Порядок охорони земель встановлюється законом.

Загальна характеристика.Зміст охорони земель визначається ч. 1 ст. 164 ЗКУ. Разом із тим, ЗУ "Про охорону земель" не оперує поняттям "зміст охорони земель", а натомість, вживає поняття "система заходів у галузі охорони земель", які виділяються зовсім за іншими критеріями (ст. 22).

Забезпечення раціонального використання та охорони земель проголошено ст. 5 ЗКУ принципом земельного законодавства.

До пункту "а".На даний час аграрна наука сформулювала детальні правила раціонального використання земель. Проблемою є те, що такі правила мають переважно характер наукових рекомендацій, а не правових норм.

Наприклад, ч. 2 ст. 165 ЗКУ передбачено існування нормативу оптимального співвідношення земельних угідь. На сьогодні такі нормативи існують поки що у вигляді наукових розробок та методичних рекомендацій353. Всебічно обґрунтованих нормативів щодо співвідношення розораних, лучних, лісових та інших видів угідь для України чи її окремих регіонів немає. Існують лише нормативи структури ландшафтів для окремих регіонів Європейської частини СНД, розроблені науковцями і формально не затверджені. Кожен з цих нормативів індивідуальний і дійсний тільки для конкретного регіону354.

Як зазначають фахівці землевпорядники, "екологічні нормативи щодо землекористування стосуються тільки деяких навантажень переважно хімічної природи, державних будівельних норм та деяких гірничотехнічних нормативів. Нормативів щодо меліоративного, механічного та інших навантажень взагалі немає. Існуючі нормативи розпорошені серед багатьох документів, і більшість з них виконує функції рекомендацій, не підкріплених законодавчими та нормативно-правовими актами. Основна частина таких документів розроблялася на базі досягнень науки періоду 60-70 років, і в них знайшов своє втілення затратно-екстенсивний підхід до організації землекористування."

На сьогодні гострою є потреба запровадити мінімально допустимі розміри земельних ділянок сільськогосподарського призначення. На шкідливість надмірного подрібнення земельних ділянок звертають увагу П.Ф. Кулинич, Т.О. Коваленко356 та інші вчені. Пропозиції встановити нормативи мінімальних розмірів земельних ділянок, виходячи з місцевих умов, наявності земель та щільності населення, висловлювались у спеціальній літературі ще на початку земельної реформи, проте, на жаль, не були почуті законодавцем357.

На наш погляд, існує два способи, за допомогою яких вимоги щодо раціонального використання земель можуть набути обов'язкового характеру. Перший спосіб-це видання нормативно-правових актів, які б санкціонували ті чи інші агротехнічні правила та норма­тиви; другий - це закріплення у законодавстві загальної вимоги науково-обгрунтованого використання земель лише на підставі відповідних проектів (сівозмін тощо). Як видається, ці способи мають бути поєднані: загальна вимога щодо науково-обгрунтованого викори­стання земель повинна бути підкріплена окремими актами з самих важливих питань, що могли б видаватися у формі стандартів чи технічних регламентів.

Цікавим у цьому відношенні є досвід Іспанії, де закон 1953 р. про охорону і поліпшення сільськогосподарських угідь зобов'язує власників застосовувати агротехнічні прийоми відповідно до норм, визначених міністерством землеробства358.

До пункту "б". Дана складова охорони земель є відображенням принципу пріоритету земель сільськогосподарського призначення, закріпленого у загальному вигляді у ст. 23 ЗКУ.

Як зазначають представники землевпорядної науки359, критерієм віднесення сільськогосподарських угідь до таких, що мають гіршу якість, у сучасних умовах повинні бути положення Порядку консервації земель, затвердженого наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175.

Реалізації принципу пріоритетності земель сільськогосподарського призначення, окрім Його законодавчого закріплення у загальному вигляді, слугують низка правових механізмів: (1) встановлення т.з. норм відведення земель для несільськогосподарських потреб, (2) вста­новлення особливого ускладненого порядку вилучення особливо цінних сільськогосподарських земель для інших потреб, (3) встановлення обов'язку рекультивації земель, (4) встановлення 0бов 'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва.

Норми відведення земельних ділянок для певних несільськогосподарських потреб передбачені як законодавчими360, так і підзаконними нормативно-правовими актами361.

Наведені нормативи забезпечують використання для несільськогосподарських потреб мінімально необхідних площ земель, передбачаючи в одних випадках конкретну мінімально необхідну площу земельної ділянки для певної потреби362, а в інших випадках встановлюючи чіткі правила щодо обчислення такої мінімально необхідної площі (наприклад, встановлюючи норми відступу до межі від крайніх проводів лінії зв'язку361).

З метою захисту особливо цінних земель, у т.ч. сільськогосподарського призначення, від необгрунтованого вилучення для інших потреб встановлений особливий, ускладнений порядок такого вилучення (ст. 150 ЗКУ).

Щодо рекультивації земель див. ст. 166 ЗКУ, а щодо обов'язку відшкодування втрат сільськогосподарського виробництва - ст.ст. 207-209 ЗКУ та коментар до них.

До пункту "в". В Україні надзвичайного поширення набули деградаційні процеси, зокрема:

ерозія (її впливу зазнають 57,5 % земель); водній та вітровій ерозії піддаються понад 15 млн. га сільськогосподарських угідь, або 35,2 % їхньої загальної площі, деградовано 60 % чорноземів. Площа еродованої ріллі за останні 35 років зросла майже в 1,5 рази і досягла 10,6 млн. га. У складі еродованих земель 4,6 млн. га середньо- і сильнозмитих ґрунтів, у т.ч. 68 тис. га тих, що повністю втратили гумусний горизонт. Площа еродованих земель щорічно збільшується на 90-100 тис. га. Площа активних ярів становить 157 тис. га, їхня кількість досягає 600 тис, негативний вплив справляється на площу близько 1 млн. га;

забруднення земель (близько 20 % території);

підкислення ґрунтів (кислі ґрунти розповсюджені на 17,7 % території);

засолення та осолонцювання ґрунтів (землі із засоленими ґрунтами складають 2,8 %, солонцюватими - 3,7 % території);

підтоплення земель (близько 12 % території України займають площі природного та техногенного підтоплення);

зсуви (поширені на 0,3 % площі території);

карстоутворення (карстом уражено близько 37,6 % території);

порушення земель (0,3 % території)364.

Розглянемо правові засоби протидії цим процесам.

Захист від водної та вітрової ерозії.Під ерозією ґрунту розуміють руйнування його поверхневого шару під дією води чи вітру. Виділяють водну та вітрову ерозію, проте в спеціальній землевпорядній літературі існує думка, за якою замість терміну "вітрова ерозія" слід використовувати термін "дефляція" (лат. deflatio - "розвіювання")165. Захисту земель від ерозії присвячена спеціальна ст. 47 ЗУ "Про охорону земель".

Важливе значення мають Постанова ЦК КП України і РМ УРСР від 16.05.1967 №320 "Про невідкладні заходи по захисту ґрунтів від вітрової і водної ерозії в Українській РСР"366 та Обов'язковий для всіх землекористувачів мінімум заходів по боротьбі з ерозією ґрунтів і по відновленню родючості та продуктивному використанню еродованих земель в УРСР, затверджений постановою РМ УРСР від 12.09.1960 №1541367. Ці акти передбачають заходи із протиерозійної організації території, вимоги до обробітку ґрунту, сівби, збирання врожаю, правила розташування на схилах садів та виноградників, здійснення агролісомеліоративних, гідротехнічних та гідромеліоративних заходів по боротьбі з ерозією.

Одним з найдійовіших засобів із боротьби з ерозією ґрунтів є формування сталих агроландшафтів36'. Заходами із боротьби з ерозією є влаштування полезахисних лісосмуг, будівництво протиерозійних гідротехнічних споруд, консервація земель, контурно-меліоративна організація території (далі - КМОТ).

Влаштування полезахисних лісосмуг здійснювалося відповідно до постанови Ради Міністрів СРСР та ЦК ВКП(б) від 20.10.1948 "Про план полезахисних лісонасаджень, запровадження травопільних сівозмін, будівництво ставків та водойм для забезпечення високих та стійких врожаїв у степових та лісостепових районах Європейської частини СРСР"37". На жаль, створення полезахисних лісосмуг було свого роду кампанією, обмеже­ною в часі, і нормативного характеру, розрахованого на постійне застосування, положення щодо лісосмуг не набули.

Для виконання робіт з охорони земель за рахунок бюджетних асигнувань здійснюється: будівництво складних протиерозійних гідротехнічних споруд (водоскидні споруди, протиерозійні ставки-накопичувачі твердого стоку, берегоукріплення та обвалування рік і водойм для захисту сільгоспугідь, земляні вали, вали-канави, вали-тераси, вали-дороги, терасування схилів, засипка та виположування ярів, землювання еродованих земель із залу­женням, залуження забрудненої шкідливими речовинами ріллі), протизсувні роботи тощо (лист Держкомзему України №720/07 від 23.04.1996 "Про функціонування відділів технічного нагляду та перелік робіт з охорони земель")371. Ці заходи мають здійснюватися у тому числі і за рахунок коштів, що надходять у порядку відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Обсяг подібних робіт на сьогодні є замалим через недостатність фінансування.

У питанні збереження ґрунтів цікавим є досвід США. Закон "Про вдосконалення та реформування сільського господарства", прийнятий у квітні 1996 p., передбачає економічне заохочення здійснення фермерами природоохоронних заходів, наприклад, розширення посівів багаторічних трав372.

Іншими дієвими заходами із боротьби з ерозією є консервація деградованих земель (див. нижче), КМОТ (див. вище).

Захист від забруднення.Одним із найважливіших заходів з охорони земель є їх захист від забруднення. Охороні земель від забруднення присвячена ст. 167 ЗКУ. Положення ЗКУ деталізовані у ст. 45 ЗУ "Про охорону земель". Окрему статтю (ст. 46) в Законі присвячено охороні земель і грунтів від забруднення відходами.

Юридичним критерієм "чистоти" ґрунтів є нормативи гранично допустимої концентрації (далі - ГДК) шкідливих речовин у ґрунті та нормативи гранично (Закон: "максимально") допустимих рівнів (далі - ГДР) радіоактивного забруднення грунтів (ст. 31 ЗУ "Про охорону земель"). Ці нормативи на сьогодні мають санітарно-гігієнічне спрямування і виступають у якості складової санітарного законодавства. Захисту від радіаційного забруднення присвячено норми ст.ст. 2 та З ЗУ "Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруд­нення внаслідок Чорнобильської катастрофи" від 27.02.1991, а також Норми радіаційної безпеки України, затверджені Наказом Головного державного санітарного лікаря України від 01.12.1997 №62 (НРБУ-97):173. Охороні земель від забруднення слугує нормування внесення пестицидів та мінеральних добрив у Грунт як важливий елемент технологічних правил і регламентів застосування агрохімікатів"4, вимоги до якості добрив, які встановлюються численними стандартами (див., наприклад, ОСТ 1028-86. "Добрива мінеральні. Застосування при вирощуванні озимої пшениці за інтенсивною технологією. Загальні вимоги").

Слід відзначити, що в Росії з 1995 р. відмовилися від єдиних ГДК і запровадили систему нормативів, диференційованих залежно від деяких фізико-хімічних та фізичних властиво­стей ґрунтів"5. Такий підхід видається цілком вірним.

ЗУ "Про охорону земель" (ст. 37 та ін.) передбачає систематичне агрохімічне обстеження земель сільськогосподарського призначення, яке повинно забезпечити постійний контроль за станом забруднення.

В Україні запроваджуються міжнародні стандарти у сфері охорони ґрунтів від забруднення. Наприклад, на основі відповідного міжнародного стандарту прийнято національний стандарт України ДСТУ ISO 11074-1:2004 "Якість ґрунту. Словник термінів. Частина 1. Забруднення та охорона Грунтів""6 (неофіційний текст наведено на компакт-диску, що додається).

Захист земель від засоленняздійснюється шляхом вапнування кислих та гіпсування солонцюватих ґрунтів хімічними меліорантами (пиловидними та слабко пиловими хімічними меліорантами377), застосування яких нормується відповідними стандартами, наприклад, ГОСТ 14050-93378 (вапнякового борошна), ТУ 10-11-428-87™ (місцевих вапнякових добрив), ТУ 118-08-428-83» (фосфогіпсу) тощо.

Захист від заростання бур'янами.Новітнє законодавство України обходить стороною питання боротьби із бур'янами. Свого часу зміст обов'язку щодо боротьби з бур'янами був визначений актами колишньої УРСР: Указом Президії ВР УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 26.04.1962, постановою РМ УРСР "Про посилення боротьби з бур'янами" від 11.05.1962 №531, якою були затверджені Правила по боротьбі з бур'янами. Зазначені Правила, зокрема, передбачали проведення таких заходів для знищення бур'янів, як забез­печення високої агротехніки вирощування сільгоспкультур, впровадження механізованого обробітку посівів просапних культур у двох напрямках, лущення стерні та зяблевої оранки, обов'язок застосовувати на посівах просапних культур боронування, застосовувати хімічні засоби боротьби з бур'янами, забезпечувати при збиранні хлібів окреме збирання насіння бур'янів тощо. Проте ще у 1985 році обидва акти були визнані такими що втратили чинність "у зв 'язку з прийняттям кодексу УРСР про адміністративні правопорушення". Внаслідок цього у правовому регулюванні утворилася прогалина. Таким чином, "боротьба з бур'янами" перетворилася на оціночне поняття, для з'ясування змісту якого можливе, на наш погляд, і звернення до Правил по боротьбі з бур'янами, що вміщені у вже нечинному акті.

Важливе значення для збереження корисних властивостей ґрунтів має встановлення нормативів тиску рухомої техніки на ґрунти. Відповідно до ч. З ст. 34 ЗУ "Про охорону земель", "' [використання в сільськогосподарському виробництві сільськогосподарської техніки, питомий тиск ходових частин на ґрунт якої перевищує нормативи, забороняється". На сьогодні такі нормативи встановлені ГОСТ 26955-86 "Техника сельскохозяйственная мобильная. Норми воздействия движителей на почву"ш. Нормативи встановлюються в залежності від типу агрегату, типу ґрунту та його вологості. Механізм реалізації нормативів забезпечується також положеннями ГОСТ 26954-86 "Техника сельскохозяйственная мобиль­ная. Метод определения максимального нормального напряжения в почве"ш. Неофіційні тексти зазначених документів наведені на компакт-диску, що додається.

До пункту "г". Меті збереження природних водно-болотних угідь слугують загальні положення водного та земельного законодавства щодо охорони і використання земель водного фонду. Також водно-болотні угіддя підлягають спеціальній охороні відповідно до Конвенції про водно-болотні угіддя, що мають міжнародне значення, головним чином як середовища існування водоплавних птахів, підписаної в Рамсарі 02.02.1971 (із поправками згідно з Паризьким протоколом від 3.12.1982 і Ріджинськими поправками від 28.05.1987; Україна бере участь у Конвенції - див. Закон від 29.10.1996).

На виконання Конвенції в Україні прийнято ПКМ від 23.11.1995 №935 "Про заходи щодо охорони водно-болотних угідь, які мають міжнародне значення" та від 29.08.2002 №1287 "Про Порядок надання водно-болотним угіддям статусу водно-болотних угідь міжнародного значення", а також Наказ Мінекоресурсів України від 27.12.2002 №524 "Про затвердження Структури, змісту і порядку ведення паспорта водно-болотного угіддя міжнародного значення".

Попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів досягається в процесі здійснення планування використання земель (насам­перед у межах населених пунктів, де планувальною документацією можуть визначатися естетичні вимоги до будівель, огорож, дорожнього покриття тощо), за допомогою здійснення контролю за санітарним станом населених пунктів тощо. Спеціальне правове регулювання даної складової охорони земель відсутнє.

До пункту "ґ".Питанням охорони та збереження ландшафтів присвячено ГОСТ 17.8.1.02-88 "Охрана природи. Ландшафтн. Классификация". Крім того, Україною ратифіковано Європейську ландшафтну конвенцію ЗУ №2831-IV від 07.09.2005р, що також накладає на суб'єктів земельних відносин зобов'язання щодо попередження погіршення естетичного стану та екологічної ролі антропогенних ландшафтів.

До пункту "д". Під консервацією угідь розуміється припинення господарського використання на визначений термін та залуження або залісення деградованих і малопродуктивних земель, господарське використання яких є екологічно та економічно неефективним, а також техногенно забруднених земельних ділянок, на яких неможливо одержувати екологічно чисту продукцію, а перебування людей на цих земельних ділянках є небезпечним для їх здоров'я. Порядок проведення консервації земель розкрито в Порядку консервації земель, затвердженому Наказом Держкомзему України від 17.10.2002 №175. Додатково див. коментар до норм глави 28 ЗКУ.

До частини другої. Порядок охорони земель окрім норм ЗКУ також визначено ЗУ "Про охорону земель", "Про державний контроль за використанням і охороною земель".

 

Стаття 165. Стандартизація і нормування в галузі охорони земель

та відтворення родючості ґрунтів