До частини першої.

1.1. Термін "основне цільове призначення земель". Ч. 1ст. 19 ЗКУ оперує поняттям "основне цільове призначення земель", що використовується для їх поділу на категорії. Дане поняття у спеціальній літературі та правозастосовчій практиці розуміється по-різному:

Дехто розуміє слово "основне" (цільове призначення) таким чином, що земельна ділянка може мати кілька цільових призначень - основне та другорядне (другорядні). Наприклад, у разі розміщення у житловому будинку об'єкта зв'язку основним цільовим призначенням буде "розміщення житлової забудови" (що визначатиме належність ділянки до земель житлової та громадської забудови), а другорядним - "розміщення об 'єктів зв 'язку".

Інше розуміння полягає в тому, що основне цільове призначення може поділятися на кілька цільових призначень в межах однієї і тієї самої категорії: так, землі сільськогосподарського призначення поділяються на землі, надані для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, товарного виробництва тощо (див. главу 5 ЗКУ та коментар до неї).

Багато практичних працівників використовують як синонім терміну цільове призначення (у тому числі для конкретизації поняття "основне цільове призначення") поняття "функціональне призначення" або "функціональне використання", що широко вживаються у законодавстві про оцінку земель (див. ПКМ " від 23.03.1995 №213 "Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів", від 30.05.1997 №525 "Про Методику нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)", від 11.10.2002 №1531 "Про експертну грошову оцінку земельних ділянок").

Поряд із цим, при оформленні прав на землю і видачі державних актів використовується т. з. Український класифікатор цільового використання землі (УКЦВЗ), затверджений листом (!) Держкомзему України від 24.04.98 №14-1-7/1205. Не затверджений наказом, не зареєстрований у Міністерстві юстиції України і, зрозуміло, не оприлюднений у встановленому порядку (тобто в силу положень ст.ст. 57, 117 Конституції України нечинний), цей документ тим не менш використовується органами земельних ресурсів та землевпорядними організаціями при оформленні прав на землю, зокрема, при заповненні та видачі державних актів. Істотні зауваження можна висловити не лише до форми документа, а й до його змісту. Зокрема, ним передбачено існування земель комерційного використання, громадського призначення, земель досліджень і розробок (у складі земель комерційного використання) тощо, використовуються різні та суперечливі критерії поділу земель, причому часто із земельними відносинами зовсім не пов'язані. Класифікатор зовсім не узгоджується із положеннями ст. 19 ЗК.

Також існує підхід, за яким перелік видів цільового призначення, що випливає із закріпленого у ст. 19 ЗКУ поділу земель на категорії, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає, і слово "основне", вжите у ст. 19, істотного правового навантаження не несе.

Відзначаючи недосконалість законодавчого регулювання, яке дозволяє подібну неоднозначність у тлумаченні, висловимо думку, що за існуючих умов відмінності термін "основне цільове призначення" слід розглядати як найбільш загальне цільове призначення земельної ділянки, що визначає її належність до певної категоріїземель. Основне цільове призначення конкретизується шляхом визначення цільового призначення земельної ділянки за допомогою містобудівної та землевпорядної документації.

1.2. Категорії земель.Кожна із передбачених у ч. 1 ст. 19 ЗКУ категорій земель має особливий правовий режим (див. коментар до ч. 2 ст. 18 ЗКУ). Щодо змісту правових режимів окремих категорій земель див. глави 5-13 ЗКУ та коментар до них.

Не можемо не відзначити, що, на наш погляд, існуючий поділ земель на категорії вже не відповідає реаліям сьогодення і потребує перегляду".Необхідність такого перегляду зумовлюють наступні міркування.

(1)Незважаючи на формулювання ст. 19 ЗКУ, що проголошує поділ земель на категорії саме за критерієм цільового призначення, це не завжди відповідає дійсності. Насправді в багатьох випадках земельні ділянки відносяться до певної категорії не за їх цільовим призначенням, а, наприклад, за суб'єктом використання (див., наприклад, положення ст. 68 ЗКУ, ст. 23 ЗУ "Про транспорт" щодо земель транспорту, ст. 77 ЗКУ щодо земель оборони), або ж з використанням критерію територіального розміщення (див. ст. 38 ЗКУ щодо визначення земель житлової та громадської забудови).

(2)На даний момент слід констатувати, що правові режими окремих категорій земель не наповнені реальним нормативним змістом. Законодавець, проголосивши правило, за яким землі використовуються лише відповідно до їх цільового призначення (ст.ст. 91, 96 ЗКУ), цим самим взяв на себе обов'язок охопити переліком категорій земель увесь земельний фонд України і детально врегулювати правовий режим кожної з категорій земель. Задача дуже серйозна, і, на наш погляд, незважаючи на багаторічну правотворчість, на сьогодні не виконана.

У спеціальній юридичній літературі неодноразово зверталася увага на прогалини у правовому режимі різних категорій земель: населених пунктів, рекреаційного призначення, оборони тощо¹²⁰.

(3) Крім того, існуюча класифікація земель на категорії не охоплює всіх земель. Наприклад, взагалі поза межами існуючої класифікації земель залишаються землі загального користування населених пунктів (згадуються у ст.ст. 14, 16 ЗУ "Про планування та забудову територій", ч. З ст. 83 ЗКУ). Навряд чи можна вважати задовільним те, що ці землі "ховаються" за формулою "землі іншого призначення" (п. "ж" ч. 1 ст. 19 ЗКУ).

Вважаємо, що слід повністю підтримати В.В. Носіка в тому, що "поділ земель на чітко визначену кількість категорій з особливим правовим режимом для кожної з них створює реальні перешкоди у здійсненні громадянами та юридичними особами суб 'єктивних земельних прав""², натомість, правовий режим землі має визначатися "на основі планування територій з урахуванням вимог чинного законодавства України щодо формування національної екологічної мережі"^т. На наш погляд, створити всеохоплюючий (тим більше, законодавчо закріплений) поділ земель на категорії, що охопив би будь-які можливі види цільового призначення, дуже важко, і навряд чи доцільно. Тим більше, як видається, абсолютно неможливо задовільно врегулювати всі земельні відносини за принципом "дозволено лише те, що передбачене законодавством''' (тобто те, що визначене цільовим призначенням). Регулювання земельних відносин за таким підходом створює масу непорозумінь та незручностей, стримує раціональне та економічно ефективне використання земель. Вважаємо, що правовий режим земель має визначатися за іншим принципом: "дозволене те, що не заборонене, обов'язкове те, що прямо передбачене". Законодавство повинно встановлювати перелік основних обмежень і приписів щодо використання найбільш типових земельних ділянок (категорій земель), причому законодавчо встановлений перелік категорій земель можна і слід зробити відкритим. Система законодавчо встановлених обмежень може доповнюватися обмеженнями, встановленими планувальною документацією, зокрема, в порядку зонування (ст. 180 ЗКУ, ЗУ "Про планування і забудову територій")- Нарешті, законодавчі та планувальні обмеження можуть доповнюватися (а за відсутності таких - замінятися) вимогами до конкретної земельної ділянки у землевпорядній та містобудівній документації.