По общему признанию, государственное управление реализуется в различных формах. Под формой следует понимать внешнее выражение управленческих действие, содержания управления. Форма — это не сами управленческие действия, не само управление, не его часть и не часть управленческой деятельности* а его наружный вид, то, что очерчивает управленческие действия, придает им определенный вид . Форма объединяет однородные управленческие действия, она не оторвана от содержания, а служит для него,. выражает, оформляет его внешне.
В науке административного права различают правовые и не- правовые формы. Некоторые ученые полагают, что правовые формы влекут за собой юридические последствия. Форма, конечно', не только придает управленческим действиям определенное очертание, но и влияет на их содержание. Однако форма не может повлечь каких-либо юридических последствий; такие последствия наступают в результате совершения соответствующих действий по управлению, выраженных в определенных формах.
Правовые и неправовые формы государственного управления различаются по характеру вызываемых последствий управленческими действиями, входящими в них. Управленческие действия правовых форм имеют юридические последствия, неправовые не обладают подобным качеством. Правовые формы связаны с реализацией государственно властных полномочий, неправовые не связаны с такими полномочиями, а следовательно, осуществление с помощью их управленческих полномочий не образует новых и не преобразует старых управленческих отношений.
Итак, по существу все ученые однозначно заявляют, что правовые формы связаны с управленческими действиями, влекущими соответствующие юридические последствия.
[1] См. иное мнение: Старилов Ю.Н. Административное право. Ч. 2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления! Административный договор. Административная юстиция.
В научной литературе высказываются различныемнения овидах правовых форм. Одни ученые к правовым формам относят Акты управления (нормативные и индивидуальные), административные договоры, иные юридически значимые действия, другие — Неоднозначно относятся к административным договорам и юридически значимым действиям, третьи — исключают последнее как правовую форму.
Акты — Это формы выражения, закрепления волеизъявлений Субъектов управления, т.е. их управленческих действий. Правовую форму составляет не издание правового акта (издание — это Процесс, деятельность), а сам акт со всеми его внешними атрибуции и представляет форму (ниже об этом будет сказано более подобно). Правовые акты(*по своему содержанию различны: могут быть нормативными и индивидуальными. В актах управления выражается и закрепляется волеизъявление, решение соответствующего органа, должностного лица, представителя власти. Например, Требование работника милиции об остановке транспортного средства, отстранение от управления лица, имеющего признаки опьянения, и т.п.
Некоторые ученые полагают, что правовой формой управления Считается лишь та, которая устанавливается нормативным правовым актом. Если управленческие действия не закрепляются нормативно, то их нельзя считать правовыми формами управления.
Вторым видом правовой формы государственного управления считают административные договоры. В научной литература давно ведется дискуссия об административных договорах как правовой форме государственного управления, однако до настоящего времени нет единого мнения ученых по этому вопросу. Действительно, могут ли административные договоры вписывать- Си 1» систему исполнительной власти (государственного управлении), соотноситься с ее реализацией? Ведь государственное
управление предполагает «оперативность юридически-властных волеизъявлений». Договорные же связи исходят из юридического равенства их участников. Нельзя отвергнуть или усомниться в правильности последних двух положений.
Первое относится к одному из главных признаков государственного управления, второе — гражданского договора. Между тем не следует забывать и о том, что государственное управление — это не сплошное одностороннее властвование. Там, где это происходит, государственное управление превращается в искаженное управление, бюрократическое управление, голое администрирование. В государственном управлении используются разнообразные формы, в том числе и заключение административных договоров.
Юридически значимые действия, или, как их еще называют в литературе, «иные юридически значимые действия», признаются одним из видов, правовых форм.
К рассматриваемым действиям обычно относят постановку граждан на регистрационный учет (прописку), составление протоколов об административных правонарушениях, досмотр пассажиров в аэропортах, выдачу разрешений гражданам и другим"" участникам управленческих отношений на совершение определенных действий, осуществление регистрации, выдачу официальных документов (прав на управление транспортными средствами, на охоту), осуществление контрольных действий, совершение нотариальных действий, предоставление обязательных отчетов, выписку врачом листка временной нетрудоспособности, выставление преподавателями оценок по результатам экзаменов, выдачу гражданам государственными организациями установленных законодательством справок, удостоверяющих личность, семейное имущественное положение, о доходах, об уплаченных налогах и т.д.
Анализ указанных так называемых юридически значимых действий свидетельствует о том, что здесь нет юридических действий. Фактически имеют место лишь властные действия, совершение которых не влечет за собой преобразования правоотношений, т.е. юридических последствий. Последние наступают (могут наступить), если рассматриваемые действия, обретут форму правового акта. Например, прописка граждан, осуществление регистрации, совершение нотариальных действий сопровождается изданием правового акта.
Досмотр пассажиров, осуществление контрольных действий — это не более чем проявление властных полномочий, не имеющих никаких юридических последствий. Другое дело, что по результатам контроля такие последствия могут возникнуть, но только после издания соответствующего правового акта.
Составление протоколов об административных правонарушениях также является специфическим действием. Сам факт его составления является проявлением властных полномочий. В нем фиксируется факт совершения административного правонарушения. Поэтому протоколы схожи с документами-отчетами, врачебным листком временной нетрудоспособности, экзаменационной ведомостью, содержащей оценки, и т.д. В них лишь фиксируются определенные факты, дается им оценка, но не преобразуются, не изменяются правоотношения, не возникает юридических последствий, если на основании их не будет издан правовой акт. Сказанное относится и к выдаче официальных документов, в т.ч. справок. Они выдаются на основании предварительно принятого правового акта или просто удостоверяют какие-либо факты.
Следовательно, в приведенных примерах присутствуют не юридически значимые действия, а проявления властных полномочий, которые могут получить закрепление в форме правовых актов или документов, имеющих юридическое значение. Без издания правового акта, заключения договора невозможно установление новых правовых норм, изменение или отмена старых, формирование новых правоотношений, изменение, прекращение ранее действовавших. Юридические последствия являются следствием издания правовых актов.
Таким образом, форма управленческой деятельности может быть признана правовой только в случае, когда действия:
1.совершаются носителем исполнительной власти (государственного управления);
2.являются управленческими;
3.имеют властный характер, т.е. в процессе их совершения реализуются властные полномочия;
4.влекут или имеют юридические последствия.
Такие последствия могут наступить в том случае, если действие выражается (закрепляется) в правовом акте. Однако в пункте 3 части 4 статьи 4 УК Республики Беларусь предусмотрено существование рассматриваемых действий. Подобное утверждение является серьезной ошибкой законодателя. Тем более ошибочно рассматривать указанные действия в качестве признака должностного лица.
Многочисленные повседневные управленческие действия, осуществляемые носителями исполнительной власти, не обладающие перечисленными выше признаками и не закрепляемые в правовых актах, относятся к неправовым формам (организационной, материально-технической).
К неправовым формам относят организационную работу и материально-технические действия. Полагаем, что такие названия явно не могут быть применимы к формам государственного управления. Это скорее виды управленческой деятельности. Правильнее было бы их назвать так: организационная и материально- техническая формы.
В организационной форме совершаются такие действия, как инструктирование, оказание практической помощи, изучение, обобщение и распространение передового опыта, разработка мероприятий по внедрению достижений науки, научно обоснованных рекомендаций, организационное планирование, проведение семинаров, совещаний и т.д.
В материально-технической форме выражаются действия по делопроизводству, стенографические, машинописные работы, учётно-статистическая работа, подготовка отчетных и информационных данных, пересылка, отправка корреспонденции и т.п.
«В западноевропейской административно-правовой литературе рассматриваются несколько видов форм публичного управления (форм осуществления управленческих действий). Например- германскими учеными выделяются следующие формы управления:
1.правотворчество (постановления, уставы, административные предписания);
2.административные акты;
3.публично-правовые договоры;
4.простое административное действие;
5.частно-правовая административная деятельность (например предоставление субсидий.
Германскими учеными анализируются при этом многочисленные типы управленческих решений и особо указывается на высокую значимость планирования в процессе осуществления публичного управления»1.
[1] Старилов Ю.Н. Административное право. 4.2. Кн. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция.
Формы государственного управления регламентируются нормами права, содержащимися как в законах, актах Президента Республики Беларусь, так и в актах Правительства и других органов государственного управления. Это акты, определяющие правовой статус органов управления,— положения, уставы, инструкции, а также регламенты и акты по организации делопроизводства.
Наиболее полно регламентируется правовая форма государственного управления, менее — организационная и материально-техническая. Например, в Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» регламентируются общие Вопросы о таких актах, как вопросы нормотворческой техники, процесса, действия и их реализации1. К подобным актам следует отнести Положение «Об официальном опубликовании и вступлении в силу правовых актов Республики Беларусь» и др.
В правовой форме реализуются только властные полномочия управляющего. Они четко определяются в положении, уставе или ином правовом акте, регламентирующем статус соответствующего органа государственного управления (должностного лица).
Правовая форма является основной в деле реализации Исполнительной власти. Организационная и материально-техническая формы не связаны с властью, с возможностью принуждении.
Государственное управление осуществляется с помощью метода. Подметодом государственного управления понимается прием, способ реализации, осуществления управленческой деятельности. Образно говоря, метод отвечает на вопросы, как, каким образом, с помощью каких средств осуществляется управление. Методы не являются фактической управленческой деятельностью, »То возможные способы ее осуществления. С помощью методов осуществляется определенное воздействие управляющих на управляемых с целью достижения каких-либо намеченных результатов.
Методы государственного управления регламентируются правом. В методах в наибольшей мере находят свое непосредственное проявление юридически властные полномочия субъектов государственного управления. Значительная часть методов отражается в правовой форме, последняя для них является обязательной. Одни методы закрепляются в правовых актах в виде Общеобязательных правил поведения, другие — в индивидуальных предписаниях.
[1] Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 2000. № 5. Ст. 40.
Выбор конкретных методов не всегда зависит от усмотрения субъекта управления, а чаще определяется правом и видом объекта управления, его особенностями.
Некоторые ученые полагают, что метод управления следует рассматривать в качестве функции субъекта административного права1.
Методы многочисленны и разнообразны. Различают экономические, административные и социально-психологические методы. Не отрицая наличия таких методов государственного управления, некоторые ученые высказывают мнение о существовании универсальных методов Применительно к любой деятельности — убеждения и принуждения2.
Экономические методы — это комплекс материальных „средств, рычагов воздействия на объекты управления субъектами управления. Отдельными их. видами являются: прибыль, цена, кредит, налоги, материальное стимулирование. Экономические методы косвенно воздействуют на поведение объектов управления. Они воздействуют на объекты управления, достигая желаемого поведения через их интересы, потребности, материальную заинтересованность.
Административные методы представляют собой способы прямого, непосредственного воздействия на поведение управляемых, выражающиеся в издании нормативных предписаний и индивидуальных повелениях. Рассматриваемый вид методов связан с властными полномочиями органа (субъекта) государственного управления. Такие методы уместны там, где требуется быстрое достижение целей при отсутствии материальных средств. Частое их использование свидетельствует о повышении роли государства в регулировании экономики и связанных с ней отношений.
Интересным и важным для понимания административно-правовых методов является следующий перечень наиболее часто применяемых в практике государственно-управленческой деятельности методов: а) установление правил поведения общеобязательного или частного характера, т.е. определенного режима в сфере реализации исполнительной власти; б) предписание об обязательном совершении определенных действий (например, об устранении выявленных нарушений законности); в) утверждение конкретных (адресных) заданий; г) назначение или освобождение от должности; д)запреще-
1См.: Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова.
ние определенных действий; е) удовлетворение законных притязаний участников управленческих отношений; ж) разрешение определенных действий (например, выдача лицензий, включая их приостановление или аннулирование); з) регистрация определенных действий; и) установление стандартов, квот pi т.п.; к) ограничение определенных действий; л) проведение, контроля и надзора; м) осуществление, внесудебной юрисдикции; н) разрешение споров между участниками управленческих отношений; о) применение мер административного принуждения; п) материальное и моральное поощрение; р) применение материальных санкций; с) оформление государственных заказов; т) распоряжение объектами государственной собственности; у) приостановление или отмена правовых актов подведомственных исполнительных органов и должностных лиц; ф) образование, реорганизация и ликвидация подведомственных объектов и т.п.»1
Социально-психологические методы (методы морального воздействия) — это способы психологического (морального) воздействия управляющих на управляемых для достижения поставленных целей. Для этих методов характерен богатый арсенал средств воздействия — от пропаганды, разъяснения позиции государства, его политики, правовых актов с использованием средств массовой информации, личных встреч руководителей государства с трудовыми коллективами до различных видов индивидуальных поощрений, продвижения по службе и т.п. Значительная часть из них не связана с правом, им не регулируется. Между тем, отдельные их виды получают правовое закрепление.