Данная проблематика также отсутствовала в правительственной программе. Но надо признать, что и в докладе рабочей группы Госсовета она была представлена не в лучшем виде. Это, пожалуй, самый бледный раздел доклада, что, увы, – тоже один из результатов консенсуса. Испуг перед предстоящей реорганизацией, вероятно, настолько парализовал образовательное ведомство, что оно заблокировало продвижение сколько-нибудь серьезных, прорывных идей. Ведь даже такая безобидная мысль, как создание в рамках федеральных округов своеобразных образовательных округов – не как дополнительных бюрократических структур, а как коллективных координирующих органов (с возможным попеременным председательством руководителей образования субъектов Федерации, входящих в данный округ) напугала министерство и была отвергнута им.
Скорее всего по той же причине и в правительственных документах не было ничего об изменениях в системе управления образованием. Инстинкт самосохранения сильнее инстинкта истины. Однако, хотелось бы кому-то того или нет, радикальная реорганизация этой системы неотвратима, ибо ее нынешняя неэффективность, о чем говорилось ранее, более чем очевидна.
И тем не менее, при всех названных обстоятельствах, в докладе рабочей группы был выделен ряд как общих важных концептуальных моментов, так и значимых операциональных предложений. Рабочая группа подчеркнула в частности:
– то обстоятельство, что субъектами образовательной политики являются не только образовательное ведомство (как оно полагало), не только правительство, но и все граждане России, общество в целом, с его различными институтами и, конечно, региональные и местные власти, мнение которых мало интересует основную часть обитателей министерских кабинетов;
– необходимость неуклонного расширения общественного участия в выработке, принятии и реализации политико-правовых и управленческих решений в образовании;
– необходимость отказа от административных методов управления в образовании и перехода к методам нормативным и экономическим, к управлению процессом развития образования, его качеством и эффективностью;
– назревшую потребность в широком развитии договорных отношений в сфере образования (между гражданами и образовательным учреждением; между образовательным учреждением и его учредителями; между соучредителями образовательных учреждений; между образовательными учреждениями и работодателями);
– обязательность публикации ежегодных отчетов образовательных учреждений и органов управления образованием о своей деятельности, в том числе и об использовании бюджетных и внебюджетных средств и т.д.
Вместе с тем в докладе рабочей группы выдвинута и одна достаточно фундаментальная управленческая идея, коренным образом меняющая облик управления образованием в стране. Смысл данной идеи состоял в создании целостных региональных образовательных систем, тесно связанных с потребностями регионов, в интеграции образовательного потенциала субъектов Федерации, что само по себе уже существенно увеличивает этот потенциал и открывает возможность мобилизации его экономических, материальных, кадровых и прочих ресурсов, возможность маневра этими ресурсами. Пока таких целостных образовательных систем в регионах нет. Есть разрозненные, не связанные и между собой, и с регионом остатки прежних отраслевых систем организации образования. Отсюда – и указанные выше деформации в сфере профессионального образования, и его оторванность от местных рынков труда, и многие прочие нынешние его пороки.
Таков краткий обзор конкретных предложений и операциональных новаций, которые внесла рабочая группа Госсовета в сравнении с принятыми документами правительства.
Итоги работы Госсовета и совмещение
его линии с правительством.
Принятие «Концепции модернизации
российского образования»
29 августа 2001 г. состоялось заседание Государственного совета Российской Федерации, где был рассмотрен доклад рабочей группы «Образовательная политика на современном этапе» и проведен анализ состояния и перспектив развития российского образования. Тональность заседания задало вступительное слово В.В. Путина, в котором он подчеркнул, что «устойчивое развитие стран уже давно определяется не столько их ресурсами, сколько общим уровнем образования нации», что «развитие образования в стране» – «залог успешного развития государства и общества». «Но так будет, – отметил президент, – только в том случае, если образование у нас будет отвечать общим требованиям сегодняшнего дня, если оно будет доступным и качественным». Между тем, по его словам, мы до сих пор все еще «в точности не знаем, какого вида, качества и в каком объеме образовательные услуги действительно необходимы стране и ее экономике»[226].
Характерной, принципиально важной чертой заседания Госсовета была концентрация внимания его участников – реальных политиков, руководителей субъектов Федерации на реальных проблемах, истинных болевых точках образования, а не на его мнимых нуждах (выдуманных образовательными чиновниками и деятелями РАО), типа 12-летки. Основные из этих проблем:
– эффективность использования ресурсов, направляемых в систему образования, которая, по словам президента, «еще очень низка»;
– недопустимо бедственное положение педагогических кадров: как отметил Е.С. Строев, «нищий учитель – это позор нации»;
– необходимость глубокой реорганизации системы профессионального образования, которая не только не соответствует потребностям экономики страны, но и плодит острые социальные проблемы: преобладающая часть выпускников этой системы, подчеркнул Ю.М. Лужков, переживает глубокую моральную и социальную драму, поскольку «не может найти приложение своего труда по специальности»;
– наконец, проблемы содержания школьного образования, которое резко отстает от потребностей времени и в котором до сих пор все еще больше вопросов, чем ответов. Показательно мнение В.В. Путина на этот счет, отметившего, во-первых, что «давно пора установить разумный баланс между универсальностью знаний, их фундаментальным характером и прагматической ориентированностью образования на реальные потребности экономики государства» и, во-вторых, что «нельзя относиться к образованию только как к накоплению знаний. В современных условиях это – прежде всего развитие аналитических способностей и критического мышления у учеников. Это – умение учиться. Умение самому воспринимать знания, успевать за переменами»[227].
Детально и конструктивно обсуждая названные и другие проблемы, участники заседания Госсовета активно поддержали основные положения доклада рабочей группы, который предлагал пути и механизмы решения этих проблем. Во всех выступлениях, как верно отмечалось в «Первом сентября», «основная критика, порой очень жестокая, была не по докладу, а по той ситуации, которая сложилась в системе образования»[228].
В целом на заседании Государственного совета удалось достичь согласованности линий его рабочей группы и правительства. Как отметил в своем вступительном слове на заседании В.В. Путин, вынесение вопроса об образовании на Госсовет «открыло новый этап широкой общественной дискуссии. Дискуссии острой и откровенной... Поэтому и подготовка доклада рабочей группы Госсовета, как мне известно, шла очень непросто. В процессе обсуждения звучали разные точки зрения, подчас взаимоисключающие друг друга».
Президент знал, что говорил. И не только президент. Это знали многие. «То, что между правительством и рабочей группой Госсовета, – писала "Независимая газета", – существуют противоречия по взглядам на реформу образования, ни для кого не секрет»[229]. Тем более не были секретом и серьезнейшие разногласия в самой рабочей группе, которая представляла весь спектр образовательных и общественно-политических сил и которую, по словам той же газеты, «правильней было бы назвать согласительной комиссией»[230].
Эти разногласия располагались в основном по двум векторам: а) менять или не менять что-либо в образовании; б) если менять, то в чьих интересах – страны или ведомства. Как отмечалось в «Первом сентября», рабочей группе пришлось столкнуться с «жесткими, непримиримыми противоречиями и интересами различных групп чиновников, ректоров, политиков, региональных лидеров, производителей образования, издателей, а также мощной когорты методистов и авторов программ и учебников. Все стянулось в единый узел нежелания перемен и жгучего, до ненависти, стремления отстоять свои права на установление правил игры»[231].
Очевидно, что такие стартовые условия были, мягко говоря, весьма неблагоприятны для выполнения рабочей группой Госсовета того задания, которое она имела. «Мы получили от президента указание, – говорил руководитель группы С.Л. Катанандов, – подготовить серьезный документ, а не набор мероприятий. Предполагается, что этот документ позволит найти согласие в обществе, объединить все взгляды на реформу образования». «Сейчас, – подчеркивал Катанандов, – нужны шаги, которые будут позитивно восприняты не только политиками и профессионалами, но и простыми гражданами России»[232].
Искусство С.Л. Катанандова как политика и состояло в том, что он, несмотря на все, казалось бы, непримиримые противоречия, умело находил точки согласия, добиваясь необходимых компромиссов. И при этом четко вел общую стратегическую линию модернизации образования.
И это, повторим, отражало новую, принципиальную особенность зарождавшейся общей политической линии, которая пыталась опереться на идеи общественного единения, ибо общество устало от раскола. В итоге при решении проблем образования, как точно заметил Я.И. Кузьминов, «главный компромисс был достигнут не между какими-то конкретными игроками на образовательном поле, а в общественном сознании»[233]. (Но именно такой компромисс делает любую реформу «проходимой».)
При этом принципиально важным являлось то, что данный компромисс был достигнут на линии движения вперед, а не назад и – уже на определенном рубеже этого движения. Это был как раз тот трудный «срединный выбор», который, по точным словам журнала «Эксперт», и есть «всякая вообще зрелая, мудрая политика – выбор умеренных средств для достижения радикальных целей»[234].
За таким выбором коренится в конечном результате принципиально иное, отличающееся от традиционного понимание самой сути политики – не как искусства возможного, нокак искусства достижения необходимого. И только при такой установке обеспечивается реальное продвижение вперед.
Итак, каковы же главные итоги деятельности рабочей группы и заседания Государственного совета РФ?
Первое. В лице Госсовета проблемы образования вновь вышли на высший государственный уровень. И это событие нельзя не считать историческим, поскольку последние акты государственной воли в данной сфере были заявлены почти десять лет назад – Указ № 1 Президента России от 11 июля 1991 г. и Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. Это, по сути, означало возвращение государства в образование, все эти годы отданное на откуп лишь ведомству, и позволяло надеяться на реальность проведения давно назревших изменений в образовательной системе. До этого же, как отмечалось в «Первом сентября», «весь пакет документов по реформе образования, включая национальную доктрину, особенно образцово-показательные решения трескучего совещания работников образования в Кремле в 2000 году, – на самом деле серьезного влияния на развитие системы образования не имели»[235].
Второе. «Государство возвращалось в образование с деньгами», поскольку, по словам Я.И. Кузьминова, рабочей группе Госсовета «удалось более жестко и определенно, чем в правительственных документах, поставить вопрос о резком увеличении финансирования образования из бюджета»[236]. В итоге, как отметил президент страны, выступая 1 сентября в Московском государственном педагогическом университете, в бюджете 2002 г. впервые в истории Российской Федерации расходы на образование превысят расходы на национальную оборону. С 2003 г. государство планировало ежегодно увеличивать расходы на образование в федеральном бюджете на 25 % и в региональных – на 10 %.
Третье. Государственный совет одобрил предложенную его рабочей группой развернутую программу государственной поддержки и повышения профессионального уровня педагогических кадров. Первоочередная мера этой программы была объявлена уже на самом заседании Госсовета – повышение учительской зарплаты вдвое с 1 ноября 2001 г.
Четвертое. На фундаменте трех названных выше позиций Госсовет разработал и предложил стране целостную, согласованную, социально ориентированную стратегию модернизации образования – не как отраслевую акцию, а как проект общенационального масштаба. Он дал реальный старт модернизации образования. В этом плане говоря, словами депутата Государственной Думы В.А. Рыжкова, «2001год надо считать началом действительно серьезных реформ в образовании»[237].
Когда журналисты спросили у Я.И. Кузьминова, принимавшего самое активное участие в деятельности рабочей группы Госсовета, что можно будет считать ее победой, он ответил: «Победой будет, если правительство примет большой доклад рабочей группы Госсовета после доработки в качестве официального документа. Как национальную доктрину»[238]. О доктрине уже побеспокоились другие. Но вот в качестве «Концепции модернизации российского образования» доклад рабочей группы был действительно одобрен правительством 25 октября 2001 г. И это – уникальный случай во взаимоотношениях правительства и Госсовета за всю историю последнего.
«За минувший год, – писала "Независимая газета", – при Госсовете было создано 17 рабочих групп, занимающихся каждая своим вопросом. 12 из них обсуждались на президиуме Госсовета – семерке избранных президентом губернаторов, состав которых меняется каждые полгода. До Госсовета полной комплектации дошло всего четыре»: программа десятилетнего развития страны, земельная реформа, реструктуризация жилищно-коммунального хозяйства и модернизация общего образования[239]. И только доклад рабочей группы Госсовета по модернизации образования был практически один к одному принят правительством как свой собственный документ. Таков результат того согласия, которого удалось добиться в период деятельности рабочей группы Госсовета. Длительная и трудоемкая согласительная работа принесла свои плоды. Одобренная правительством «Концепция модернизации российского образования», отмечалось в «Первом сентября», «представляет собой почти дословную копию материалов, подготовленных рабочей группой С. Катанандова и представленных 29 августа 2001 г. на заседании Государственного совета»[240].
Окончательное одобрение Правительством РФ «Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года» состоялось лишь через два месяца после ее первого рассмотрения – 29 декабря 2001 г. (распоряжение Правительства РФ № 1756-р). За эти два месяца так называемой доработки «Концепции» и ее согласования с различными ведомствами она претерпела ряд существенных трансформаций.
Первой и главной из этих трансформаций было то, что под жестким давлением Министерства финансов правительство в своей обычной манере устранило из текста практически все конкретные цифры (поскольку они налагают вполне конкретную ответственность), в том числе: планируемое в ближайшее время повышение доли бюджетных расходов на образование в структуре ВВП с 3,5 до 4,5 %; намеченное ежегодное увеличение финансирования образования из федерального бюджета не менее, чем на 25 % в год в реальном выражении и не менее чем на 10 % из бюджетов территорий и др. Кассир Российской Федерации г-н Кудрин решительно заявил, что эти и подобные цифры пройдут в «Концепцию» только «через его труп». Вместе с тем он настоял на сохранении указания на то, что в 2006–2010 гг. «частные средства, поступающие в образование, могут возрасти до 2,5 % ВВП».
В этой же логике урезания «Концепции» и раскрепощения правительства от ответственности были выдержаны и другие трансформации документа, в частности: устранение самой мысли о введении государственных минимальных социальных стандартов в образование; отказ от установления минимальной ставки оплаты педагогических работников на уровне не ниже прожиточного минимума; снятие всяких упоминаний о видах налоговых льгот в сфере образования; лишение детей возможности бесплатного посещения музеев и многое, многое другое.
Подобная линия Министерства финансов с начала 1990-х гг. стала уже традиционной. В образовании с того времени не было ни одного программного, стратегического документа, который бы не подвергался полному финансовому выхолащиванию со стороны Минфина. Единственное исключение составлял Закон «Об образовании» 1992 г. Но тогда ситуация и в правительстве, и в обществе, и в стране была принципиально иной. Однако через 12 лет убогое фискальное ведомство все же взяло «свое». Оно-таки «достало» Закон «Об образовании» и в ходе так называемой монетизации льгот устроило в нем финансово-экономический погром, о чем речь пойдет далее.
Что же касается «Концепции модернизации российского образования» 2001 г., то в целом, за исключением названных существенных изъятий, она почти полностью воспроизводила текст доклада рабочей группы Госсовета, но в несколько сокращенном, упрощенном, а местами оскопленном виде. При этом, однако, она сохраняла основной идейный смысл названного доклада, его основную цель – направленность на всестороннюю модернизацию российского образования. Хотя средства на это предприятие были резко усечены.
Так завершился подготовительный этап модернизации образования. Но сама она еще практически не начиналась. Все сказанное ранее – это лишь первый, по следам событий, обзор данного подготовительного этапа, обзор процесса зарождения идей модернизации, подходов к ней, споров вокруг нее, ее утверждения «на высшем уровне». Это лишь разъяснение платформы модернизации образования, но не сама модернизация, коей предстояло еще только разворачиваться. Иными словами, это была история с открытым концом, где и в политическом, и в практическом плане отнюдь еще не все было ясно и просто (судя хотя бы по той весьма специфической доработке доклада рабочей группы Госсовета, которая сопутствовала его превращению в правительственную «Концепцию модернизации российского образования»).
Указывая на значимость документа, подготавливаемого рабочей группой Госсовета, газета «Первое сентября» еще в ходе этой подготовки отмечала: «В любом случае 29 августа на заседании Государственного Совета будет поставлена точка в одной главе истории нашей школы и начата другая глава»[241]. Это действительно так, но только в отношении политической истории нашего образования, т.е. истории борьбы различных сил и тенденций в образовательной политике, истории поисков выхода из сегодняшнего тупика и осмысления путей дальнейшего развития отечественной школы. Реальная же история образования пишется самой жизнью, и только жизнь должна была показать, началась ли на самом деле в этой истории другая, новая глава.
Жизнь в итоге показала, что новая глава действительно началась, но оказалась оборванной, очень короткой. Уже в 2004 г. модернизация российского образования как перспективный социально-педагогический проект была сломлена новым Министерством образования и науки. Образовательная политика вновь вступила на привычный псевдореформаторский путь – только в ухудшенном, откровенно реакционном, антисоциальном варианте. Впрочем, это было лишь отражением нового курса нового правительства. Курса социального дарвинизма. Но об этом – в последней части книги.