В обществе действует множество различных правовых норм и нормативных актов. Чтобы проще было ориентироваться в них, необходимо постоянно i приводить их в определенную систему.1 Такая деятельность выражается в понятии «систематизация законодательства», т.е. упорядочения нормативных актов в целях удобства пользо-; вания ими на практике. В юридической науке обозначились в основном три вида систематизации: инкорпорация, кодификация и консолидация. :
Инкорпорация— такой процесс объединения правового материала, при котором он полностью или частично размещается в разного рода сборниках1 в определенном порядке. Нормативное содержание актов при этом не меняется, хотя форма изложения их сути иногда претерпевает изменения. Все операции осуществляются в плоскости внешней обработки правового акта: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имев-
Тема 18. Правотворчество и законодательство
4. Систематизация законодательства
|шие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п. Юридическая сила актов, подвергшихся инкорпоративной переработке, сохраняется с момента их принятия.
Вопросами инкорпорации могут заниматься государственные органы, общественные организации и отдельные граждане. Отсюда различают инкорпорацию официальную, официозную (полуофициальную}, неофициальную.
Официальная инкорпорация предполагает утверждение унифицированных собраний и сборников инкорпорированных актов органами, • издавшими эти акты. По своей природе акт официальной инкорпора1 ции — это способ опубликования и переиздания действующих норма-| тивных положений и, следовательно, официальный источник законодательства.
Полномочия инкорпоратора при такой форме систематизации разг
нообразны. Они обусловлены, во-первых, пределами правотворческих
возможностей указанного органа и границами подведомственной ему
территории, во-вторых, юридической силой актов, включаемых в сбор
ник, и пространством их действия. Необходимо учитывать и то обсто
ятельство, что решение всех вопросов, затронутых в инкорпоративных
документах, должно входить в компетенцию соответствующего органа,
а его акты обладать равной или большей юридической силой по срав
нению с теми, которые помещены в сборнике. Только при соблюдении
этих условий инкорпоратор вправе вносить в ранее принятые акты
изменения, вызванные новыми условиями жизни1. •''<-.
Если же инкорпоратор не в состоянии осуществить подобные задачи, то он вправе обратиться с предложениями на сей счет в соответствующие правотворческие органы. Значит, потребность в официальной инкорпорации выражается в том, чтобы правоприменитель мог правильно и оперативно ориентироваться в нормативном материале, быстро отыскивать интересующий его документ, но при этом быть уверенным в его юридической точности. Приемы и способы достижения такой цели могут быть различны, но два их основных вида необходимо отме-I тить — хронологический и предметный.
; Хронологическая инкорпорация предполагает приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования. Примером ранее могли служить «Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации», «Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации» и т:д. Нормативные акты в этих изданиях размещались в хронологическом (временном) порядке с годовой нумерацией выпусков и статей.
----------------- . • : . • I
1 Подробнеесм.: Законодательная техника/Под ред.Д.А. Керимова'Л.1, 1965. С. 125.
Предметная инкорпорация — более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собрания действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли народного хозяйства. Предметная инкорпорация является результатом более глубокого изучения и анализа объединяемого по отраслевому признаку материала. На этой стадии наиболее полно используются возможности инкорпорационной формы относительно освобождения законодательства от устаревших актов и. иной внешней обработки.
Официальная инкорпорация означает подготовку и издание соответствующих систематических собраний и сборников специально уполномоченными на то государственными органами. Такие собрания являются источниками официального опубликования. Например, Своды законов.
Неофициальные систематические собрания формируются отдель
ными ведомствами, научными и учебными заведениями, частными ли
цами без специального поручения и контроля правотворческого орга
на. Поэтому неофициальные инкорпорационные сборники нельзя рас
ценивать в качестве источника законодательства, формы опубликова
ния нормативных актов. На них нельзя ссылаться в процессе право
творчества и применения права. Материал для обработки здесь отби
рается исключительно по усмотрению инкорпоратора. Таковы сборни
ки новых законодательных актов Российской Федерации, выпущенные
отдельными министерствами, комитетами или ведомствами. ;
Кодификация — наиболее сложная и совершенная форма систематизации, представляющая собой деятельность, направленную на коренную, как внешнюю так и внутреннюю, переработку действующего законодательства путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Его появление приводит правовые нормы к единой юридической силе, которая сообщается новому акту органом, его утвердившим. Формами кодификации законодательства являются основы, кодексы, уставы, положения и т.д. Они представляют собой органические законы, в которых объединены различные правовые нормы, институты, регламентирующие разнородные общественные отношения определенной правовой отрасли. Целостность, устойчивость придают этим актам особый правовой колорит и юридическую силу. Все текущее законодательство сориентировано на них и им соподчинено.
Кодификация отличается от инкорпорации по следующим основа
ниям: '.••'.' ! . !
Тема 18. Правотворчество и законодательство
5. Тенденции развития современного российского законодательства
во-первы х, инкорпорация — функция государственных органов,
направленная на поддержание «рабочего состояния» действующего за^>
конодательства, не меняющая его содержания. Кодификация же, на-;
против, осуществляется периодически, в зависимости от накопления;
нормативного материала и объективной необходимости его всесторон
ней переработки и объединения в целом или по отдельным отраслям;>,-
: в о - в т о р ы х, у них различен предмет воздействия. При кодифика
ции мы имеем дело с правовыми предписаниями и юридическими ин
ститутами, а при инкорпорации — с нормативно-правовыми актами, их,
технической обработкой; |\
в-третьих, разнятся они и своими результатами. Процесс инкор
порации венчает собрание или сборник изданных в разное время нор
мативно-правовых актов, содержание которых дается так, как оно было
дано законодателем, а кодификация завершает новый как по форме, так
и по содержанию правовой акт. Его текст подлинный, официальный, на<
него долж)ны ссылаться правоприменительные органы;
I в-четвертых, кодификация всегда носит официальный харак
тер и осуществляется исключительно государственными органами, а
инкорпорация не придерживается таких жестких рамок и может npoj
являть себя в разных вариантах. /
Несмотря на указанные различия, кодификация связана с процеду
рой по обработке (внутренней и внешней) и упорядочению законода-1
тельства, его расчистке и ревизии, устранению противоречий и других
несогласованности, т.е. с операциями технико-систематического ха""
рактера. I i '['
В литературе различают всеобщую, отраслевую и специальную ко1-
дификации. ' ' • '
•'!. Всеобщая кодификация предполагает'образование сводных коди^
i фицированных актов по основным отраслям законодательства. 1 *
Отраслевая кодификация представляет собой объединение норма
тивного материала какой-то определенной отрасли или подотрасли за-:
конод!ательства (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ
и др.), Ч ;;' ' •• , •• • • ..,'•.•' . ,,
Специальная кодификация объединяет нормы определенного пра-!
вового института либо нескольких правовых институтов (Водный ко
декс РФ, Лесной кодекс РФ и т.д.)1. I
Специфическим видом" систематизации законодательства является консолидация.Ее цель — устранение множественности нормативных актов, их унификация и создание в структуре законодательства круп-1
1 См.: Баранов ВМ.^РахматнаТ.Н.^СырыхВ.М. Систематизация нормативно-правовых актов: Лекция по курсу «Общая теория права». Н. Новгород, 1993. 0.|25—26. ' • ••
ных однородных блоков в качестве важнейшего промежуточного звена между текущим правотворчеством и кодификацией. В структуру вновь образованного консолидированного акта, как правило, входят отдельные однопрофильные 'Статьи, главы, параграфы, расположенные в определенной последовательности. Такие акты в нашей стране сегодня могли бы быть приняты по вопросам налоговой, пенсионной, приватизационной политики государства.
На базе консолидированного законодательства должны проводиться все инкорпорационные операции по формированию тех или иных сводных1 актов, где в доступной для всех форме дано полное и четкое представление о действующем законодательстве. Избавляя его от чрезмерной раздробленности, консолидация тем самым способствует объединению на этой основе общих положений текущего правотворчества в родственные группы. Особую актуальность эта форма систематизации приобрела в сфере ведомственного правотворчества.
! ; 1 ' '