Археологические памятники являются неотъемлемой частью культурного наследия человечества, одним из первых примеров охраны которого, является эдикт римского императора Флавия Юлия Валерия Майориана 457 г. Сегодня необходимость охраны культурного наследия отчетливо осознается на международном уровне и подчеркивается в таких документах как Конвенция ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия (1972) и Европейская конвенция Совета Европы об охране археологического наследия (1992). Особенности охраны археологических памятников отражены в Хартии защиты и управления археологическим наследием Международного Совета по памятникам и историческим местам (1990).
Российским федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по охране культурного наследия является Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия, находящаяся в ведении Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.
Значение археологического наследия подразумевается в 44 статье Конституции Российской Федерации 1993 г., посвященной культурным ценностям: «2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. 3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».
Особое внимание уделяется объектам археологического наследия в Земельном кодексе Российской Федерации. Согласно статье 27 «Ограничения оборотоспособности земельных участков», находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. Статья 56 «Ограничение прав на землю» предусматривает «особые условия охраны» археологических объектов, как одно из возможных подобных ограничений. Наконец, статья 99 «Земли историко‑культурного назначения» относит к таким землям территории «объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия». При этом подчеркивается, что «земли историко‑культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением», а «изменение целевого назначения земель историко‑культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются»; «на отдельных землях историко‑культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность» (текст кодекса цитируется по состоянию на 8 ноября 2007 г.).
Ответственность за нанесение ущерба археологическому наследию предусмотрена статьей 243 «Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры» Уголовного кодекса Российской Федерации:
«1. Уничтожение или повреждение памятников истории, культуры, природных комплексов или объектов, взятых под охрану государства, а также предметов или документов, имеющих историческую или культурную ценность, – наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. 2. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения, – наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет».
Несанкционированные грабительские раскопки объектов археологического наследия подпадают также под действие статьи 164 Уголовного кодекса «Хищение предметов, имеющих особую ценность»: «1. Хищение предметов или документов, имеющих особую историческую, научную, художественную или культурную ценность, независимо от способа хищения – наказывается лишением свободы на срок от шести до десяти лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового. 2. То же деяние: (а) совершенное группой лиц по предварительному сговору или организованной группой; (б) пункт утратил силу… (в) повлекшее уничтожение, порчу или разрушение предметов или документов, указанных в части первой настоящей статьи, – наказывается лишением свободы на срок от восьми до пятнадцати лет со штрафом в размере до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до трех лет либо без такового» (текст кодекса цитируется по состоянию на 7 сентября 2007 г.).
Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного (в том числе – археологического) наследия народов Российской Федерации регулируются федеральным законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» № 73‑ФЗ от 25 июня 2002 г. Закон определяет объекты археологического наследия как «частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки» (статья 3; текст закона цитируется по состоянию на 8 ноября 2007). Кроме того, «культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок» соотнесены с еще одним видом объектов культурного наследия – «достопримечательными местами». Согласно статье 15, основным источником информации об объектах культурного наследия и их территориях является «Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».
Закон определяет особенности гражданского оборота объектов археологического наследия (статья 49, пп. 2–3): «2. Объект археологического наследия и земельный участок или участок водного объекта, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно. 3. Объекты археологического наследия находятся в государственной собственности». Согласно статье 36, строительные, земляные и иные хозяйственные работы могут осуществляться лишь «при наличии в проектах проведения таких работ разделов об обеспечении сохранности… объектов культурного наследия, получивших положительные заключения государственной экспертизы проектной документации». Согласно статье 40 «в исключительных случаях под сохранением объекта археологического наследия понимаются спасательные археологические полевые работы». Финансирование обеспечения сохранности объектов культурного наследия на территориях хозяйственного освоения осуществляется за счет заказчика данных хозяйственных работ (статья 36).
Общий правовой порядок проведения полевых археологических исследований описывается в статье 45: «8. Работы по выявлению и изучению объектов археологического наследия (далее – археологические полевые работы) проводятся на основании выдаваемого сроком не более чем на один год в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, разрешения (открытого листа) на право проведения работ определенного вида на объекте археологического наследия. 9. Физические и юридические лица, проводившие археологические полевые работы, в течение трех лет со дня выполнения работ обязаны передать все обнаруженные культурные ценности (включая антропогенные, антропологические, палеозоологические, палеоботанические и иные объекты, имеющие историко‑культурную ценность) на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации. 10. Отчет о выполненных археологических полевых работах и вся полевая документация в течение трех лет со дня окончания срока действия разрешения (открытого листа) на право их проведения подлежат передаче на хранение в Архивный фонд Российской Федерации…»
Научная регламентация полевых археологических исследований, согласно статье 49 «Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» (утвержденного постановлением Совета Министров СССР № 865 от 16 сентября 1982 г.), возложена на Российскую Академию наук. Эта деятельность осуществляется центральным археологическим учреждением Академии – Институтом археологии. Подробное изложение порядка проведения полевых археологических исследований содержится в «Положении о порядке проведения археологических полевых работ (археологических раскопок и разведок) и составления научной отчетной документации», утвержденном Ученым Советом Института археологии Российской Академии наук 30 марта 2007 г. Согласно данному документу разрешение на производство полевых археологических исследований (Открытый лист) выдается Институтом археологии и не может быть заменено каким‑либо другим документом. Открытый лист выдается по заявке учреждения, организующего данные изыскания, на имя физического лица – исследователя, который будет руководить проведением этих работ. Передоверие права исследований другому лицу воспрещается. Открытые листы разрешают раскопки конкретных археологических памятников или поиски и обследования археологических памятников (разведки) в конкретных административных регионах в текущем году; Положение устанавливает четыре возможные формы Открытых листов:
форма № 1 – Открытый лист «на право проведения раскопок и разведок памятников археологии»;
форма № 2 – Открытый лист «на право проведения разведок со вскрытием небольших площадей (до 20 кв. м на одном памятнике) и обследования земельных участков в рамках выполнения историко‑культурной экспертизы, археологический надзор»;
форма № 3 – Открытый лист «на право проведения разведок без осуществления каких‑либо земляных работ на памятниках археологии, кроме ограниченных по площади зачисток на существующих обнажениях»;
форма № 4 – Открытый лист «на право проведения охранно‑спасательных раскопок памятников, разрушаемых при строительно‑земляных работах или находящихся в аварийном состоянии».
Исследователь, получивший Открытый лист, обязан до начала работ зарегистрировать его в «уполномоченных в области охраны объектов культурного наследия органах исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого проводятся указанные работы или в организации, на которую возложены соответствующие полномочия». Вещевые материалы (находки), полученные в ходе исследований должны быть сданы на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации. Научный отчет о результатах работ текущего года должен быть представлен не позднее 30 апреля следующего года в Институт археологии, где он проходит экспертизу. Неудовлетворительная оценка отчета является основанием для отказа в выдаче его автору нового Открытого листа, так как, в свою очередь, основанием для рассмотрения заявки на Открытый лист является «утверждение научных отчетов о проведенных исследованиях предыдущего сезона».