Государственный кадастр недвижимости (ГКН) занимает особое положение в ряду других государственных и ведомственных кадастров (водного, лесного, градостроительного и т. д.).
Исторически сложилось, что ведение земельного кадастра и кадастра недвижимости включает процессы учета и регистрации земель, естественно-историческое и экономическое описание земель, их оценку.
Первые переписи земель с характеристикой их количества и качества относятся к XII в. Так, очень подробное описание многочисленных и разнообразных доходов с земли было сделано в уставных грамотах новгородского князя Святослава (1137), смоленского князя Ростислава (1150) и других источниках права. Все это свидетельствует о том, что в Древней Руси существовали не только переписи плательщиков, но и переписи принадлежащих им земель как основного имущества населения.
Старейшими дошедшими до нас кадастровыми документами являются описания земель периода татарского ига (XIII—XV вв.). Первая перепись земель Руси была проведена при хане Батые в 1245 г. Таким образом, описания земель, проведенные в период татаро-монгольского ига, долгое время служили земельно-учетными данными для московских князей.
С момента образования в Русском государстве преобладало вотчинное землевладение.
Вотчина представляла собой территорию (совокупность участков земли), которой ее владелец мог беспрепятственно распоряжаться: продавать, дарить, завещать, т. е. владеть на праве полной собственности.
На Руси было три вида вотчин: наследственные (родовые), переходящие из поколения в поколение в княжеских и боярских фамилиях; выслужные - полученные от князя (впоследствии от государя) за военные и иные заслуги; купленные — приобретенные феодалом за деньги.
Во второй половине XV в. начался процесс «собирания» русских земель Иваном III, приведший к распространению в России однообразных порядков описания и межевания земель, которые до этого были разными в разных княжествах.
К середине XVI в. землевладение, землепользование и земельные отношения в России оказались сильно запутанными. Отсутствовала ясность в количестве и качестве земель поместий и вотчин, дворцовых, государственных, монастырских, церковных, крестьянских земель; не были описаны и распределены обширные земли, присоединенные к России в первой половине XVI в.
Начиная с царствования Ивана IV на Руси стали составлять планы землевладений, необходимые для осуществления в «крепостной» форме сделок с недвижимым имуществом. Для описания земель в 1566 г. было создано специальное учреждение — Поместный приказ.
Деятельность Поместного приказа распространяли не на всю территорию государства, а лишь на центральную ее часть. К концу своего существования (начало XVIII в.) Приказ ведал 95 городами (уездами). Ему не были подчинены дворцовые земли (их описывали из Приказа большого дворца) и крестьянские (черные) земли, которые описывали писцы финансовых приказов (четей).
Поместный приказ участвовал в переписи 1677—1678 гг. и в неудавшейся попытке нового описания земель в 80-х годах XVII в.
В первой половине XVII в. в период правления Михаила Федоровича Романова (1613-1645) в связи с приведением в порядок земельных дел и восстановлением писцовых книг, сгоревших в период Смутного времени, «Писцовый наказ» 1622 г. возложил на писцов измерение пашни, сенокосов, лесов и других угодий. Сведения о земле отражали в писцовых книгах, послуживших основой так называемого писцового земельного кадастра.
Однако в 1626 г. Поместный приказ сгорел, и большую часть проделанной работы пришлось проводить заново, в том числе и с использованием других книг, имевшихся в то время в государстве.
Кроме писцовых книг, в которые заносили все земли, составляли окладные, приправочные, полевые, строенные, засечные, отказные, дозорные и вотчинные книги. Окладные книги отражали только земли, приносящие доход, с указанием его размера. В приправочных книгах расписывали служилые земли с указанием, кому какое имение принадлежит и по каким документам. Полевые книги составляли при межевании, на их основе появлялись межевые книги, в которых отражали границы землевладений. В строенных книгах регистрировали количество земли, отведенной под строительство городов, с указанием их местонахождения. Отказные книги содержали описи земельных раздач, засечные — описание земель по границам государства, в дозорные книги заносили земли, находящиеся в разорении и подлежащие конфискации.
Вотчинные книги давали сведения для распределения тягла между населением вотчины с учетом имущественного положения крестьян.
В период правления АлексеяМихайловичаРоманова (1645—1676) работа по описи русских земель и восстановлению писцовых книг практически была закончена.
В период правления ФедораАлексеевичаРоманова (1676—1682) была проведена перепись населения (1676—1679), после которой последовал переход к упрощенному подворному налогообложению, введенному указом «О введении подворной подати» 1679 г. В 1683 г. вышел Писцовый наказ о правилах межевания вотчин и поместий, лесов и пустошей. Все это привело к тому, что с конца XVII в. в России началось постепенное расшатывание писцового земельного кадастра, достигшее своего апогея с приходом к власти ПетраI(1689-1725).
В 1708 г. Указом «Об учреждении губерний и расписании к ним городов» было введено административно-территориальное деление России (8 губерний), способствовавшее упорядочению учета земель, а в 1714 г. Указом «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» (о единонаследии) Петром I было введено понятие недвижимого имущества (недвижимой собственности) и была упорядочена передача прав на недвижимое имущество при наследовании.Так, в определение «недвижимое имение» были включены земли, находившиеся в бессрочном (вотчина) и срочном (поместье) владении. В интересах помещиков в налоговую систему Петром I были введены чрезвычайные сборы и множество натуральных повинностей, а в 1718 г. Петр I ввел подушную подать, проведя первую перепись-ревизию податного населения в 1718-1722 гг.
Качественный учет земель и их оценка как основание для налогообложения утратили свое былое значение и, по существу, прекратились на длительный срок. Вместо писцовых книг были введены подушныепереписи-ревизии. Описание и оценка земель стали случайными, сохранились в отдельных местностях или на определенных категориях земель. В 1721 г. Петр упразднил Поместный приказ, преобразовав его в Вотчинную коллегию. Причем из разнообразного круга прежних обязанностей Поместного приказа к Коллегии перешли только разбор в укреплении прав на недвижимое имущество, межевые дела и не перешли дела о народных переписях, об оброчных статьях, о заповедных лесах и др. Тем не менее учет количества земель, в отличие от качественной оценки, был поставлен даже лучше, чем в период сошного письма.
Реформы Петра I в области землеустройства и земельного кадастра были продолжены при АннеИоанновне (1730—1740) и ЕлизаветеПетровне (1741-1761). Так, в 1734 г. был опубликован первый «Атлас Всероссийской империи» И. Кирилова.
С 1752 г. была начата общегосударственная оценка земель, порядок и правила проведения которой были закреплены в Инструкции 1754 г. Межевой инструкцией от 1753 г. был определен размер казенной десятины (1,0925 га).
С приходом к власти Екатерины II (1762-1796) начали подготовку к Генеральному межеванию и учету всех российских земель, начатые с 13 сентября 1766 г. Для проведения этого масштабного действия 19 сентября 1765 г. были изданы Манифест «О Генеральном размежевании земель всей Империи».
Генеральным межеванием было охвачено 35 губерний России, насчитывавших 188,3 тыс. владений общей площадью 300,8 млн га. Для улучшения качества межевых и оценочных работ в 1779 г. в Москве была создана Константиновская землемерная школа, преобразованная в 1835 г. в Межевой институт.
Затем, после непродолжительного периода правления Павла I (1796-1801), начавшего замену коллегиальной системы управленияминистерской, с приходом к власти в первой половине XIX в. АлександраI (1801 - 1825), земельные и другие реформы (в частности, реформы системы государственного управления М. М. Сперанского) в России были продолжены. Так, стали осваивать, межевать и учитывать новые земли, отошедшие к России в результате русско-турецких войн, а с 1816 г. началась подготовка к отмене крепостного права. В это время Россия активно перенимает европейский опыт государственного управления, в частности в области ведения земельного кадастра. Примерно раз в 10 лет земли переоценивали.
В период правления НиколаяI (1825-1855) в 1826 г. была начата работа по систематизации и кодификации законодательства Российской империи, включавшая и нормативные правовые акты в области учета земель и землеустройства. Данная работа была завершена к 1832 г. изданием Свода законов Российской империи.
В период правления АлександраII (1855-1881) земельный кадастр получил свое дальнейшее развитие.
С приходом к власти НиколаяII (1894-1917) в продолжение совершенствования регулирования земельных отношений были достигнуты значительные успехи российскими учеными в области почвоведения и землеустройства. Так, с 1900 г. кадастровые работы начинает финансировать царское правительство в размере 1 млн руб., однако к началу Первой мировой войны кадастровые работы завершили только в 10 из 78 губерний. В 1890 г. был издан Закон «О мелиоративном кредите». Кроме того, в 1899 г. появилась новая категория недвижимости — временно-заповедные земли. В 1906 г. были опубликованы «Основные государственные законы».