Земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

2. Земельні відносини, що виникають при використанні надр, лісів, вод, а також рослинного і тваринного світу, атмосферного повітря, регулюються цим Кодексом, нормативно-правовими актами про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря, якщо вони не суперечать цьому Кодексу.

1. До частини першої. Нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини (іншими словами, джерела земельного права), складають величезний масив (див. коментар до ст. 4 ЗКУ). їх можна класифікувати за багатьма критеріями (за колом врегульованих відносин, за сферою дії по колу суб'єктів, за сферою дії за територіальним поширенням, за часом дії, та ін.). Проте найбільше значення має класифікація джерел земельного права за юридичною силою.

1.1. Найвищу юридичну силу у системі законодавства України мають закони України насамперед, Основний закон нашої держави - Конституція України, кодифіковані закони - кодекси, прирівняні за юридичною силою до законів України декрети КМ України (видавалися у 1992-1993 рр. на підставі ст. 97-1 Конституції УРСР"). Серед цієї групи нормативно-правових актів найвищу юридичну силу має, поза сумнівом, Конституція України. Особливо слід зупинитись на законах України, якими висловлюється згода на обов'язковість для України міжнародних угод. Слід враховувати, що ратифіковані такими законами міжнародні угоди (договори) є частиною національного законодавства України (ст. 9 Конституції України), причому в силу положень ст. 19 ЗУ "Про міжнародні договори України", продубльованих у багатьох інших законодавчих актах, такі угоди мають перевагу над положеннями національного законодавства;

У правовій доктрині переважає думка, що будь-які закони (окрім Основного -Конституції), у тому числі кодифіковані, мають однакову юридичну силу. Проте у законодавчій та правозастосовчій діяльності зустрічаються спроби надати вищої юридичної сили кодексам або рамковим законам. Наприклад, у ч. З ст. 1 ЗУ "Про систему оподаткування" передбачено, що "[с]тавки, механізм справляння податків і зборів (обов 'язкових платежів), за винятком .... не можуть встановлюватися або змінюватися іншими законами України, крім законів про оподаткування". Цей підхід підтримується Державною податковою адміністрацією України в питанні про надання податкових пільг, зокрема, по сплаті земельного податку. На її думку, пільги по сплаті земельного податку, передбачені іншими законами, ніж закони і питань оподаткування, надаватися не повинні¹⁴. Подібний підхід визнається і окремими авторами¹⁵.

Слід наголосити, що положення частини першої коментованої статті, за яким нормативно-правові акти, що регулюють земельні відносини, приймаються відповідно до "цього Кодексу" (ЗКУ), не може свідчити про те, що кодекс має вищу юридичну силу відносно прийнятих після нього законів. Конституція України не дає підстав для такого висновку, і в даному випадку діє загальний принцип - пізніший закон скасовує дію попереднього. Положення ж коментованої норми слід розглядати як заклик до законодавця зберігати логічну структуру законодавства, здійснювати його розвиток за принципом "від загального [положень ЗКУ] до конкретного [положень нормативно-правових актів, прийнятих на розвиток ЗКУ]".

1.2. Підзаконні нормативно-правові акти поділяються на велику кількість різновидів, основні з яких будуть розглянуті нижче.

1.2.1. Джерелами земельного права є низка указів Президента України нормативного характеру. Право Президента видавати укази випливає з положень п. 17 ст. 108 Конституції України, що закріплює за Президентом право здійснювати керівництво у сфері національної безпеки та оборони держави, оскільки термін "керівництво'" передбачає і можливість встановлення правових норм". Повноваження із видання указів Президента України, закріплені

у Конституції України, деталізуються у низці законів", які, щоправда, прямо не стосуються сфери земельних відносин. Також у правовій системі України діють так звані "переживаючі" нормативно-правові акти Президента, видані ним свого часу з питань, не врегульованих законами України відповідно до п. 7-4 ст. 114-5 Конституції України 1978 року, п. 4 Перехідних положень Конституції України 1996 року (на підставі цього пункту було видано 142 укази, з них 64 не набрали чинності)¹⁸.

Так, виняткове значення для регулювання земельних відносин і по цей час мають Укази Президента України щодо паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарських підприємств, установ та організацій. В умовах, коли положення ЗКУ в ред. 1992 року щодо права на вихід із господарств і отримання "своєї частки землі в натурі” не реалізовувалися, а у сільському господарстві наростала криза, Указами Президента України був запроваджений механізм визначення права на земельну частку (пай), відмінний від передбаченого ЗКУ механізму визначення середньої земельної частки. Зокрема, ст. 2 нечинного нині Указу Президента України "Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва" від 10.11.1994 №666/94¹'^< було передбачено, що "[к]ожному члену підприємства, кооперативу, товариства видається сертифікат на право приватної власності на земельну частку (пай) із зазначенням у ньому розміру частки (паю) в умовних кадастрових гектарах, а також: у вартісному виразі". Механізм реалізації даного положення був передбачений Указом Президента України "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" від 08.08.1995 №720/95²⁰.

Неоднозначним є вирішення на перший погляд простого питання про співвідношення норм указу Президента і закону. Ця проблема актуальна не лише для України, а й для інших пострадянських країн без усталених традицій взаємодії між вищими органами держави²¹. З одного боку, указ є підзаконним нормативно-правовим актом. З іншого боку, певні повноваження віднесені Конституцією до виключної компетенції Президента України. Чи може Верховна Рада України видавати закони з питань, віднесених до компетенції Президента Конституцією України? На наш погляд, ні, але у даному випадку колізія фактично виникає не між нормами указу та закону, а між нормами закону та Конституції України, на яких ґрунтується відповідний указ. Виходячи із цього, вважаємо, що для перегляду традиційного погляду на співвідношення юридичної сили норм указів Президента України та законів України підстав немає.

1.2.2. Невід'ємною складовою земельного законодавства є постанови Верховної Ради України. Попри їхню відносну нечисленність, значення постанов Верховної Ради України як джерел земельного права важко переоцінити. Так, початок земельної реформи в Україні був даний постановою Верховної Ради України "Про земельну реформу" від 18.12.1990²². Ця постанова зберігає свою актуальність і досі, її п. 6 порівняно нещодавно був предметом розгляду Конституційним Судом України (див. Рішення Конституційного Суду України у справі №1-17/2005 від 22.09.2005 року №5-рп/2005²³).

Відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... постановами Верховної Ради України ...". Із цього випливає, що постанови Верховної Ради України, прийняті в межах її компетенції, мають вищу юридичну силу, ніж ПКМ.

При цьому Конституція України не визначає співвідношення між постановами Верховної Ради України та Указами Президента України. На наш погляд, при вирішенні даного питання слід виходити із конституційного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України). Ідея Конституції полягає у тому, щоб відмежувати повноваження єдиного органу законодавчої влади - Верховної Ради України - від повноважень інших органів влади, тому у разі колізії між Указом Президента України та постановою Верховної Ради України слід визначати не те, який акт має вищу юридичну силу, а який акт виданий в межах компетенції відповідного органу, а який - ні. Вважаємо, що Укази Президента України та постанови Верховної Ради України з точки зору їх юридичної сили є неспівставними, оскільки компетенція даних органів не перетинається.

1.2.3. Важливе значення у регулюванні земельних відносин відіграють постанови Кабінету Міністрів України, що видаються у випадках, передбачених законом. З точки зору юридичної сили неоднозначним є співвідношення постанов КМ України та Указів Президента України. І Президент України, і Кабінет Міністрів України в межах своїх повноважень вида ють акти, обов'язкові до виконання (ч. З ст. 106, ч. 1 ст. 117 Конституції України). Разом із тим, співвідношення актів Президента України та актів КМ України з точки зору юридичної сили Конституцією України прямо не вирішене. На наш погляд, якщо певне питання може бути віднесене одночасно до компетенції і Президента України (як, наприклад, питання забезпечення національної безпеки України - п. 1 ч. 1 ст. 106 Конституції України), і КМ України (наприклад, здійснення заходів "щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України'' - п. 7 ст. 116 Конституції України), слід виходити із того, що, відповідно до ч. 2 ст. 113 Конституції України, "Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України", а згідно із ч. 2 цієї ж статті - "Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується ... указами Президента України ...". Президент України має право зупиняти "дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності цій Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційностГ (п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України). Ці положення, на наш погляд, вказують, що видані в межах компетенції Президента України Укази мають вищу силу, ніж ПКМ. Виключенням із цього загального правила є випадки, коли певне питання в силу прямої вказівки Конституції України передане з компетенції Президента до компетенції КМ України.

Наприклад, у первісній редакції Конституції України (п. 15 ст. 106) повноваження із утворення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади надавалися Президенту України, проте ЗУ №2222-ІУ від 08.12.2004 ці повноваження передані КМ України (п. 9-1 ст. 116 нової редакції Конституції України). Тому відповідні ПКМ, якими визначається статус центральних органів виконавчої влади, мають перевагу над прийнятими раніше відповідними указами Президента: наприклад, норми ПКМ від 02.11.2006 №1524 "Про затвердження Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України"²⁴ замістили норми чинного на той час Указу Президента України від 27.12.2005 №1842 "Про Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України"²⁵; норми постанови від 02.11.2006 №1539 "Про затвердження Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи" - норми Указу від 10.10.2005 №1430"Про Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи"²⁶ тощо.

1.2.4. Велику групу джерел земельного законодавства складають нормативно-правові акти центральних органів виконавчої влади, або відомчі акти. Поза всяким сумнівом, ці акти мають меншу юридичну силу, ніж видані в межах компетенції укази Президента України, ПКМ та постанови Верховної Ради України. Разом із тим, заслуговує на увагу питання про юридичну силу окремих різновидів актів центральних органів виконавчої влади.

Насамперед, проблемним є питання про юридичну природу (а отже, і юридичну силу) т. з. нормативних документів. Перелік чинних НД, що є джерелами земельного права, див. у коментарі до ст. 4 ЗКУ Для організації та координації робіт зі стандартизації на базі Національного наукового центру "Інститут Ґрунтознавства та агрохімії ім. О.Н. Соколовсь-кого" наказом Держстандарту України створено технічний комітет (далі -ТК) зі стандартизації ТК-142 "Ґрунтознавство"²¹. Пропонується також створити ТК із сталого* 11 землеустрою стосовно розроблення, науково-технічної експертизи, розі, І ІД, які стосуються сталого землекористування, охорони і ;і раціональне Фунтів²⁸. Чинний "Класифікатор нормативних документів" ДК 004-окремий клас НД - 13 "Довкілля. Захист довкілля та здоров н людини. Безпл входить підклас 13.080 "Якість Грунту. Ґрунтознавство".

Поняття "нормативний документ" (далі - НД) на сьогодні визначається законе (ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001²", Додаток 2 до ДБН А.1.1-1-93' стандартизації і нормування в будівництві. Основні положення""') як "докумен установлює правила, загальні принципи чи характеристики щодо рі тих видів діяльноет їх результатів". На наш погляд, така дефініція є надто загальною і не дозволяє відмея НД від інших нормативно-правових актів, адже під наведене визначення цілком підпадають будь-які нормативно-правові акти, у тому числі закони, постанови уряду тощо.

Насправді ж у чинному законодавстві термін "нормативні документи" вживається значно вужче. Так, ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" передбачає, що термін "нормативний документ" охоплює такі поняття, як "стандарт", "кодекс усталеної практики" та "технічні умови" (тобто окремі різновиди нормативних актів зі стандартизації). Законодавство та практика також визнають нормативними документами деякі інші різновиди відомчих нормативно-правових актів: НД у галузі будівництва (в першу чергу, будівельні норми та правила), НД у галузі забезпечення санітарно-гігієнічного благополуччя населення (санітарні норми), нормативні акти із забезпечення пожежної безпеки, НД із забезпечення ветеринарно-санітарного благополуччя. Посилання на основні НД, що використовуються при регулюванні земельних відносин, наведені у коментарі до ст. 4. На наш погляд, НД є важливим джерелом земельного права, роль якого у подальшому повинна лише зростати. Перспективним напрямком вдосконалення системи земельно-правового регулювання ми вважаємо створення спеціальної підсистеми нормативних документів (землевпорядних НД), що були б безпосередньо спрямовані на регулювання земельних відносин. Саме за допомогою таких землевпорядних НД повинні бути закріплені нормативи оптимального співвідношення земельних угідь, якісного стану ґрунтів, показники деградації земель та ґрунтів та ін., існування яких на сьогодні задекларовано законодавцем (ст. 165 ЗКУ, ЗУ "Про охорону земель" тощо), і які поки що існують лише у вигляді неофіційних наукових напрацювань³¹.

Аналізуючи зміст та форму різних видів НД, можна виділити їх спільні риси. Всі вони, по-перше, належать до відомчих нормативно-правових актів; по-друге, їхній зміст скла­дають зазвичай певні якісні або кількісні показники (нормативи). По-третє, розробка всіх НД здійснюється, як правило, спеціалізованими науковими установами із використанням спеціальних знань у різних галузях науки і техніки, перед затвердженням НД підлягають погодженню із органами державного нагляду та контролю у відповідних сферах.

Слід сказати, що свого часу у правовій доктрині мала місце дискусія про те, чи мають НД правовий характер. Одними авторами обґрунтовувалася думка, за якою такі документи, маючи технічну природу, не містять правових норм, а отже, і не є правовими актами; інші ж автори заперечували такий підхід і визнавали правовий характер НД. У рамках цієї дискусії сторони застосовували чи не всі можливі аргументи, і думка, за якою за стандартами

та іншими актами "технічного законодавства" визнавалася нормативно-правова природа, на наш погляд, дістала переконливу перемогу. У працях таких вчених, як Бринчук М.М.³², Брославський Л.І.", Ємельянова МБ.³⁴, Колбасов О.С.³⁵, Новоселов В.Й.³⁶, Огризков В.М.³⁷, Опришко В.³⁸, Парній Я.Е."', Скоромніков К.С.⁴⁰, Халап И.А.⁴', Хламов І.Т.⁴² та інших цілком обґрунтовано було доведено, що стандарти (а за аналогією - й інші акти "технічного зако­нодавства") - це відомчі нормативно-правові акти, що містять правові норми, хай навіть і такі, що мають технічне підґрунтя.

Слід звернути увагу, що, згідно зі ст. 1 ЗУ "Про стандартизацію" від 17.05.2001 в редакції ЗУ №3164-IV від 01.12.2005, "стандарт — документ, розроблений на основі консенсусу та затвердженні! уповноваженим органом, що встановлює призначені для загального і багаторазового використання правила, інструкції або характеристики, які стосуються діяльності чи її результатів, включаючи продукцію, процеси або послуги, дотримання яких є необов'язковим" (виділення додане). Новела, внесена у 2005 році, стосувалася саме виз­нання необов'язковості стандартів. Варто наголосити, що внесені зміни, по-перше, ніяк не означають необов'язковості НД як таких - положення про необов'язковість стосується саме стандартів; по-друге, дане положення не впливає на обов'язковість абсолютної більшості стандартів - джерел земельного права, оскільки, відповідно до п. 4 розділу VII "Прикінцеві положення" ЗУ "Про стандартизацію", "[в]имоги державних та інших стандартів, обов язкові до виконання, є чинними до прийняття відповідних технічних регламентів та інших нормативно-правових актів, які регулюють ці питання". На недотримання вимог нормативних документів передбачені різні види юридичної відповідальності.

Таким чином, НД як джерела земельного права можна визначити як обов'язкові відомчі нормативно-правові акти, крім випадків, коли необов'язковість таких актів прямо встановлена законом.

Також, на наш погляд, заслуговує на окрему увагу питання про юридичну силу вказівок Державного комітету України із земельних ресурсів. П. 6 Постанови Верховної Ради України "Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі" від 13.03.1992 було передба­чено, що "нормативні документи і вказівки" комітету, "які не суперечать законодавству України, є обов'язковими для виконання ...". В розвиток цієї норми з'явилася практика видання актів Держкомзему України у формі вказівок. Як приклад, можна навести вказівку Держкомзему України "Про створення єдиної системи нумерації земельних ділянок для ведення державного земельного кадастру" від 16.02.1998 №9⁴³. Варто звернути увагу на те, що сфера регулювання цього документа (як і багатьох інших вказівок) не обмежується відносинами в межах відомства, а впливає на права і обов'язки, наприклад, землевпорядних організацій, осіб, на ім'я яких виготовляються правоустановчі документи тощо. На наш погляд, при вирішенні питання про юридичну силу подібних документів (вказівок) слід виходити із того, що, в силу ч. З ст. 117 Конституції України, "[н]ормативно-правові акти ... центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом" (за практикою, що склалася, вказівки не реєструються, на відміну від наказів Держкомзему України); згідно із ч. 3 ст. 57 Конституції України, "нормативно-правові акти, що визначають права і обов 'язки громадян, не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними" (вказівки не доводяться до відома населення в порядку, встановленому для відомчих нормативно-правових актів). Крім того, згадка про можливість видання актів у формі вказівок відсутня у Положенні про Державний комітет України із земельних ресурсів, затвердженому ПКМ від 19.03.2008 №224.

Таким чином, акт, виданий поза межами форми, передбаченої Положенням про Держкомзем України, не зареєстрований у встановленому порядку та не доведений до відома населення не може вважатися формально обов'язковим. Отже, він позбавлений юридичної сили і має виключно рекомендаційний характер.

Іншим спірним питанням у контексті юридичної сили актів центральних органів виконавчої влади є питання про співвідношення юридичної сили актів різних центральних органів виконавчої влади. Такі колізії можливі у випадку, коли компетенція органів розмежована нечітко і "перекривається".

Нормативні засади розв'язання подібних колізій на сьогодні у законодавстві України відсутні.

На наш погляд, при розв'язанні колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади слід виходити із того, що перевагу має акт органу, спеціально уповноваженого на регулювання певних суспільних відносин (у нашому випадку - акт Держкомзему України). Подібне правило в загальному вигляді закріплено, наприклад, у законодавстві Республіки Білорусь (ч. 11 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь"⁴⁴). Видається, що існує доцільність закріпити дане правило у законодавстві України, причому бажано - конституційно. Звичайно, встановлення подібного правила не гарантуватиме задовільного розв'язання усіх колізій між актами різних центральних органів виконавчої влади (оскільки не завжди можна впевнено визначити орган, спеціально уповноважений на регулювання певної сфери суспільних відносин), проте все-таки воно буде кроком для вирішення більшості існуючих колізій між відомчими актами.

1.2.5.Окреме місце у системі джерел земельного права належить актам органів місцевого самоврядування. У спеціальній літературі висловлюється думка, за якою система нормативних правових актів органів місцевого самоврядування є самостійною, незалежною від органів державної влади, але підпорядкованою Конституції та законам⁴⁵. На наш погляд, нормативно-правові акти органів місцевого самоврядування не можна вважати незалежними від системи органів державної влади. Можна навести чимало прикладів, коли різні органи державної влади в підзаконних актах, виданих у межах компетенції, визначають положення, що стосуються діяльності органів місцевого самоврядування. Наприклад, ПКМ "Про затвердження Порядку зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб" від 11.04.2002 №502 визначено (п. 7 Порядку), що "[с]ільська, селищна, міська рада розглядає проектні матеріали та приймає рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, яка розташована в межах населеного пункту (крім земель, визначених пунктом 11 цього Порядку)" (це нова норма, встановлена ПКМ, а не відтворення норми, вміщеної до якогось закону). Інший приклад - наказ Держкомзему України: "Про затвердження Інструкції про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю, право власності на землю і право постійного користування землею, договорів на право тимчасового користування землею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі" від 04.05.1999 №43, яким, наприклад, встановлюються вимоги до органів місцевого самоврядування щодо зберігання примірників державних актів на право власності на землю (п. 4.2.).

Натомість, зворотних прикладів, коли рішення органів місцевого самоврядування стосувалися діяльності центральних органів державної влади, навести неможливо. Таке становище є об'єктивним відображенням співвідношення між органами державної влади та місцевого самоврядування. Виходячи із цього, вважаємо, що акти органів місцевого самоврядування загалом мають нижчу юридичну силу не лише відносно до Конституції та Законів України, а і щодо актів центральних органів виконавчої влади.

Разом із тим, у певних випадках рішення органів місцевого самоврядування можуть містити вказівки, обов'язкові для місцевих органів виконавчої влади. Це стосується насамперед повноважень, делегованих місцевими радами місцевим державним адміністраціям (ст. ст. 1,44, п. 27 ч. 1 ст. 43 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні"⁴⁶). Зокрема, можуть бути делеговані повноваження з підготовки рішень ради "про визначення у встановленому законом порядку території, вибір, вилучення (викуп) і надання землі для містобудівних потреб, визначених містобудівною документацією" (п. 9 ст. 44), координацію "на відповідній території діяльності місцевих землевпорядних органів" (п. 16 ст. 44 Закону) тощо.

Таким чином, акти органів місцевого самоврядування мають нижчу юридичну силу, ніж акти центральних органів виконавчої влади. У встановлених законом випадках (делеговані повноваження) акти органів місцевого самоврядування мають вищу юридичну силу, ніж акти місцевих органів виконавчої влади. Видається, що існує доцільність у більш чіткому визначенні юридичної сили актів органів місцевого самоврядування. Слід погодитися із тим, що "... у нормах закону не закріплена процедура розв'язання протиріч між актами органів державної влади та місцевого самоврядування ..."⁴⁷.

1.2.6. Заслуговує на окремий розгляд питання про місце в системі земельного законодавства актів Автономної Республіки Крим. П. 2 ч. 1 ст. 18 Конституції Автономної Республіки Крим, затвердженої ЗУ від 23.12.1998^й, передбачено, що до відання Республіки належить нормативне регулювання і здійснення організаційно-розпорядчих повноважень з широкого кола питань, пов'язаних із регулюванням земельних відносин ("сільського господарства і лісів; меліорації і кар 'єрів "; "містобудування і житлового господарства; курортно-рекреаційної сфери; туризму", "історико-культурних заповідників; транспорту загального користування, автошляхів, водопроводів; мисливства, рибальства; санітарної і лікувальної служб" та ін.). Право регулювати нормативно земельні відносини випливає й з багатьох інших положень Конституції Республіки.

Відповідно до ч. 2 ст. 135 Конституції України, "[н]ормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України та приймаються відповідно до Конституції України, законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України та на їх виконання". Таким чином, незважаючи на значно ширшу сферу нормативно-правового регулювання, акти різних органів Автономної Республіки Крим фактично мають юридичну силу, однакову з актами органів місцевого самоврядування.

1.3. Певне місце у правовій системі України займають закони та інші акти УРСР та СРСР. Вони діють в Україні на підставі ЗУ "Про правонаступництво України" від 12.09.1991⁴' та Постанови Верховної Ради України "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР" від 12.09.1991⁵⁰. У доктрині зазначається, що, наприклад, закони УРСР та СРСР діють доти, доки не будуть змінені або замінені законами України⁵¹. Дозволимо собі не погодитися з такою позицією. Як випливає із тексту названої постанови Верховної Ради України, акти колишнього СРСР діють "до прийняття відповідних актів законодавства України". Аналогічне правило передбачено щодо актів УРСР. На наш погляд, це означає, що будь-які акти законодавства СРСР та УРСР перестають діяти при прийнятті будь-якого акту, що належить до законодавства України, з того самого питання. Наприклад, закон СРСР не може застосовуватися у випадку, якщо відповідні питання врегульовані ПКМ, акт союзного міністерства - якщо з даного питання прийнято відомчий акт, причому не обов'язково аналогічного органу.

Прикладом може бути ситуація із "Санітарними нормами проектування промислових підприємств" (СН 245-71)⁵², затвердженими Державним комітетом Ради Міністрів СРСР у справах будівництва 05.11.1971. Як складова системи нормативних документів у галузі будівництва, "Норми ..." відігравали надзвичайно важливу роль при плануванні і забудові населених пунктів, передбачаючи, зокрема, нормативи санітарно-захисних зон навколо про­мислових підприємств. У той же час, Міністерством охорони здоров'я України 19.06.1996 були прийняті Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів⁵³, які встановили ідентичні за призначенням нормативи. "Правила ...", проте, не містили згадки про те, що із їх прийняттям "Норми ..." не підлягають застосуванню в Україні. І це зрозуміло: вирішення даного питання належало до компетенції іншого відомства - Держбуду, який був уповноважений визначати перелік нормативних документів у галузі будівництва, чинних на території України.

У такій ситуації навіть досвідчені проектувальники подекуди посилаються на СН 241-75, хоча цей нормативний документ і не повинен застосовуватися в Україні згідно із постановою Верховної Ради України від 12.09.1991 "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР"⁵⁴, а також відповідно до п. 2 ст. 4 Декрету "Про стандартизацію та сертифікацію", п. 2.2. ДБН А. 1.1-1-93 як відсутній у "Переліку нормативних документів у галузі будівництва, що діють на території України"⁵⁵.

Таким чином, вважаємо, що юридична сила актів СРСР та УРСР, що продовжують застосовуватися в Україні, у правовій системі України нижча від юридичної сили будь-якого акту законодавства України.

1.4. Важливі проблеми пов'язані із визначення місця в ієрархії джерел земельного права судових актів. У земельно-правовій доктрині України судові акти (судові рішення по конкретним справам, акти узагальнення судової практики) традиційно не визнають джерелами земельного права. Між тим, у правовій доктрині країн близького зарубіжжя, зокрема, еколого-правовій, деякі авторитетні дослідники впевнено відносять судові рішення до джерел права⁵⁶. Аналогічно, чимало представників вітчизняної теорії права слушно, на наш погляд, вказують, що деякі судові акти з усіма підставами можна вважати джерелами права. Розглянемо місце судових актів у ієрархії джерел земельного права більш детально.

На наш погляд, судові акти можна розділити на дві великі групи: (1) акти-узагальнення судової практики та (2) акти, пов'язані із вирішенням конкретних судових справ (т. з. судові прецеденти).

Перш за все, цікавим і, на нашу думку, поки що остаточно не вирішеним є питання про юридичну природу рекомендаційних роз'яснень "з питань застосування законодавства щодо вирішення справ відповідної судової юрисдикції вищих спеціалізованих судів" (п. З ч. 1 ст. 39 ЗУ "Про судоустрій України"⁵⁷), роз'яснень "судам загальної юрисдикції з питань застосування законодавства" Верховного Суду України (п. 6 ч. 2 ст. 55 ЗУ "Про судоустрій України"), які за своєю природою не є прецедентами, оскільки не стосуються вирішення конкретних справ. Зокрема, для правового регулювання земельних відносин важливе значення має постанова Пленуму Верховного Суду України від 16.04.2004 №7 "Про практику застосування судами земельного законодавства при розгляді цивільних справ"⁵⁸ та Роз'яснення Вищого арбітражного суду України №02-5/743 від 27.06.2001 "Про деякі питання практики вирішення спорів, пов'язаних із захистом права власності на землю і землекористування".

Хоча у правовій доктрині розглядувані акти зазвичай не вважаються джерелом права, існують і протилежні погляди. Наприклад, Г. Федоренко (щоправда, під час дії положень ЗУ "Про судоустрій України", що передбачали обов'язковість роз'яснень) вказував, що акти, що приймаються вищими судовими інстанціями, "мають загально нормативний характер, бо правила поведінки, які містяться в них, обов 'язкові для всіх і є не тільки тлумаченням права, ай усуненням прогалин в законодавстві"⁶⁰.

Вважаємо, що відмінність рекомендаційних актів-роз'яснень від прецедентів є очевидною і особливого доведення не потребує.

З одного боку, формально відповідні роз'яснення не мають обов'язкового характеру, більш того, вони не творять правових норм, а лише роз'яснюють зміст існуючих норм; з іншого боку, фактично роз'яснення часто містять нові правила поведінки і певною мірою підкріплені державним примусом.

Таким чином, фактично акти-узагальнення практики судів вищого рівня містять правила поведінки, що не можуть бути зведені до роз'яснення існуючих правових норм. Більш того, на наш погляд, така ситуація в принципі є невідворотною і навіть бажаною (якщо, звичайно, йдеться про нові норми, які не суперечать актам чинного законодавства), оскільки суди зобов'язані вирішувати спори навіть за відсутності чіткого законодавчого врегулювання.

Так, відповідно до ч.ч. 7, 8 ст. Цивільного процесуального кодексу України, "[я]кщо спірні відносини не врегульовані законом, суд застосовує закон, що регулює подібні за змістом відносини (аналогія закону), а за відсутності такого - суд виходить із загальних засад законодавства (аналогія права) "; "[з]обороняється відмова у розгляді справи з мотивів відсутності, неповноти, нечіткості, суперечливості законодавства, що регулює спірні відносини". Аналогічні положення вміщені у ч.ч. 5, 6 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України, ч. 7 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України. Правила щодо аналогії права та аналогії закону вміщені і в ст. 8 ЦК України. Таким чином, вирішуючи спір за аналогією закону і, тим більше, за аналогією права, суд зобов'язаний творити нові правила поведінки. За таких умов виникає потреба в узагальненні подібної практики, формулюванні на її основі норм у актах узагальнення судової практики. Наявність норм -одна із ознак нормативних актів.

Мають акти-узагальнення судової практики і таку ознаку нормативно-правових актів, як обов'язковість (незважаючи на те, що в чинній редакції ЗУ "Про судоустрій України" цього не передбачено). Фактична (формально не закріплена) обов'язковість постанов Пленуму Верховного Суду України, зокрема, випливає із очевидної можливості Верховного Суду скасувати або змінити рішення суду нижчого рівня, що не враховує положення постанови або суперечить їй. Держава і суспільство зацікавлені в одноманітному вирішенні спорів, забезпечення якого - це, безумовно, функція вищих спеціалізованих судів та, особливо, Верховного Суду України. Таким чином, акти-узагальнення судової практики, на наш погляд, повинні містити обов'язкові правові норми з питань, не врегульованих законодавчо - це потрібно для стабільного функціонування правової системи.

Можна вважати, що роз'яснення вищих спеціалізованих судів, акти-узагальнення судової практики Верховного Суду України набувають всіх ознак нормативно-правових актів навіть за існуючого правового поля, і на наш погляд, доцільно було б визнати об'єктивність цього процесу законодавчо, шляхом внесення відповідних змін до ЗУ "Про судоустрій України", одночасно обмеживши сферу нормативної правотворчості вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України виключно випадками, коли правовідносини не врегульовані законодавством України, і спір має вирішуватися за аналогією права та аналогією закону.

Цікаво, що, наприклад, у ч. 4 ст. 10 Закону Республіки Білорусь від 10.01.2000 №361-3 "Про нормативно-правові акти Республіки Білорусь"⁶¹ постанови Пленуму Вищого Господарського Суду Республіки Білорусь, Пленуму Верховного Суду Республіки Білорусь прямо віднесені до нормативно-правових актів.

Проблемні питання правової природи та юридичної сили актів органів судової влади не вичерпується аналізом ролі актів - узагальнень судової практики. На думку багатьох дослідників⁶², можна з повною впевненістю віднести до джерел права акти правосуддя щодо вирішення конкретних спорів, якщо йдеться про визнання нормативних актів недійсними (незаконними, неконституційними) у формі скасування акту судом (з моменту набрання рішенням чинності) та його анулювання (визнання нечинним з моменту ухвалення акту, що дозволяє відновити порушені права)⁶³.

З одного боку, в описаних випадках описане рішення суду начебто лише усуває спірність у правовідносинах, оскільки незаконний (неконституційний) акт об'єктивно не може пород­жувати правових наслідків, не має юридичної сили. З іншого боку, у випадку скасування правотворчими органами своїх же актів, що не відповідають актам вищої юридичної сили, ні в кого не викликає сумнівів нормативно-правовий характер акту про скасування. Вихо­дячи із останнього аргументу, ми схиляємося до точки зору тих дослідників, які визнають нормативно-правовий характер судових рішень по конкретним справам, якими визнаються незаконними нормативно-правові акти або їх окремі положення.

Також на окрему увагу заслуговує юридична природа рішень Конституційного Суду України про визнання неконституційними положень законів. Наприклад, великого резонансу набуло рішення Конституційного Суду України №5-рп/2005 від 22.09.2005⁶⁴, відповідно до якого положення п. 6 розділу X "Перехідні положення" ЗКУ втратили чинність як такі, що не відповідають Конституції України, "в частині зобов 'язання переоформити право постійного користування земельною ділянкою ...".

Погоджуємося із висловленою у спеціальній літературі думкою, що рішення Конституційного Суду України щодо конституційності законів та інших правових актів ВРУ, Президента України, КМУ та правових актів ВР АРК не лише мають нормативний характер⁶⁵, є джерелом права, а і мають специфічну юридичну силу, вищу від сили законів⁶⁶. У свою чергу, рішення Конституційного Суду про тлумачення законів мають таку ж юридичну силу, як і закони⁶⁷.

Наведені вище приклади актів судової влади, включаючи рішення Конституційного Суду України, не є прецедентами у загальноприйнятому розумінні, і, на наш погляд, мають ознаки класичних нормативно-правових актів. Натомість, вважаємо, що у системі джерел земельного права є місце і для прецеденту як судового рішення по конкретній справі, що стає обов'язковим при вирішенні в подальшому аналогічних справ. Зокрема, в Україні як джерело права застосовуються судові прецеденти - рішення Європейського суду з прав людини. Відповідно до ст. 46 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод 1950 р. (ратифікована ЗУ від 17.07.1997), а також ст. ст. 26, 31 Віденської Конвенції "Про право міжнародних договорів" від23.05.1969 (ратифікована Україною 14.05.1986 у складі СРСР), такі рішення стають невід'ємною частиною Конвенції про захист прав людини та основних свобод. Відповідно, за своєю юридичною силою вони дорівнюють самій Конвенції. Останнім часом роль практики Європейського суду як джерела права отримала і легальне визнання - див. ч. 2 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України⁶⁸, ст. 17 ЗУ "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини"". Роль рішень Європейського суду з прав людини як джерел права - правових прецедентів -визнається вищими судовими установами України™ та у правовій доктрині України⁷¹.

Цікавим прикладом застосування при вирішення земельних спорів рішення Європейського суду з прав людини є постанова Вищого господарського суду України від 23.01.2007 (справа №47/83)⁷². Зокрема, Вищий господарський суд вирішив, що скасування КМ України його попереднього розпорядження не впливає на законність договору оренди земельної ділянки, укладеної на виконання скасованого розпорядження, оскільки на момент укладення договору розпорядження діяло, породжувало відповідні правові наслідки, а "згідно рішення Європейського суду з прав людини від 24.06.2003 визнання недійсним договору згідно якого покупець отримав майно від держави та подальше позбавлення його цього майна на підставі того, що державний орган порушив закон є неприпустимим".

Підсумовуючи аналіз юридичної сили судових актів, можна зазначити, що акти органів судової влади можуть мати юридичну силу, вищу за юридичну силу звичайного закону (рішення Конституційного Суду України про тлумачення Конституції України та визнання неконституційними законів України), силу міжнародного договору (рішення міжнародних судових інстанцій прецедентного характеру із застосування міжнародних договорів), силу закону (рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення законів України), силу інших нормативних актів (рішення судів про визнання недійними, нечинними або незаконними різних нормативно-правових актів). Також слід визнати таке явище, як судова правотворчість, у заповненні прогалин у правовому регулюванні, що втілюється, насампе­ред, у прийнятті актів - узагальнень судової практики вищими спеціалізованими судами та Верховним Судом України.

До частини другої.На даний час норми, присвячені регулюванню земельних відносин,

містяться у таких актах "неземельного" природоресурсного законодавства:

 

Вид документа	Назва документа	Дата, №
ЗУ	"Про охорону навколишнього природного середовища"	25.06.91
ЗУ	"Про охорону атмосферного повітря" (ст. 24 та ін.)	16.10.92
ЗУ	Лісовий кодекс України	21.01.94
ЗУ	Кодекс України про надра (ст.ст. 18, 19, 23 та ін.)	27.07.94
ЗУ	Водний кодекс України (ст. 4, Глава 18 та ін.)	06.06.95
ЗУ	"Про угоди про розподіл продукції" (ст.ст. 4, 8, 9)	14.09.99
ЗУ	"Про мисливське господарство і полювання" (ст.ст. 21, 22, 23, 24)	22.02.00
ЗУ	"Про тваринний світ" (ст.ст. 17, 39, 54 та ін.)	13.12.01
Міжнародний договір	Конвенція про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних тварин	02.02.71
пкм	"Про затвердження переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення"	12.12.94 №827
пкм	"Про затвердження Положення про порядок забудови площ залягання корисних копалин загальнодержавного значення"	17.01.95 №33
пкм	"Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення"	23.11.95 №935
пкм	"Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них"	08.05.96 №486
пкм	"Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними"	14.04.97 №347
пкм	"Про затвердження Порядку справляння збору за спеціальне використання лісових ресурсів та користування земельними ділянками лісового фонду"	06.07.98 №1012
пкм	"Про правовий режим зон санітарної охорони водних об'єктів"	18.12.98 №2024
пкм	"Про Комплексну програму розвитку меліорації земель і поліпшення екологічного стану зрошуваних та осушених угідь на період до 2010 року"	16.11.00 №1704
пкм	"Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення"	29.08.02 №1287
пкм	"Про затвердження Комплексної програми захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод на період до 2010 року та прогноз до 2020 року"	03.07.06 №901
пкм	"Про затвердження Правил відтворення лісів"	01.03.07 №303
пкм	"Про затвердження Порядку поділу лісів на категорії та виділення особливо захисних лісових ділянок"	16.05.07 №733

Щодо правового регулювання земельних відносин у актах поресурсного законодавства див. глави 11 "Землі лісогосподарського призначення" та 12 "Землі водного фонду" ЗКУ та коментар до них.

В ч. 2 ст. 3 ЗКУ зроблена спроба встановити пріоритет ЗКУ по відношенню до нормативно-правових актів "про надра, ліси, води, рослинний і тваринний світ, атмосферне повітря", передбачаючи можливість їх застосування до регулювання земельних відносин лише у разі, "якщо вони не суперечать цьому Кодексу". На наш погляд, безумовний пріоритет ЗКУ при регулюванні земельних відносин існує лише відносно актів природоресурсного законодавства більш низької юридичної сили (зокрема, постанов КМ України), а також по відношенню до законодавчих актів, прийнятих раніше від нього. Конституція України не передбачає пріоритетності одних законів перед іншими, тому застосовується загальні правила: "більш пізній закон має перевагу над прийнятим раніше" та "спеціальна норма має перевагу над загальною" (причому далеко не завжди норма, вміщена у спеціальному земельному законодавстві, буде спеціальною по відношенню до земельно-правової норми, вміщеної в акті іншої галузі законодавства).

 

Стаття 4. Земельне законодавство та його завдання