Органы государственного управления образуются на основании соответствующих принципов. Под принципами понимаются определенные требования, правила, имеющие обязательный характер, поскольку они находят правовое закрепление. Французский ученый А. Файоль применительно к управлению писал, что для того, чтобы осуществлять управленческую деятельность, «надо опираться на принципы, т.е. на признанные истины, считающиеся доказанными»1. Подобное в полной мере относится и к образованию органов государственного управления. $При создании органа необходимо опираться на определенные принципы. Только при соблюдении этого условия можно достичь стройности, единства, слаженности в самом механизме государственного управления, а также более успешной, продуктивной работы этих органов.
[1] Файоль А. Общее промышленное управление. С. 24—25.
Принципы построения (образования) органов государственного управления относятся к специальному виду, в который входят и принципы деятельности аппарата управления.
Специальные принципы тесно связаны с основными принципами государственного управления (административного права). (Основные принципы являются конституционными, общими для всех отраслей и сфер государственного управления и превалируют над специальными. Последние соответствуют основным принципам и являются как бы логическим их развитием и продолжением.
Основные принципы не могут в достаточной мере отразить организацию (построение) государственных органов, системы механизма государственного управления. Для этой цели существуют специальные принципы.
В административно-правовой литературе нет единого подхода в трактовке принципов и их классификации. Нередко все принципы сводят к одному виду — только государственного управления и называют принципами организации (построения) и деятельности органов государственного управления (исполнительной власти) или административного права. В частности, Б.Н. Габричидзе, критикуя подобный подход, в конечном итоге приходит к нему же. Он пишет: «Аккумулируя соображения, высказанные ранее другими авторами, попытаемся сгруппировать и представить в целостном виде систему принципов организации (построения) и деятельности власти Российской Федерации»1.
Некоторые ученые обходят молчанием вопрос о рассматриваемых принципах и анализируют лишь принципы административного права. Ю.М. Козлов говорит о существовании общих принципов как для административного права, так и для практической реализации исполнительной власти2. Нельзя не согласиться с подобным мнением. Ведь административное право предназначено для государственного управления, и не может быть отдельных принципов, присущих ему.
Французские ученые, говоря об администрации, т.е. органах, осуществляющих государственное управление, рассматривают и некоторые принципы ее организации — централизацию, децентрализацию, деконцентрацию, законность3.
[1] Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Указ. соч. С. 60.
2 Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 39.
3 Ведель Ж. Указ. соч. С. 125, 400; Брэбан Г. Указ. соч.. С. 90, 138.
Ю.М, Козлов называет следующие принципы: приоритет личности и ее интересов; разделение властей, федерализм, законность, гласность, ответственность.
Б.Н. Габричидзе указывает 12 принципов: федерализма; правового регулирования (правовой основы) органа исполнительной власти; системности этих органов; централизации и децентрализации функций и решения этой проблемы в самой системе; дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий; профессионализма и компетентности; законности; гласности; чередования функций и полномочий и передачи одной частью (подсистемой) органов исполнительной власти другой ее части; взаимодействия и согласованного функционирования органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти; участия граждан в формировании (избрании) органов исполнительной власти; контроля в процессе организации и функционирования органов исполнительной власти.
Указанная позиция ученых заслуживает внимания. Вместе с тем следует отметить, что не все перечисленные принципы подходят для белорусской системы государственного управления (например, федерализм), а также не все являются принципами, приемлемыми для рассматриваемой системы, т.е. органов государственного правления (например, системность, правовое регулирование, дифференциация (разделение) и фиксирование функций и полномочий, чередования, контроля). Они или вообще не могут рассматриваться в качестве принципов, или являются функциями органов государственного управления.
Принципами построения органов государственного управления в первую очередь являются отраслевой, линейный, функциональный, территориальный.
Данные принципы определяют взаимодействие структурных звеньев системы государственного управления. В этом состоит суть и назначение указанных принципов, поскольку разные принципы предполагают разные взаимоотношения структурных звеньев. Подобные начала — основа для образования органа, они определяют его задачи и функции.
Принципы построения аппарата государственного управления получили определенное нормативное закрепление в Конституции (ст.ст. 106, 108, 122), Законе «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» (ст.ст. 1, 12), Законе «О местном управлении и самоуправлении в
Республике Беларусь» (ст.ст. 1, 4, 9) и других нормативных правовых актах Республики Беларусь.
Отраслевой принцип построения аппарата управления используется там и тогда, где и когда необходимо объединить под началом одного органа однородные объекты (предприятия, учреждения) управления, занимающиеся хозяйственной, социально-культурной или административно-политической деятельностью. Этот орган осуществляет управление ими, как правило, по всему кругу вопросов, связанных с деятельностью подведомственных организаций (объектов). При таком построении аппарата существуют нижестоящие и вышестоящие органы. Одинаковые по профилю работы организации, расположенные на соответствующей территории, подчиняются одному вышестоящему органу по всем вопросам.
Отраслевое управление (например, в области образования) представлено на рис. 2.
Рис. 2
Построение государственного управления по отраслевому принципу подобно (тождественно) линейной системе управления. Последняя предполагает, что у одного начальника несколько подчиненных, но подчиненный имеет только одного, начальника. Во внешнем управлении подчиненными могут быть организации, органы управления. Например, все школы в районе находятся в ведении отдела образования райисполкома (местной администрации — в городах с районным делением). Отделы образования райисполкомов подчинены но вертикали управлению образования облисполкома, а последние — Министерству образования, т.е. имеет место линейная (отраслевая) организация государственного управления.
Сторонником и творцом линейного построения управления является А. Файоль. Такое внутреннее построение существует в любом органе государственного управления, дополняет функциональное построение,
Функциональный принцип предполагает построение аппарата управления таким образом, что образуемому органу управления поручается осуществлять одну или несколько управленческих функций по отношению к объекту, не находящемуся в его административном подчинении. Таким образом, имеет место специализация в работе (управлении), выполнение работы определенного вида. На объект управления воздействует не один общий руководитель, как при отраслевом (линейном) построении, а несколько функциональных органов (руководителей), при этом каждый — только в части реализуемой им функции. Родоначальником функционализма называют американского ученого Ф. Тейлора. Основным достоинством функциональной организации является глубокая специализация в управлении.
Функциональные органы осуществляют свою деятельность по отношению к разнородным объектам независимо от иерархической административной подчиненности и уровневой значимости. Они воздействуют и друг на друга, и на организации негосударственного характера. Функциональный принцип способствует, кроме того, координации деятельности многих органов, организаций для единообразного решения определенных вопросов.
Проявление функционального принципа можно изобразить следующим образом (рис. 3).
Рис. 3
Функциональный принцип организации не имеет количественных пределов. Он способствует созданию множества органов государственного управления с целью унификации, координации деятельности других органов, организаций по тем или иным функциям (вопросам)/Подтверждением тому является создание, по существу за четыре года (1997—2000), семи комитетов и одного государственного комитета, т.е. рассматриваемый принцип не может быть сдерживающим фактором безосновательного увеличения количества функциональных органов. В целях недопущения подобного следовало бы выработать и закрепить в правовом порядке соответствующие правила, определяющие общие условия, при наличии которых можно было бы ставить вопрос об образовании того или иного функционального органа, и строго ими руководствоваться.
В практике образования органов государственного управления используется и территориальный принцип. Он предполагает создание таких органов, которые, осуществляя общие функции, воздействовали бы в той или иной мере на все объекты, расположенные в пределах определенной территории. Подобные органы являются органами общей компетенции. Главная их цель — управление «территорией», административно-территориальной единицей, сбалансированным ее развитием, обеспечение интересов граждан, проживающих на этой территории, и противодействие неконструктивным ведомственным интересам. Деятельность данных органов носит комплексный характер.
По такому принципу построены Совет Министров и местные исполнительные и распорядительные органы.
Отраслевой, функциональный и территориальный принципы построения аппарата управления предполагают образование в каждом конкретном случае органов, которые бы осуществляли строго определенную деятельность отраслевого, функционального или территориального порядка.
Указанные принципы в чистом виде, самостоятельно и независимо друг от друга не применяются. Они взаимодействуют, дополняя и обогащая друг друга. Такой процесс создает различные сочетания отраслевого, функционального и территориального принципов, Однако во всех случаях при образовании органа государственного управления один из этих принципов является основным, определяющим сущность этого органа, другие — вспомогательными, дополняющими основной. По этой причине любой орган интегрирует в себе все принципы построения аппарата управления. Так, орган отраслевого управления одновременно является и территориаль-
ным, поскольку его деятельность (полномочия) распространяется на однородные органы, находящиеся на соответствующей территории — района, города, области и т.д. По существу, в каждом отраслевом органе присутствует и функциональный принцип. Во-первых, в построении внутренней структуры применяется ограниченный функционализм; во-вторых, он проявляется нередко и. во внешней деятельности как полный функционализм. Например, в органах образования, культуры, здравоохранения, внутренних дел присутствуют функции надведомственного характера.
В функциональных органах также существуют и другие виды принципов. Функциональные органы, как правило, действуют в пределах какой-либо территории.
В органах, построенных по территориальному принципу, формируются подразделения отраслевого и функционального назначения.
Образование органов государственного управления с использованием различных комбинаций принципов построения аппарата управления помогает в определенной мере нивелировать проявление негативных качеств того или иного принципа. Сочетание принципов построения аппарата управления обусловлено также характером взаимоотношений между структурными звеньями механизма государственного управления.
Таким образом, в Республике Беларусь система государственного управления построена по функционально-отраслевому и территориальному принципу.
Некоторые ученые выделяют в качестве отдельного вида принципов принципы деятельности органов государственного управления1.
Принципами деятельности органов государственного управления являются такие требования, правила, установленные истины, которыми руководствуются органы в своей повседневной деятельности. А. Файоль еще в 1916 г. сформулировал 14 принципов управления: разделение труда; полномочия и ответственность; дисциплина; единоначалие; единство действий; подчиненность личных интересов; вознаграждение персонала; централизация; скалярная цепь; порядок; справедливость; стабильность персонала; инициатива; корпоративный дух.
Предложенные виды принципов отражают наиболее существенные моменты процесса управления. Этим объясняется ее стабильность.
[1] См.: Научные основы государственного управления в СССР. С. 68; Управление организацией. М., 2000. С. 16—21.
Разделение труда как специализация работ осуществляется в любой организации. Специализация помогает эффективнее использовать управленческий персонал.
Принцип полномочий и ответственности предполагает, что у каждого служащего должны быть четко определены полномочия, необходимые и достаточные для выполнения им своих задач, и за это выполнение он должен нести ответственность.
Дисциплина — это строгое подчинение установленному порядку, правилам, а также их выполнение. Подобное относится как к простым служащим, так и к руководящему составу.
Единоначалие (единство распорядительства) выражается в том, что работник получает распоряжение от непосредственного начальника, только перед которым и отчитывается.
Единство действий (руководства) предусматривает единство управленческой цели, единство плана и единство руководящего начала
Личные, частные интересы должны подчиняться общим интересам организации, поскольку они имеют преимущество перед интересами индивидуумов.
Вознаграждение персонала (труда) предполагает получение работниками справедливого вознаграждения за свой труд.
Централизация — естественный порядок в организации, имеющей управленческий центр. Лучшие результаты достигаются при соблюдении правильной пропорции между централизацией и децентрализацией. Полномочия (власть) должны делегироваться пропорционально ответственности.
Скалярная цепь (иерархия) — неразрывная цепь команд, по которой передаются все распоряжения и осуществляются коммуникации между всеми уровнями иерархии («цепь начальников»).
Порядок представляет собой определенное место для каждого лица (служащего), каждое лицо (служащий) находится на своем определенном месте (речь идет о соответствии субъективных возможностей служащего и потребностей данного участка работы).
Справедливость (или равенство общегражданского порядка) означает, что установленные правила и соглашения должны проводиться в жизни справедливо на всех уровнях скалярной цепи.
Стабильность (устойчивость) персонала предполагает установку работающих на лояльность по отношению к организации и долгосрочную работу, поскольку высокая текучесть снижает эффективность. По поводу этого принципа А. Файоль замечает: «Начальник среднего достоинства, долго пребывающий на своем месте,
предпочтительнее нескольких руководителей высшего порядка, только мимоходом занимающих должность»1.
Инициатива — поощрение работающих к выработке независимых суждений в границах делегированных им полномочий и выполняемых работ.
Корпоративный дух (единение персонала) — гармония интересов. персонала и организации — обеспечивает единство усилий («в единении — сила»),
Юсупов В.А. и Волков Н.А. предложили свое видение системы принципов деятельности аппарата советского государственного управления. Они представляют ее в следующем виде:
1) дисциплина труда и его нормирование;
2)авторитет и власть;
3)дисциплина;
4)единство руководства;
5)единство распорядительства;
6)согласование действий руководителя с руководящим влияние общественных организаций... органа управления;
7)формирование оптимального диапазона контроля;
8)подчинение личного интереса общему;
9)стимулирование труда и инициативы;
10)обеспечение эффективной для процесса управления системы связи (информации);
11)научно обоснованный подбор, расстановка и воспитание кадров аппарата;
12)сочетание стабильности персонала с выдвижением наиболее достойных на высшие ступени;
13) единение персонала;
14)своевременная реакция на потребности в изменении содержания, форм и методов управления»2.
В научной литературе называются и иные принципы деятельности органов государственного управления, например единоначалие и коллегиальность, плановость, научность, отраслевой и территориальный подход3. Эти принципы, конечно, относятся к
[1] Файоль А. Учение об управлении // Научная организация труда и управления. Изд. 2-е. С. 364.
2 Юсупов В.А., Волков Н.А. Научные основы государственного управления в СССР: Учеб. пособие. Казань, 1972. С. 32.
3 Управление организацией: Учебник. С. 18.
общим, или принципам построения органов государственного управления, а не к рассматриваемым принципам.