упо­рядочены, не согласованы.

Зачастую льготы используются как инструмент в политической борьбе в популистских целях, когда отдельные лидеры в период выбо­ров пытаются расширить свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат. Так, в Башкортостане еще Председателем Верхов­ного Совета был подписан документ о том, что все госслужащие имеют право взять на 10 лет под 8%^ную ссуду, равную 120-месячным окла­дам. Это было принято перед выборами Президента Башкортостана и соответствующим образом сказалось на результатах голосования¹.

Вместе с тем не следует забывать, что смена социального строя
связана, как правило, и со сменой системы льгот (одни отменяются,
другие устанавливаются), которая призвана содействовать проведе­
нию конкретной политики. •••;-, -

Льготы — не только средство, но и объект политической борьбы. Многие субъекты хотели бы «выйти» из общих рамок, добиться исклю­чения из правил и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы — предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. На сегодняшний •день лоббирование ярко выражено в президентских и правительственных структурах, так как именно здесь сосредоточена реальная] власть. .

Негативное влияние на существующую систему-льгот оказывают и • проблемы становления российского федерализма: «парад суверените­тов»!, сепаратистские тенденции, региональные привилегии, несоблю­дение принципа равноправия, закрепленного в ст. 5 Конституции РФ. Известно, что республики пока имеют более значительные льготы, не-жели края И! области. К тому же некоторые из членов Федерации (Татарстан, Башкортостан и др.) уже сейчас путем заключения отдель- •

¹ См.: Квасов В.П. Чиновник—это должно звучать гордо // Российская газета. 1993.
30дек._; - .

ных договоров с общефедеральными властями так начали делить пол­номочия, что получают односторонние налоговые и бюджетные пре­имущества, устанавливая для себя «особый льготный статус».

В целях совершенствования, оптимизации института правовых
льгот целесообразно было бы, по нашему мнению, осуществить следую­
щие меры. ' ;

Провести своего рода «инвентаризацию» закрепленных в норма­тивных актах льгот; подвергнуть их тщательному анализу и экспертизе для того, чтобы выявить как эффективные, так и дефектные льготы.

Важно своевременно реагировать на происходящие в обществе перемены и наряду с установлением в законодательстве новых льгот в сфере приватизации, инвестиций и т.д. отменить необоснованные ис­ключения, которые не оправдали себя на практике.

Так, в районах Крайнего Севера действуют льготные надбавки к заработной плате и районные коэффициенты. Правонарушители, как и законопослушные граждане, получают зарплату с учетом северных надбавок. Взыскание же штрафов и сумм причиненного ущерба произ­водятся без учета данных доплат, что стимулирует не столько право­мерное поведение, сколько правонарушения¹.

Нуждается в корректировке пенсионное законодательство, которое пока не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам печати, до 30% работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных (а не вредных) условиях².

Было бы полезно систематизировать законодательство о льготах, инкорпорировать по тематическому принципу нормативные акты и опубликовать их для всеобщего сведения и контроля за соблюдением, включая льготы для высших должностных лиц. В этом деле есть уже определенные наработки.

Например, издан сборник нормативных актов «Льготы в России» (М., 1993), в котором делается первая попытка систематизировать нор­мативный материал о льготах для различных социальных категорий i граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афганистане и других воен­ных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздейст­вию радиации вследствие катастрофы Чернобыльской АЭС. Кроме того, в последнее время изданы такие сборники нормативных актов, как ! «Льготы и компенсации пострадавших от репрессий» (М., 1996);

¹ См.: Торлопое В. Льготы... правонарушителям // Российская газета. 1993. 3 июля.

² •. Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда. Концепция реформы
системы пенсионного обеспечения в РФ // Российская газета. 1995. 23 авг.

Тема 34. Льготы и поощрения в праве

2. Понятие, признаки и функции правовых поощрений

 

«Переселенцы. Федеральная миграционная программа» (М., 1995), и др.

«Надлежит также продолжить работу по кодификации соответству­ющего нормативного материала на основе субъектного подхода, взяв в качестве примера удачный опыт систематизации льгот¹ для военнослу­жащих, инвалидов Отечественной войны»¹.

Важно обеспечить льготы материальными и юридическими гаран­тиями, ввести в действие механизм их реализации. Законодатель, уста­навливая определенные льготы для конкретных субъектов, должен одновременно возлагать обязанности (активные и пассивные) на тех, кто призван обеспечивать претворение в жизнь данных преимуществ. Непременным условием действенности реализации льгот будет и фик­сация мер юридической ответственности для обязанных лиц.

Кроме того, с одной стороны, требуется дальнейшая дифференциа­ция льгот, более глубокая их специализация. С другой же стороны, отдельные льготы нуждаются в унификации. В то же время надо видеть пределы и первого, и второго процессов, ибо излишние выделения и уравнивания, связанные со льготами, могут привести к социальной несправедливости.

В целях повышения эффективности правовых льгот их надо соче­тать с духовными ценностями. Ответы на вопросы: «Что привлекает молодежь в армию и какие причины являются препятствием к служ­бе?», полученные в ходе социологического исследования, показали, «что стимулы, которые были заложены соответствующим указом о профессиональной армии — более высокая заработная плата, различ­ные льготы, — пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стиму­лы должны быть дополнены чем-то еще гораздо более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте»².

Требуется учитывать и временной «износ» данных юридических средств. Так, пенсионные льготы, если они остаются на одном и том же уровне, со временем теряют свою компенсационную силу. Чтобы этого не произошло, их необходимо периодически пересматривать.

Каждая льгота должна быть адресной, обоснованной, правомерной, справедливой. Льготы — дорогостоящие меры. Поэтому за их установ­лением и реальным осуществлением должен быть надлежащий кон­троль. В современных условиях требуется все больше гласности в ра­боте государственного аппарата (в силу его безграничного роста) и

¹ Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 81. • ,

² Чупров В. Контракт не !фивлекаст. Пока... // Российская газета. 1993. 3 июля.

прозрачности процессов распределения благ, в том числе и посредст­вом льгот.

Именно через продуманные эффективные льготы можно влиять на развитие тех или иных отношений в выгодном для общества и государ­ства направлении, содействовать процессу реформирования экономи­ки (льготы-стимулы) с одновременным усилением социальной защи­щенности личности (льготы-компенсации).

От характера и объема льгот зависит качество права. Льготы, при­званные воплощать; в жизнь идеи справедливости и равенства, в усло­виях правового государства выступают специфическим критерием сущностных начал права, его принципиальных основ.

. i • .
i '. - • . . . , . .