Етапи процесу правоутворення

Правоутворення— це відносно тривалий процес форму­вання юридичних норм, що починається з визнання державою певних суспільних відносин, усвідомлення необхідності їхнього правового регулювання, формального закріплення і державного захисту юридичних приписів.

До сфери правового регулювання входять лише найваж­ливіші для суспільства відносини. Вони повинні відповідати вимогам справедливості, панівної моралі і потребам суспільного розвитку. Саме такі відносини держава вважає за доцільне визнати і забезпечити правовим захистом. Це відбувається посту­пово в міру формування держави, зародження її органів і насамперед судів.

Формування права - це складний, багатоаспектний соціальний процес, обумовлений взаємодією об'єктивних умов і суб'єктивних чинників, що визначають і забезпечують утворення нових
норм права.

Цей процес складається з кількох етапів. На першому етапі цього процесу відбувається формування певних суспільних відносин, які в результаті багаторазового повторення набувають нормативного характеру. На другому етапі, який ми будемо називати правозакріпленням, відбувається державне санкціону­вання суспільної та державної (в історичному аспекті передусім судової) практики, її розгорнуте законодавче закріплення. Шля­хом правозакріплення складаються основи правового регулю­вання суспільних відносин На третьому етапі держава з метою конкретизації та деталізації основ правового регулювання самос­тійно створює широке коло правових приписів. Саме цей етап ми будемо називати правотворчістю. Отже, на відміну від поширених у навчальній літературі поглядів, правоутворення не зводиться до правотворчості, яка є лише останнім етапом цього процесу. Виникнення суспільних відносин, що згодом набувають правового характеру, є першим і важливим кроком на шляху правоутворення. Відповідно до принципів панівної моралі та уявлень про справедливість держава визнає і закріплює в законодавстві певні економічні, політичні, культурні відносини, 320

які відповідають потребам суспільства, формує права і обов'язки суб'єктів правовідносин.

Процес правозакріплення закінчується розробкою і прий­няттям нормативно-правових актів, які є загальнообов'язковими і визначають санкції в разі порушення визнаних державою пра­вил поведінки.

Завершення цього процесу не виключає подальшого поглиб­лення змісту права. З метою охоплення усіх особливостей різних сфер суспільного життя відбувається деталізація його основ, яке здійснюється шляхом створення більш конкретних за змістом правил поведінки. Не змінюючи основ права, вони складаються за участю держави, а в багатьох випадках безпосередньо формулю­ються законодавцем. Таким чином, поглиблення сфери правового регулювання тих суспільних відносин, які потребують деталізації й конкретизації, відбувається шляхом правотворчості.

Під правотворчістю розуміють організаційно врегульовану, особливу форму діяльності держави або безпосередньо народу, внаслідок якої потреби суспільного розвитку й вимоги справедливості набувають правової форми, що знаходить свій вияв у певному джерелі права (нормативному акті, прецеденті, звичаї тощо).

Для етапів правозакріплення і правотворчості, як особливих форм діяльності компетентних державних органів, уповнова­жених громадських організацій або всього народу по встанов­ленню, зміні чи скасуванню юридичних норм, створенню та роз­витку системи права, характерні певні ознаки. Правозакріпдрння і правотворчість:

а) є монополією держави, яка в особливих випадках може
делегувати ці повноваження громадським організаціям або
іншим суб'єктам права, вона також може здійснюватися безпо­середньо громадянами держави на референдумі;

б) має організаційну спрямованість, кожний правотворчий
орган санкціонує або видає нормативні акти згідно зі своєю
компетенцією:

в) здебільшого відображається у формулюванні правових
норм. Це становить її основну функцію, оскільки зміна, скасування норм права і кодифікація правового матеріалу є лише її допоміжними функціями;

г) чітко регламентується нормативними приписами, що зумовлено принципом законності, необхідністю суворого дотри­мання кожним правотворчим органом своєї компетенції, з метою

РОЗДІЛ XXI

запобігання можливим юридичним колізіям, суперечностям та дублюванню норм права в законодавстві.

Постійне удосконалення законодавства, обумовлене законо­мірним розвитком сучасної держави, є необхідною умовою все­бічного врахування в нормативних актах потреб суспільного розвитку, поєднання інтересів окремих прошарків суспільства та індивідів. Розвиток правозакріплення і правотворчості є важ­ливою запорукою підвищення ролі законодавства, зміцнення ре­жиму законності. Правозакріплення і правотворчість здійсню­ється кожною державою незалежно від її типу, форм організації влади, її завдань та функцій.

§. 2 Функції, принципи І й види правоутворення

Процес правозакріплення і правотворчості приводить до. виразу економічних, політичних, соціальних та інших суспільних відносин у вигляді, як правило, формально визначених правил соціально-правового змісту. У державі така діяльність повинна відбуватися з обов'язковим дотриманням певних принципів, основних ідей, які обумовлюють сутність, найхарактерніші риси й властивості різних етапів правоутворення.

м

Процес остаточного формування й розвитку єдиної системи правових приписів є офіційною діяльністю компетентних органів та організацій у здійсненні правового регулювання. Основним призначенням цього процесу є надання формальної визначеності юридичним нормам, удосконалення їхньої редакції, видання нових, зміна та скасування чинних нормативних актів з метою формування внутрішньо узгодженої системи законодавства.

Функції правозакріплення та правотворчості - це основні напрямки діяльності компетентних органів по встановленню, зміні або відміні правових норм, створенню й розвитку системи законодавства та інших форм права.

До цих функцій належать такі:

функція первинного регулювання суспільних відносин, яка має місце тоді, коли певні суспільні відносини вперше набувають формальної визначеності, і яка здійснюється шляхом видання нових за змістом нормативно-правових актів, внаслідок чого відбувається первинне врегулювання суспільних відносин;

2) функція оновлення правового матеріалу, яка передбачає зміну або скасування тих нормативно-правових актів, що заста-322

ПІ'ЛВОПВОРЕННЯ

ріли і не відповідають потребам суспільного розвитку та сучасному стану законодавства;

3) функція ліквідації прогалин у праві, тобто часткового або повного усунення пропусків у правовому регулюванні певних від­носин шляхом формулювання тих правил поведінки, яких бракує; 4) функція систематизації нормативно-правового матері­алу, яка полягає у впорядкуванні, об'єднанні та доповненні нор­мативних актів, створенні єдиного, зручного для користування, побудованого на наукових засадах нормативного кодифікова­ного акта.

Серед принципів правозакріплення і правотворчості слід розрізняти загальнолюдські принципи, що становлять основу пра­вового регулювання (принципи гуманізму, демократизму, закон­ності, соціальної справедливості тощо), та спеціальні (принципи науковості, професіоналізму, оперативності, поєднання динаміз­му й стабільності тощо), які мають особливе значення саме для правозакріплення та правотворчості як особливих форм діяль­ності компетентних правотворчих органів та держави.

Головними загальнолюдськими принципами правозакріп­лення і правотворчості є такі:

1) принцип гуманізму. Він вимагає врахування в правових
актах загальнолюдських цінностей, забезпечення гарантій за­
хисту прав і свобод людини, максимального задоволення їх мате­ріальних і духовних потреб. Людина та її інтереси повинні бути в
центрі правотворчої діяльності держави, закріплюватися на
законодавчому рівні;

2) принцип демократизму. Одним з напрямків розвитку полі­тичної системи на сучасному етапі повинна бути зростаюча
активність громадян в управлінні державними і громадськими
справами. У правотворчості це особливо яскраво реалізується
шляхом прийняття найважливіших законів на референдумі.
Незважаючи на окремі організаційні недоліки, що властиві
інститутам безпосередньої демократії, референдум дозволяє
максимально врахувати й виразити в законі побажання різних
верств населення;

3) принцип гласності. Він передбачає вільне й конструктивне
обговорення проектів нормативних актів, відкритість право
творчого процесу. Залучення широких мас населення і громадських організацій до обговорення законопроектів, сприяє най­ більшій легітимності майбутнього закону, запобігає появі можливих помилок, спрощує процедуру реалізації закону;

І'ОЗДІЛ XXI

4) принцип законності. Він відіграє велику роль як у додер­жанні процедури прийняття нормативно-правових актів, так і у формулюванні їх змісту. Реалізація нормотворчих повноважень органами, які видають закони та інші нормативні акти, повинна відбуватися винятково в рамках їх компетенції, на підставі закону, в повній відповідності до встановленої процедури. Зміст нормативно-правових актів повинен відповідати конституційним засадам, ідеалам правової держави і міжнародним стандартам захисту прав людини.

До спеціальних принципів правозакріплення і правотворчості належать:

1) принцип науковості та професіоналізм .Він передбачає залучення фахівців високої кваліфікації до правотворчої діяль­ності, використання наукових досягнень, врахування альтер­нативних проектів нормативних актів, які виражають інтереси різних прошарків суспільства. Недостатнє врахування цього принципу негативно впливає на якість змісту нормативно-правового акта й ефективність його реалізації після прийняття;

2) принцип планування. Цей принцип дає можливість виключити випадкові, непродумані кроки в правозакріпленні і правотворчості, усунути дублювання та колізії в нормативних актах, узгодити роботу державних органів різних рівнів, лікві­дувати поспіх, встановити послідовність прийняття окремих ак­тів, створити необхідні умови для підготовки документів високої якості, дає час, щоб провести теоретичні консультації з провід­ними науковими та навчальними установами;

3) принцип оперативності. Цей принцип вимагає постійного оновлення правового матеріалу, швидкого реагування на нові тенденції в суспільств¹', на появу нових суспільних відносин і необхідність надання їм формальної визначеності. Принцип опе­ративності в правотворчому процесі забезпечує також своєчасне скасування нормативно-правових актів, що застаріли, суперечать чинному законодавству, створюють юридичні колізії;

4) принцип поєднання динамізму і стабільності. Він вимагає дотримання необхідного балансу між прийняттям нових норма­тивно-правових актів і внесенням змін і доповнень у чинні акти. Основною метою правотворчої діяльності повинно бути досяг­нення стабільності законодавства, забезпечення умов якомога більшої тривалості дії законів і підзаконних актів у державі. Прий­няття нових нормативних актів, зміна або скасування чинних, повинні бути обґрунтованими і доцільними, змістовно виваже­ними і конструктивними.

ПРАВОУТВОРЕННЯ

У сучасних державах соціально-демократичної орієнтації за суб'єктами виокремлюють такі основні види правозакріплення і правотворчості:

затвердження нормативних актів на референдумі;

прийняття нормативних актів компетентними державними

органами;

прийняття нормативних актів громадськими об'єднаннями та

організаціями внаслідок делегування їм повноважень державою.

Найпоширенішою серед цих видів є прийняття нормативних актів компетентними державними органами і посадовими особа­ми. В Україні до них належать: Верховна Рада України, Прези­дент, Кабінет Міністрів, міністерства, відомства та державні комітети. У межах своїх повноважень правотворчими функціями наділені державні адміністрації і органи місцевого самовря­дування з питань, що їм делеговані державою, а також адміні­страції державних підприємств та установ.

Різновидом правозакріплення і правотворчості є укладення угод нормативного характеру між окремими суб'єктами права, які відповідно мають різну юридичну силу. Нормативні угоди можуть укладатися на міжнародному, галузевому та місцевому рівнях, а також між суб'єктами державного устрою. Референдум — це народне голосуванням з питань загальнодержавного й місцевого значення, який також є одним із видів правозакріплення і правотворчості. Рішення, які приймаються на референдумі, мають порівняно зі звичайними законами вищу юридичну силу і не потребують подальшого затвердження парла­ментом, змінити або скасувати їх можна тільки шляхом прове­дення повторного референдуму.

Участь громадських організацій у правотворчості може здійснюватися двома шляхами:

а) делегуванням їм правотворчих повноважень;

б) санкціонуванням актів, прийнятих цими організаціями.

Делегування правотворчих повноважень повинно мати тим­часовий характер, відбуватися відповідно до встановленої зако­ном процедури видання нормативних актів, за чітко визначеними питаннями.

§ 3. Стадії створення нормативно-правових актів

Процес видання нормативно-правових актів є сукупністю послідовних організаційних дій, які регулюються конституційними

РОЗДІЛ XXI

та іншими юридичними нормами. Правотворчість і правозакріплення складається з двох основних етапів: 1) дозаконодавчого (в широкому розумінні) і 2) законодавчого, всередині яких слід вирізняти ряд стадій.

Початком дозаконодавчого етапу процесу правоутворепня є правотворча ініціатива. Вона може полягати у внесенні на роз­гляд відповідного державного органу пропозицій щодо прийнят­тя нормативно-правових актів певного виду. Проявом такої ініціативи може бути також внесення для розгляду підготовле­ного проекту нормативного акта. Щодо законів, то право зако­нодавчої ініціативи згідно зі ст. 93 Конституції України нале­жить Президенту України, народним депутатам України, Ка­бінету Міністрів України і Національному банку України. Право законодавчої ініціативи може мати вияв у поданні на розгляд Верховної Ради законопроектів або у винесенні на розгляд пар­ламенту будь-якого питання, що потребує законодавчого вирішення.

В численних випадках, особливо щодо актів одноособового керівництва, коли відсутня необхідність ініціювання їх видання, нормотворення починається безпосередньо з прийняття рішення про підготовку проекту нормативного акта.

Стадія підготовки тексту проекту нормативного акта потребує відповідних підготовчих дій : визначення кола фахівців, що працюватимуть над проектом/створення робочої групи у його підготовці, з'ясування громадської думки щодо потреб і напрямків правового регулювання певного питання тощо. При підготовці тексту проекту можуть використовуватися галузевий і відомчий підходи, залучатися фахівці певного профілю. Підготовка про­ектів нормативних актів повинна здійснюватися на професійних засадах відповідними комітетами і комісіями представницького органу при належному фаховому рівні депутатів парламенту. Можливі економічні, політичні, соціальні та юридичні наслідки прийняття кожного проекту нормативного акта повинні прогнозу­ватися заздалегідь, необхідно також враховувати і майбутні фінансові витрати.

Обговорення проекту нормативного акта передбачає попе­реднє ознайомлення з текстом, його змістом і структурою. Зазви­чай це здійснюється з широким залученням зацікавлених осіб, а в окремих випадках і всього населення держави. Форми обговорен­ня можуть бути різними, а саме: дорадчі збори, розширені засідання підготовчих комісій, колегії міністерств, обговорення 32Й

ПІ'ЛВОУТІЮІ'ЕННЯ

проекту в пресі, на радіо, на телебаченні, експертне рецензування проекту науково-дослідними та навчальними установами, отри­мання відгуків і висновків міжнародних незалежних експертів, неурядових громадських організацій тощо.

Для найповнішого врахування громадської думки проекти найбільш важливих нормативних актів бажано виносити на все­народне обговорення, особливо коли вони стосуються прав і сво­бод людини, законних інтересів громадян та їх об'єднань. Для цього проекти слід опубліковувати в засобах масової інформації різних рівнів.

Після отримання зауважень і пропозицій від зацікавлених установ, які за напрямком своєї діяльності безпосередньо або опосередковано пов'язані з реалізацією конкретного норматив­ного акта, відбувається додаткове узгодження проекту норма­тивного акта.

Остаточне доопрацювання тексту проекту здійснюється відповідною робочою групою або підготовчою комісією, яка вра­ховує пропозиції і зауваження, що надійшли внаслідок узгоджен­ня, забезпечує його редагування.

Для обговорення проектів законів, де передбачається два і більше читань характерні певні особливості. За його результата­ми проекти можуть відхилятися, ухвалюватися або направлятися на доопрацювання, після чого відбувається їх затвердження.

Прийняття нормативних актів відбувається згідно з встановле­ною процедурою, шляхом затвердження одноособово, простою або кваліфікованою більшістю голосів. Після затвердження кожен нормативний акт повинен бути підписаний уповноваженою осо­бою, зареєстрований і оприлюднений у виданні того органу, який його прийняв.

Підписання законів здійснює Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України, який протягом 15 днів. після отримання закону повинен підписати й офіційно оприлюднити його або повернути зі своїми вмотивованими за­уваженнями та пропозиціями до Верховної Ради на повторний розгляд (накласти вето).

Опублікування нормативного акта є важливою стадією про­цесу нормотворчості. Офіційно встановленими джерелами для опублікування законів є журнали «Офіційний вісник України», «Відомості Верховної Ради України», газета «Голос України».

Нормативні акти Кабінету Міністрів України публікуються в газеті «Урядовий кур'єр», журналі «Офіційний вісник України»,

РОЗДІЛ XXI

акти місцевих адміністрацій — в місцевій пресі; відомчі норма­тивні акти — у відповідних бюлетенях та джерелах, доступних для зацікавлених органів і осіб.

§ 4. Законодавча техніка: поняття і види

Законодавча техніка — це сукупність юридичних засобів, прийомів і правил розробки, оформлення, опублікування і систе­матизації нормативно-правовихактів.

Від дотримання правил законодавчої техніки залежить рівень досконалості законодавства і всього нормативного ма­теріалу, доступність нормативних актів для тлумачення, ста­більність, високий рівень обліку й систематизації нормативного матеріалу.

До прийомів і засобів законодавчої техніки належать: У. нормативна побудова, — це використання мовних, логічних та техніко-юридичних засобів, за допомогою яких формулюють­ся норми-приписи, застосовуються терміни, юридичні символи, правові презумпції, фікції тощо. Норми права повинні відповіда­ти певним вимогам структурної побудови (гіпотеза, диспозиція, санкція), бути узгодженими між собою, конкретними та забезпе­ченими з боку держави;

<=?. юридичні конструкції, — це побудова норм права та норма­тивних актів згідно з типовими схемами, моделями, що відбива­ють особливості різних правовідносин. Наприклад, конструкції договорів, складів злочину, поділ кодексів на Загальну і Особли­ву частини, поділ законів на статті, а статей на частини і т. ін.; З, галузева типізація, -— це побудова нормативних приписів таким чином, щоб вони належали до певної галузі права, що досягається шляхом викладення норми права в певному кодифікованому акті, підпорядкування системі загальних норм, застосування галузевої термінології та ін.

Серед юридичних засобів розробки й оформлення юридичних актів важливе місце посідають юридичні терміни. Саме в них фор­мулюються правові веління, дозволи або заборони, загальні та індивідуальні приписи.

Юридичні терміни — це слова і словосполучення, які точно визначають правові поняття. Термінологія, якою користується юридична наука та законодавство, є неоднорідною і поділяється на види. Розрізняють такі терміни: