ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОГО РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

• • ~' ' /

Процесс преобразования российского общества находит свое отра­жение в функционировании многих закономерностей социально-пра­вового характера. Одновременно с формированием новых социально-экономических, политических и духовных предпосылок построения российского правового государства обновляется и содержание норма­тивного материала, видоизменяются тенденции его совершенствова­ния и развития¹. • " _; ' .

Это необходимость строгого обеспечения верховенства закона во всех сферах жизни общества; специализация, унификация, интенсифи­кация законодательства; противоречивость и конкурентоспособность его структур; увеличение массива технико-юридических предписаний. Указанные тенденции условно можно разделить на три большие груп­пы. К первой г р у п п е относятся: всестороннее усиление законода!-тельного приоритета, интенсификация и стремление к стабильности. Ко второй — специализация законодательства с ее различными фор­мами проявления: Дифференциацией, конкретизацией, детализацией. В третью группу входят правовая унификация и сопутствующие

' Вопросы совершенствования и развития российского законодательства постоянно находятся в поле зрения ученых-юристов, например: С.В. Паленина: Теоретические про­блемы системы советского законодательства. М., 1979; Научные основы типологии нор­мативно-правовых актов. М., 1987; О концепции правовой реформы // Вопросы теории государства и права. Вып. 9. Саратов, 1991; Качество закона и эффективность законода­тельства. М., 1993; Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996 и др.

Тема 18. Правотворчество и законодательство

5. Тенденции развития современного российского законодательства

 

 

ей процессы: интеграция, генерализация, универсализация, издание комплексных нормативных актов.

Центральное место в иерархии этих тенденций принадлежит зако­
нодательному приоритету как одному из магистральных путей эффек-<
тивного обеспечения новой государственной политики в области ста-'
новления рыночных отношений, всемерной охраны прав и свобод лич­
ности. •

Проводимое сегодня всестороннее обновление законодательства —^: своеобразное очищение его от рутины, засоренности и ведомственной урегулированности. Такая реконструкция обусловлена также необхо­димостью внедрения новых методов в управление народным хозяйст­вом, реформированием государственно-властных структур. Углубле­ние специализации социально-экономических процессов увеличивает фон правовых изменений и способствует принятию важнейших зако-¹ • нодательных актов в областях, которые ранее не охватывались право­вым воздействием. Ценность закона начинает повышаться прямо про­порционально его истинной роли в жизни общества и выводит тенден­цию его верховенства на~\передний план среди других направлений. Однако уровень социальной отдачи данной тенденции всецело зависит от успешного функционирования всей совокупности «соподчинен­ных» закономерностей. Именно они наиболее полно раскрывают ее содержание, юридическую природу, формы проявления и т.д.

Кроме того, всеобщее и точное исполнение закона — фундамент
прочных государственных взаимосвязей между республиками и цент­
ром, приоритета закона в отношении других подзаконных правовых
актов. При неукоснительном соблюдении эти акты не смогут формалин
зовать действующее законодательство, обратить его в «бумажное
право». Цель их принятия состоит исключительно в конкретизации,
дополнении и развитии содержания законами поэтому они не должны
ни на йоту выходить за рамки его общего смысла. I

Интенсификация законодательства как одна из характерных черт
его современного развития способствует тому, что юридически пра­
вильное, всестороннее урегулирование общественных отношений осу­
ществляется и за счет издания новых нормативных актов, и путем
повышения качества, эффективности действующего законодательства,!,
усиления его научной обоснованности. Процесс интенсификации на­
правлен на максимальное использование внутренних «ресурсов»
имеющегося законодательного массива. | ^; i

Уровень интенсификации в немалой степени зависит и от субъек­тивного фактора. Такая зависимость проявляется, по крайней мере, в двух направлениях. Во-первых, в сфере правотворчества — это издание компетентным органом нормативного акта, соответствующего духу

времени (так называемая правотворческая оперативность). Во-вторых, в сфере правоприменения — это грамотное полновесное использование юридического акта (правоприменительная активность).

С процессом интенсификации законодательства взаимодействует тенденция укрепления его стабильности, без которой оно не может существовать как постоянная система" регулирования общественных отношений. Сегодня очень высоко ценится именно это свойство как своеобразная правовая гарантия прочности выбранного государством курса, перспективности регламентируемых отношений. Стабилизация призвана снять напряжение в межреспубликанских взаимосвязях, ос-, лабить внутренние противоречия. -.. .,

Стабильность законодательства i обеспечивается наличием ^; ряда
факторов, которые можно условно разделить на материальные и спе­
циальные юридические. К материальным факторам относятся: устой­
чивость социально-экономических, государственно-политических и
национальных взаимосвязей; своевременное законодательное реаги­
рование на важЗнейшие социальные процессы с учетом перспектив­
ности характера их развития; объективность и обоснованность целей
экономических преобразований; прогнозирование необходимости
юридического опосредования той или иной общественной сферы в
будущем... . , ,, j

Специальные юридические факторы включают в себя следующие условия: соответствие текущего законодательства Конституции РФ; издание и функционирование подзаконных нормативных актов на ос­нове и во исполнение закона; высокий уровень правовой интенсифика­ции; совершенство законодательной техники; юридически грамотное, активное использование принятого нормативного акта.

Быстрые темпы социально-экономических преобразований обу­
словливают динамизм нормативного регулирования общественных от­
ношений, учет своеобразия и специфики их различных сторон и граней.
Эти задачи успешно выполняет интенсивно развивающаяся в россий­
ском законодательстве тенденция его специализацииЩелъ ее заключа­
ется в том, чтобы юридически полнее охватить всевозможные измене­
ния и новизну общественных процессов, сообразоваться с особеннос­
тями их проявления в тех или иных социальных сферах, определить
качественный уровень таких преобразований. ' I '

Процесс правовой специализации объективно отражает многопла­новый ход развития общества и пронизывает различные стороны нашей социальной действительности. Истоками специализации зако­нодательства являются общественное разделение труда, реально леги­тимированная дифференциация, властных структур, национально-го­сударственная суверенизация. Предпосылки же специализации зако-

Тема 18. Правотворчество и законодательство

6. Специализация и унификация российского законодательства...

 

 

нодательетва можно подразделить; на социально-экономические,
властно-управленческие и юридические.¹ г |

Назначение процесса специализации законодательства заключает­
ся в том, что Как в Системе права, так и в системе законодательства
происходит и усиливается «разделение труда*- между предписаниями,
в результате! чего¹ отдельные нормы и их комплексы начинают специа­
лизироваться на выполнении тех или иных операций. Они отражают'
своеобразие общественных отношений, специфику конкретных обсто­
ятельств и в своей совокупности составляют правовую основу процесса
специализации, именуясь специальными'¹, v ' ••••'' '

Сегодня специализация охватывает весь" правовой массив и воз­
действует как на форму, так и на'содержание законодательства, где
обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функци-
i ональная, региональная и смешанная. Каждая разновидность очерчи-^;
вает определенный срез в системе • законодательства, по-своему воз­
действуя на его содержание и|структуру. И чем точнее получают в'
юридических предписаниях и нормативных актах отражение процесс!
и результат специализации, тем выше их истинность и эффективнее
реализация. i ^:

Помимо саморазвития и самовыражения специализация законода-
¹ тельства Оказывает положительное воздействие и на другие его тенден-^!
ции. Так, процессу стабильности она придает свойство гибкости, делает
его динамичнее. Посредством своей вертикальной направленности cne^j
циализация обеспечивает интенсификации полновесную «рабочую на-¹
грузку», способствует оптимальной, качественной отдаче содержания
определенного нормативно-правового акта. Процесс специализации
охватывает своим влиянием весь пласт правовой системы: правотвор­
чество, правоотношения, юридическую ответственность, правоприме­
нительную практику и т.д., ' ₍ • ' . '' ^! ', •'•'•, ,.;''•

Унификация законодательства, — 'противоположная специализаций
тенденция, значение которой состоит в¹ аккумулировании однотипных
' предписаний и создании юридических актов, которые упрощали бы
законодательство, делая его доступным и единообразным. При помощи
унификации преодолевается несогласованность в структуре механиз­
ма правового воздействия, устраняется его перенасыщенность, ликви-
¹ дируется,неоправданная разобщенность и несогласованность в правоп­
рименении. Вот почему унификация является одним из эффективных
путей борьбы с чрезмерной сложностью законодательного урегулиро­
вания в различных сферах. •• ', ' i. '• ' ••'''"
------------- — ,. . .Т j': " _v ' .l!^!M- .!..• ' .1 -,,. ; .!'.!• ! ,/;•

¹, Подробнее см.: Сенякии И.Н) Специализация^ и унификация российского законо-
i дательства. Проблемы теории и практики. Саратов, 1993. • i ,

И хотя унификация выступает как антипод •• специализации, эти
два явления тесно взаимосвязаны между собой и образуют главные
направления процесса прогрессивного развития всей системы совре­
менного законодательства. Подвижность ее границ в известной мере
влияет на качественное состояние и эффективность регламентацион-
ного механизма, в котором подчас сталкиваются противоположные
тенденции. В основе этих противоположностей лежат диалектические
противоречия как социально-экономического, так и правового ха­
рактера. ^: i •'•• . j • ' ^: ' i

К первой группе противоречий относятся: несоответствие произ­водственных отношений характеру производительных сил; разрыв между производством и потребностями граждан, стоимостью и ценой товаров, между требованием объективных экономических законов и их субъективным осознанием в процессе управления; имущественное не­равенство и т.д. Вместе с тем экономические, противоречия не изолиро­ваны. Они оказывают заметное влияние на внутренние процессы зако-' нодательства и обнаруживаются между его сущностью и содержанием, формой ^!и содержанием, внутри самой сущности и т.д.

Таким образом, современные тенденции развития российского за­конодательства представляют собой сложную и довольно противоре­чивую систему различных его направлений по урегулированию много­гранных общественных отношений.

I \ , ' ,

;;"'• 6. специализаций и унификаций! '

РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ОСНОВНЫЕ
ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ |

! ' .'•' ' , - • :-'!

Проводимые сегодня реформы затрагивают узловые проблемы со­циально-экономического; политического, национально-государствен­ного и правового развития нашего общества. Особая роль в их решении отводится действующему федеративному законодательству, его опти­мальному соотношению с республиканскими правовыми системами посредством учета таких! тенденций, как специализация и унификация. «Они — отражение реальной жизни, ее сложности, динамичности, раз­нообразия»¹, а также воплощение различных уровней правовой рег­ламентации ,мнс)гогранных внутрифедеративных взаимосвязей.

Именно этими двумя Объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная со­циально-юридическая практика. Специализация иунификация прони­зывают все ее сферы: экономику и политику, управление и законода-

" Г~~ !•!'!''.• '

¹ МатузовН.И. Правовая система и личность. Саратов, 1987. С. 255. ^; '

Тема 18. Правотворчество и законодательство

6. Специализация и унификация российского законодательства...

 

 

тельство, по-разному воздействуя на их содержание, структуру, пер­
спективы развития. i • •

Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвяза­
ны, что их раздельное существование немыслимо. Именно данный фак­
тор мало учитывался государственной законотворческой политикой.
Вся семидесятипятилетняя история советского законодательства под­
тверждает это несоответствие: либо безмерная централизация в жест­
кой форме административно-командной системы, либо безграничная
суверенизация сверху донизу. i _;,

Смещение акцентов в соотношении указанных тенденций, как по­
казала практика, не дает желаемых результатов, а лишь нарушает гар­
моническое развитие всего общественного механизма. Только всесто­
ронний учет диалектики их функционирования будет реально способ­
ствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в новых, науч­
но обоснованных подходах нуждается российское законодательство,
так как специализация и унификация дают возможность всесторонне
учитывать его федеративный характер. I ^:

Специализация как особая форма социальных отношений пред­ставляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, кото­рое проявляется, с одной стороны, в.сужении сферы человеческой дея­тельности, ограничении функциональных параметров, с другой — в концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном на­правлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее к с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи. Процесс специализации является объективным результатом развития! общест­венных отношений и образует «генетическую» ткань всего социального организма, создавая его питательную среду и движущую силу. _;;

Истоки правовой специализации: общественное разделение труда,
реально легитимированная дифференциация властных структур, наци­
онально-государственная суверенизация; Ее цель — наиболее полной
точно охватить многочисленные особенности, новизну и динамику;на-
растающих социальных преобразований, отразить качественное состо­
яние проводимых реформ. В интересах этого процесса законодательст­
во в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный ком­
плекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих
специализированные функциш > ;-•••

С их помощью государство получает возможность учитывать мно­гие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых об­щественных отношений. Специализация сегодня охватываетвесьпра-вовой массив и воздействует как; на форму, так и на содержание, зако­нодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (от­раслевая), функциональная, региональная и смешанная.

Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные
акты и правовые установления, регламентируя многообразные сторо­
ны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними
предопределяют дифференциацию законодательства на различные от­
расли. Она — итог выполнения юридическими предписаниями различ­
ных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных
отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регу­
лирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законода­
тельства. Известно, что образование любой новой отрасли не является
самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-эконо­
мической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит по­
степенное накопление однотипного нормативного материала в зависи­
мости от выполняемых функций. I

В последнее время в системе российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. В стадии становления находится налоговое, космическое законодательство и т.д. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особен­ности внутрифедеральных отношений, отразили интересы и своеобра­зие правового статуса их субъектов. В нормативных актах данных от­раслей учтены многие общие тенденции социально-экономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике об­щественных преобразований. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного законодательства.

Вместе с тем этот вид'специализации не означает, что между норма­ми, относящимися к различным отраслям, не существует никаких свя­зей. Напротив, эти связи весьма разносторонние в силу их функцио­нальной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается це­лостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета пра­вового регулирования, но и способа регламентации общественных от­ношений¹.

Под воздействием функциональной специализации происходит от­носительное обособление правовых установлений внутри кодифика­ционных актов, за счет чего модифицируется их организационное стро­ение, шлифуется и совершенствуется структура. На пороге такой ре­конструкции стоит современное трудовое законодательство. Сегодня

См.: Чердащее А.Ф. Специализация и структура норм права // Правоведение.

'970. № 1.С. 44. . , ' . .

6. Специализация и унификация российского законодательства...

 

 

оно призвано регулировать трудовые отношения всех работающих
граждан независимо от формы собственности и вида деятельности
предприятия. Трудовые полномочия не только рабочих и служащих, но
и членов производственных кооперативов, семейных и малых предпри­
ятий и т.п. должны быть зафиксированы кодексом в специальных раз­
делах, дифференцированных по формам собственности. Задача трудо­
вого законодательства — установить минимум трудовых гарантий для
всех работающих, а практическое воплощение этих гарантий, их дета­
лизация должны регулироваться в локальном порядке и в индивиду­
альных контрактах. „ ^;

Завершающий виток функциональная специализация делает на
уровне структурного среза правовых¹ норм, определяя их строение в
зависимости от выполняемых функций. •

Широкое распространение в последнее время получила региональ­ная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который опти­мально учитывает характерные черты федерального устройства Рос­сийского государства, географические, природные; местные климати-'ческие условия, традиции, особенности развития экономики отдель­ных регионов.

Правовую основу региональной специализации составляет Консти­
туция РФ и Федеративный договор о разграничении полномочий
между федеральными органами государственной власти и органами
власти суверенных республик в составе Российской Федерации, орга­
нами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга,
автономной области, автономных округов. В документе дифференци­
рованно* закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному
ведению названных субъектов: защита прав и свобод человека и граж­
данина; обеспечение законности, правопорядка и общественной без­
опасности; административное, административно-процессуальное, тру-
' довое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательст-
I во; законодательство о недрах, об охране окружающей среды; правовое
регулирование интеллектуальной собственности; установление общих
принципов территориального деления и организации местного самоуп­
равления и т.д. ^! • , . , • • ' »

Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект Федера­ции осуществляет свое правотворчество, создающее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобыт­ность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Суверен­ность республики как раз предполагает свободную юрисдикцию в пре­делах тех границ, которые определены Федеративным договором. Мно­гие республики в последнее время приняли ключевые законы о земле,

о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономичес­ких реформ сквозь призму их местного осуществления.

Территориальная специализация касается не только государствен­
ных образований, но и их внутренних структур (автономий, краев, об­
ластей и т.п.) со своими подходами к частным проблемам. Многие из
них решаются локальным регулированием, но некоторые требуют вме­
шательства республиканских или общероссийских законодательных
органов. В подобной специализации нуждаются нормы администра­
тивного и уголовного законодательства районов, на территории кото­
рых расположены атомные электростанции. • '

Это объясняется необходимостью установления иной, нежели в
других регионах, ответственности рабочих, служащих, инженерно-тех­
нических работников, имеющих отношение к ремонту, профилактике
и обслуживанию АЭС. Углубленной специализации требует уголовное
законодательство в части усиления ответственности граждан, прожи­
вающих в регионах, которые связаны с производством, транспортиров­
кой и хранением растений, обладающих наркотическими свойствами
(мак, конопля и т.п.). '

Проявление смешанной специализации законодательства много­степенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориаль­ного направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального пра­вотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принима­ют администрации городов в целях решения местных проблем, свя­занных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, мероприятиями по борьбе с преступностью и др. Смешанная специ­ализация может быть предметно-функциональной и функционально-территориальной.

Формы выражения специализации законодательства разнообраз­ны: дифференциация, конкретизация, детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой «...разветвление, расщепление, приобретение той или иной вет­вью все более специфических, своеобразных черт...»¹ в механизме зако­нодательного упорядочения определенных групп общественных отно­шений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются тонко­сти и специфика. Здесь ставится первоочередная задача: выявить их¹ Различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Критерии

¹ Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С.'S3.¹

²⁸-1934 и : _; ' I i

Тема 18. Правотворчество и законодательство

6. Специализация и унификация российского законодательства...

 

 

такого' разграничения весьма подвижны, отсюда — большой выбор путей дифференциации в конкретных отраслях законодательства.

Конкретизация же, наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же
явление регулировалось системой различных правил или нормативно-
правовых актов. Смысл ее — в формировании правовых предписаний,
развивающих и уточняющих содержание общих положений общефеде­
ративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регу­
лирование отдельных сторон и граней видовых общественных отноше­
ний. Если дифференциация в общих чертах определяет границы града­
ции таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их осо­
бенности и нюансы проявления. ;

Детализация законодательства как конечный этап процесса специ­ализации в отличие от дифференциации и конкретизации представля;.-ет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущ­ность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализа-ции, тем выше эффективность их реализации.

Позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами:

• позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр раз­
нообразных общественных отношений; ,

• ведет к устранению пробелов в праве;

• способствует логически правильному и более совершенному по­
строению нормативно-правовых актов;

•, придает гибкий, динамичный характер системе законодатель­
ства; |. . . |

• создает предпосылки грамотной юридической квалификации, в
, правоприменительном процессе.

Специализация — это объективная тенденция развития законода­тельства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различ­ных социальных сферах общества, направленный на учет особеннос­тей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных акто'в. \,

(Однако специализация законодательства не самоцель, она должна разумно сочетаться с унификацией. В области теории права данной проблеме необоснованно мало уделяется внимания, хотя необходи­мость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано, в первую очередь, с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам, правового регулирования общественных отно-

шений, упорядочения разобщенного нормативного материала различ­ных отраслей законодательства, согласованности правовых систем су­веренных республик по коренным вопросам социально-экономическо­го, политического и правового развития.

Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общего­сударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами Федерации на прин­ципах специализации и кооперирования всего народно-хозяйственно­го комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Россий­ской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации зако­нодательства приобретает сегодня первостепенное значение.

Многочисленные определения унификации в отраслевой литерату­ре в целом верно отражают суть данного явления, однако они не лише­ны недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные от­ношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее, нам представляется, говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в опре­деленных отраслях законодательства, в связи с чем анализируются раз­личные их варианты для выбора оптимальных путей типового урегу­лирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкрет­ным проблемам.

В таком подходе заключается сущностная сторона процесса унифи­кации. Но его назначение этим не исчерпывается* так как нередко свое дальнейшее завершение унификация получает в форме технического обрамления: в виде либо отдельного нормативного акта, либо структур­ного содержания определенных разделов основ, кодексов, положений, уставов и т.д.

Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с
одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сход­
ным проблемам социального развития, а с другой — грамотная техни-
ко-формализованная обработка уже принятых унификационных поло­
жений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов —
лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие
нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в
виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений,
общих запретов и т.д. |

28*

Тема 18. Правотворчество и законодательство

6. Специализация и унификация российского законодательства..

 

 

I

Унификация имеет и еще один нюанс. Дело в том, что единство и унификация не однозначные понятия. Первое выступает как характер­ный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общест­венных процессов. Унификация же представляет собой совокупность; способов единообразного регулирования тех или иных сторон социаль-' ных отношений. Ее главное внутреннее свойство составляет единство.' Названные явления неразрывно связаны между собой. Унифика­ция способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Мо-;

I нолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой находится в за­висимости от интенсивности накопления нормативного¹ материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификаций законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство, одновре­менно предполагают целостное урегулирование. Эффективность дан­ного подхода усматривается в том, что унификация: во-первых, создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации¹.

Неупорядоченность правотворчества, наоборот, создает благопри­ятные условия для проявления разрозненных, малоэффективных, за­частую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих про­цесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период¹ «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности приня-

I тие нормативных актов, которые с их точки зрения являлись наиболее (Правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных,

• но и общегосударственных вопросов. - '

Отказ от ^признания унифицированной структуры российского за-

¹ конодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами Федерации, в результате чего прока­тилась волна противоправных акций, связанных с вопросами нацио-

i •' См.^ Садиков О.П. Дифференциация и унификация гражданского законодательст­
ва//Сов. государством право. 1969. № 12. С. 38. i_; i

нально-государственного устройства, экономического статуса отдель­ных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законо­дательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбов­ской и других местнических законностей.

Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприя­тий все же побудили руководство регионов соблюдать единые право­вые основы функционирования государственного механизма, что за­метно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур; позволило согласованно решать многие социально-экономи­ческие программы. Юридическим итогом такого согласия стало подпи­сание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действующем законодательстве, создать единую плат­форму для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.

Не совсем понятна и позиция законодателя, выраженная в статье 5
Конституции РФ о законодательстве краев, областей, автономной об­
ласти, автономных округов, городов федерального значения. Какие
нормативные акты перечисленные субъекты могут издавать и как они
должны соотноситься с республиканским и общефедеративным зако­
нодательством? Не приведет ли это к перерастанию федеративных от­
ношений в конфедеративные и разрушению единого правового про­
странства? Весьма важно при этом сохранить системность иерархии
нормативных актов в масштабе всей Российской Федерации, в которой
главная, приоритетная роль принадлежала бы федеральным законам, а
все другие правовые акты строго им соответствовали. ^;

Новеллой в соотношении общефедерального и республиканского законодательства является институт совместного ведения между орга­нами власти Российской .Федерации и органами власти субъектов РФ. В области юриспруденции к их совместному ведению относится адми­нистративное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство и т.д. По этим вопросам | федеральные органы издают Основы законодательства, в соответствии с которыми органы власти республик осуществляют собственное пра­вовое регулирование, включая конкретизирующие кодексы, положе­ния, уставы и иные правовые акты.

Основы законодательства призваны выполнять двуединую роль: I быть базой республиканского правотворчества и одновременно актами прямого действия, а также затрагивать общие вопросы, принципы пра­вового регулирования и координации правотворческой деятельности всех субъектов Федерации. Основы должны содержать конкретные ре­шения, .которые республики смогут корректировать в рамках Федера- j

тивного договора и Конституции РФ. Любая республика в составе

^; . i i

Тема 18. Правотворчество и законодательство

6. Специализация и унификация российского законодательства..

 

России, равно как и другие субъекты Федерации, должна признать для_:
себя Основы законодательства актами прямого действия. Это исклю­
чит разнобой в правотворчестве, который может возникнуть в случае
издания местными органами актов, выходящих за рамки их полно­
мочий¹. :!

Подобной комплексности правового регулирования общественных отношений за счет Основ законодательства на сегодня нет. Их форми-г рование и принятие в отдельных отраслях протекает вяло и неплано­мерно. На уровне СНГ этот процесс идет более активно и плодотворно';; С позиций углубленной интеграции между членами содружества при­нимаются базовые нормативные документы, закрепляющие основные принципы, цели и задачи унифицированного регламентирования раз­личных сторон жизнедеятельности содружества. Одной из разновид­ностей таких универсальных правовых актов являются модельные (ре­комендательные) кодексы. В настоящее время идет разработка УПК. Создание модельных кодексов важно для всех государств СНГ, и в ни* найдут свое юридическое закрепление межгосударственные интегра­ционные процессы в области экономики, науки, культуры, права и т.д!"

Остается трудноразрешимой и проблема унификации нормативно-
правового материала различных министерств и ведомств как «одной из
самых многочисленных и наименее организованных частей иерархи-'
ческой структуры законодательства»². В отдельных отраслях его объем
настолько велик, что практическая ориентация в нем весьма затрудни-'
тельна, а единое понимание сведено на нет. Возникает настоятельная
потребность не столько в техническом упорядочении данного материа­
ла, сколько в его переработке по существу и принятии общих, универ­
сальных положений либо российского, либо республиканского зна­
чения. I

Ведомственная унификация должна носить комплексный характер, и учитывать всю систему как отраслевых, так и межотраслевых актов; отражать их органическое единство в общем механизме управления: При этом необходимо соблюдать все требования, предъявляемые к нор-, мативным актам при их подготовке, применении и исполнении. Подоб^, ного законодательного оформления, например, ждут гражданско-пра-; вовые отношения в сфере капитального строительства. Пестрота их ведомственной регламентации создает определенные трудности как, организационного, так и правового характера. Назрела необходимость

| См.: Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева НА. Новое федеративное устройство

России // Государство и право. 1992. № 9. С. 35.

Полетаю С.В.,Силъчеико И.В. Научные основы типологии нормативно-правовых
актов в СССР. М, 1987. С. 32. . . ,

унифицировать действующий правовой материал и на его основе из­дать закон РФ о капитальном строительстве.

Процессы и специализации, и унификации охватывают все струк­турные звенья системы законодательства, имеют непрерывный харак­тер. Их «приливы» и «отливы» в различных частях законодательного массива во многом предопределены наличием предварительных усло­вий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законо­дательства; потребность в унификации правового материала в опреде­ленной области социальных отношений; повышенную «плотность» функциональных взаимосвязей между различными структурными эле­ментами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.

С учетом функционального разнообразия законодательства унифи­кация может быть всеобщей, республиканской, локальной, ведомствен­ной и проявляться в таких ее формах, как универсализация, интегра­ция, систематизация. Вместе с тем процесс унификации небеспределен и должен иметь свои границы, ибо при определенных обстоятельствах может возникнуть объективная потребность в дифференцированном урегулировании общественных отношений, и тогда унификация станет не только не эффективной, но даже нежелательной. А это, в свою оче­редь, вызовет обратную тенденцию — специализацию законодательст­ва. Поэтому при разработке унифицированных нормативных актов нельзя ставить чрезмерно общие задачи, непомерно расширять сферу их действия и тем самым превращать в сложный документ, малопри­годный для практического применения¹.

Следовательно, унификация российского законодательства пред­ставляет собой детерминированный практикой общественного разви­тия двуединый процесс в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предпи¹-саний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершен­ствование всей системы законодательства. Процессы унификации и специализации законодательства позволяют удерживать разумный ба­ланс в отношениях между федеральным и региональным правотворче­ством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.

¹ См.: Садиков О.Н. Унификация как средство совершенствования гражданского
законодательства//Правоведение. 1972. № 6. С. 97. •!•• •

1. Понятие и содержание юридического процесса

 

 

Тема 19. ЮРИДИЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС (И.М. Зайцев, А.С. Мордовец)

1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА ,
; (И.М.Зайцев) i_?

Для юридической деятельности характерен определенный порядок,
который должен быть — и в большинстве случаев является — опти­
мальным для совершения тех или иных юридически значимых дей­
ствий. Он устанавливается соответствующими нормативными пред­
писаниями. Например, регламент работы представительных органов
государственной власти, принятия законодательных актов, проведе­
ния выборов, защиты диссертаций, процедура выдачи ордера на
жилье, получение наследства и т.п. .

Оптимальный порядок содержит программу юридической деятель­
ности, он имеет ориентирующее значение для достижения определен­
ной правовой цели, тем самым повышая эффективность правового ре­
гулирования юридической деятельности и гарантируя ее правомер­
ность и результативность. Нарушение порядка представляет собой
правонарушение, а в отдельных случаях результаты такой неправомерч
ной деятельности признаются юридически ничтожными (недействи:-
тельными). :

Например, обращение гражданина в суд для защиты нарушенного
или оспоренного субъективного права без соблюдения установленного
гражданским процессуальным законом (Гражданским процессуаль­
ным^ кодексом) порядка не приведет к желаемому результату: судья
либо¹ откажет в принятии заявления, либо оставит поданное заявление
без движения, либо прекратит производство по делу, либо оставит за­
явление без рассмотрения. . ! ' ^!

Юридическая деятельность разнообразна, и в зависимости от ее целей и количества совершаемых актов правовой режим ее может быть i простым или развернутым. Так, в'принципе не₍ вызывает сложностей порядок установления и регистрации определенных юридических фак­тов: порядок выдачи актов¹ гражданского состояния ^рождения, усы­новления, регистрации брака или развода,'смерти) органами загса, но­тариальное удостоверение бесспорных обстоятельств.

Значительно сложнее установленный законов порядок расследова­ния преступлений или судебного разрешения споров о праве граждан-

ском, где многие действия следователя, суда, заинтересованных лиц и
других участников упорядочиваются по правилам предшествования и
следования (причинно-следственной связи действий и актов юриди­
ческого процесса). i .

Нормативно установленные формы упорядочивания юридической деятельности и образуют юридический процесс. Теорию юридическо­го процесса в нашем праве активно разрабатывал профессор В.М. Гор-шенев и его научная школа¹. Юридический процесс они определяют как комплексную систему правовых порядков (форм) деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заин­тересованных в разрешении различных юридических дел иных субъек­тов права. Данный процесс регулируется правовыми (процедурными и процессуальными) нормами, а его результаты закрепляются в соответ­ствующих правовых актах — официальных документах².

Для характеристики юридического процесса первостепенное значе­ние имеет категория формы деятельности. Форма — это правовая кон­струкция нормативного упорядочивания деятельности и соответству­ющих документов. Она представляет собой'совокупность требований к действиям участников процесса, направленным на достижение кон­кретного результата. Определенность данных требований обеспечива­ется соответствующими санкциями, среди которых наиболее типичны пресекательные, преследующие цель принудительного прекращения неправомерной юридической деятельности (отказ в принятии заявле­ния, отказ в совершении действий, прекращение соответствующего юридического производства).

Правовая форма — в той или иной степени — присуща любой юри­дически значимой деятельности (законотворческой, осуществлению властных полномочий административными и судебными органами). Форма служит одной из гарантий точного и неуклонного применения, соблюдения и исполнения юридических норм.

Юридическая форма регламентирует как правовую деятельность граждан, организаций, должностных лиц и компетентных органов, так и официальные документы, в которых закрепляются итоги этой дея­тельности. Включение в состав формы документов, имеющих юриди­ческое значение, обязательно, коль скоро в современном российском делопроизводстве существует четко выраженная тенденция докумен­тирования всех юридических фактов: актов гражданского состояния,

¹ См.: Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Нед-
байло и В.М. Горшенева. М, 1976; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горше-
нева. Харьков, 1985; Горшешв В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятель­
ности. М., 1987 и др. i •

² См.: Теория юридического процесса¹. С. 8. ' i

 

 

Тема 19. Юридический процесс

2. Стадии юридического процесса

 

 

абсолютного большинства сделок, правонарушений, актов судебной
юрисдикции, волеизъявления государственной власти и т.п. Соответ­
ственно следует различать форму деятельности и форму правовых до­
кументов. Первая — устанавливает, кто, какие действия, в какой после­
довательности и в какой срок может или должен совершить. Содержа­
ние такой формы сводится к следующим положениям: исчерпывающе
точный состав участников юридического процесса; их права и обязан­
ности по совершению правовых действий и поступков; последователь^
ность совершения названных действий. Юридический процесс — это
всегда динамичный состав фактов, имеющих правовое значение. Ими
являются действия и поступки участников процесса. Определены
сроки (время) совершения фактов; правовые санкции за несоблюдение
требований формы. .

Правовая форма документов обусловливает их содержание и юри­дическую действительность. Она выражается в требованиях относи­тельно обязательных реквизитов документов; последовательности их расположения; времени составления документа; правовых последст­вий его вынесения, а также условий юридической ничтожности данно­го документа, оснований к его отмене и изменению.

i :''

2. СТАДИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА (ИМ. Зайцев)

Юридический процесс — это всегда определенная совокупность
последовательно совершаемых действий и постановляемых актов.
И эта совокупность может быть в известных случаях значительной,
включать многие действия различного характера. Например, расследо­
вание уголовного дела, правотворчество и др. Поэтому юридический
процесс не может не содержать требований, обеспечивающих ритмич­
ность, плановость и строгий правовой порядок при проведении актов,
имеющих правовое значение, и — главное — обеспечивающий справед­
ливость, законность, обоснованность как самой деятельности, так и ее
результатов (постановляемых юридических актов). , ' ,'',..'-'

В этой связи представляется целесообразным подразделение юри­дического процесса на этапы, вычленение в нем стадий. Так, С.С. Алек­сеев основными этапами правотворческой процедуры считает подго­товку проекта нормативного юридического акта, официальное возведе­ние воли народа в закон¹. По мнению других правоведов, например А.С. Пиголкина, прохождение законопроекта в компетентном предста­вительном органе состоит из следующих стадий: внесение проекта в

¹ См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск,¹1973.

Т.2. С. 14. ' '• •>/

правотворческий орган и принятие его на рассмотрение этого органа; обсуждение проекта; принятие проекта.

В судопроизводстве, как уголовном так и гражданском, принято вы­делять больше стадий. Так, в теории гражданского процесса процессу­альная стадия определяется как совокупность последовательно совер­шаемых процессуальных действий, объединенных ближайшей целью. Традиционно выделяются семь, стадий: 1) возбуждение судопроизвод­ства; 2) подготовка дела к судебному разбирательству; 3) судебное раз-' бирательство; 4) пересмотр дела в суде кассационной инстанции; 5) пересмотр дела в судах надзорной инстанции; 6) пересмотр дела по вновь открывшимся обстоятельствам; 7) принудительное исполнение судебного решения.

Наряду со стадиями в правоприменительном процессе как одном из разновидностей юридического процесса следует различать правопри­менительные циклы (И.Я. Дюрягин), каждый из которых непосредст­венно направлен на принятие разнохарактерных по своему назначению правоприменительных актов (решений, определений, постановлений).

В гражданском судопроизводстве закон выделяет пять таких цик­лов: производство в суде первой инстанции; производство в кассацион­ной инстанции; производство в суде надзорной инстанции; производст­во в суде при пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам реше­ний, определений и постановлений; исполнительное производство.

Сходное положение имеет место ив уголовном процессе. Указан­
ные циклы в процессуальном законе регламентированы как процес­
суальные производства, и каждый из них состоит из стадий: возбуж­
дения деятельности по применению.права, подготовки и совершения
правоприменительного акта (действия). Исполнительное производст­
во включает еще одну стадию — обжалование действий судебного
исполнителя. , i. ^;

Значение стадий в характеристике юридического процесса связано
прежде всего с тем, что они отражают логическую последовательность
его развития. Пока дело не^возбуждено, невозможна последующая про­
цессуальная деятельность. Конечно, 'проверочной деятельности обяза­
тельно должно предшествовать решение вопроса (дела) по существу
и т.п. ! i-. ' : . ...

Стадии не просто следуют одна за другой — в каждой из них при определенных условиях может быть проведена проверка правильности Деятельности в предыдущей. Так, в судебном заседании обязательно анализируется законность и обоснованность возбуждения судопро­изводства и проведенного расследования (дознания, подготовки дела).

Конкретные юридические процессы могут быть усеченными (на­пример, результаты разрешения вопроса не подвергаются проверке,;

Тема 19. Юридический процесс

3. Основные начала юридического процесса

 

далеко не каждое принятое решение нуждается в специальном пройз^
водстве по его исполнению и др.). Поэтому стадии принято подразде­
лять на обязательные и факультативные. К первым можно отнести
возбуждение процесса, подготовительные действия и само разбира-J
тельство вопроса (дела) путем осуществления правовых предписаний.
Наличие всех стадий в юридическом .процессе зависит от конкретных¹
обстоятельств. ,

В каждой из названных стадий юридического процесса¹, обязатель-
^!ны следующие компоненте!:. / , '| ' •' ' •'

а) относительно самостоятельная задача, на решение которой 'на­
правлены действия^ объединяемые в той или иной стадии; "^ ,

б) специфический состав действий, непременно включающий уста­
новление или анализ фактических обстоятельств, реализацию соответ­
ствующей юридической нормы для решения вопроса, дела и т.п.;

в) юридические документы, в которых отражаются и закрепляются
итоги совершенных в данной стадии юридических действий¹. ,

' ' • . ...'••.- '-'-,. ' • •!•.;.•

3, ОСНОВНЫЕ НАЧАЛА ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
! (И.М.Зайцев) \' | j /

• " . i i '^:

При всем разнообразии производств в составе юридического про­цесса им присущи некоторые общие начала принципиального характе­ра, которые отражают 'их сущностное единство. Они либо указаны в действующих законах, либо их можно вывести из содержания право-вых актов. Они непременно проявляются в работе компетентных орга-, нов как руководящие идеи, образуя главные правила производства.

Сам факт правового регулирования означает, что производства всегда заключают в себе более или менее развитую систему юридйчес-, ких гарантий достижения конечного результата, условий. Так, в Ос-¹ i новах лесного законодательства Российской Федерации 1993 г. нор­мативно закреплены порядок¹ пользования лесным фондом, порядок ¹ лесоустройства¹ и лесной мониторинг. В самостоятельный раздел выделены правила о разрешении лесных споров и/привлечении к Г ответственности виновных! лиц за нарушения лесного законодатель­ства. Такие нормативы и обеспечивают, законность; в лесохозяйствен-'• ной деятельности. '!_; . ^:i . _l • "'! ' , •'• . ' _;,;;':' •' * . I' И /

Большинство нормативных актов устанавливают; сроки совертяе-ния тех или иных юридических действий. Например/по Закону Рос­сийской Федерации «О психиатрической помощи и 'гарантиях прав : граждан при ее оказании» 1992 г. заявление о немедленнойтоспитали-

---------- '----- • ' • ' •' .' Г . _| • . 1 , , • ': ,

i •, ' tiM.:roj>uie>ieeB.M.,tUaxoe_ltfM. Указ. соч. с! 16^166. J,

зации больного в!психиатрический стационар должно быть подано в суд в течение суток после проведения консилиума врачей (ctj 33) и судья должен санкционировать или не санкционировать, госпитализа­цию в пятидневный срок., .,' !

Такая срочность обусловлена тем, что больной может представлять
опасность для себя или окружающих, он может быть не способным
удовлетворять свои основные жизненные потребности, либо его здоро­
вью может быть причинен существенный вред. |В случаях, если срок
прямо не указан в российском праве, действует правило (аксиома):
должностное лицо обязано выполнить соответствующее действие в оп­
тимально короткий срок. Эта; аксиома должна Предупредить волокиту
в работе учреждений государства/местного самоуправления и общест­
венных организаций. • j ,••..•

Как правило, к работе компетентных органов привлекаются заинте­
ресованные лица, те граждане и организации, на правовом положении
которых может отразиться управленческое решение. Им предоставля­
ется возможность для выражения и защиты своих интересов. В част­
ности, при регистрации органами загса гражданского состояния (рож­
дении или'смерти гражданина, заключения или расторжения брака, ^!
усыновления, изменения имени и др.) обязательно участвуют заинте­
ресованные лица, и они вправе требовать исправления допущенных
ошибок. •••''-.,

Заинтересованным лицам, участвующим в юридическом процессе,
в большинстве случаев предоставляется и право жалобы, т.е. возмож­
ности возбудить контрольно-надзорное производство в вышестоящем
органе. Это важнейшее конституционное право граждан, его эффектив­
ность обеспечивается нормативными актами, устанавливающими по­
рядок работы с заявлениями и жалобами граждан в государственном
аппарате и органах местного самоуправления и общественных органи­
зациях, ' i • ;' . , . . . ! i

Для юридического процесса характерно и ракое начало, как кон­
трольно-надзорная деятельность, т.е. система наблюдения и проверки
работы государственных органов для своевременного устранения нару­
шений. Без контроля и надзора не может нормально развиваться ника-'
кая юридическая деятельность, как и вообще любая жизнедеятель­
ность; она составляет неотъемлемую часть любого юридического про­
изводства. I > •' ' < '••{•"'.•••• .

..,•.•! i J. . - I.''.., | . -. • ,.-|

Контрольно-надзорная деятельность имеет свои особенности, она существенно отличается ;от других видов юридического процесса: пра­вотворчества, правоисполнения, правообеспечения₎ и т.д. Нормы, рег­ламентирующие данную деятельность, оформляются в виде отдельного Правового акта либо выделяются в 'самостоятельный раздел кодекса

 

 

Тема 19. Юридический процесс

4. Правовые процедуры и судебные процессы

 

(ГПК, УПК, АПК). В нормативных актах устанавливаются сроки и
порядок обжалования, юридические последствия принесения жалобы,
регламент проверки деятельности либо актов контролируемого органа,
критерии такой проверки (основания к отмене, изменению проверяе­
мого акта или его замене новым) и полномочия контрольно-надзорного
органа. •' • ' ' |

•I .- _ • ....• : |. .. . • < • , • ' ,