ПЛАНИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ
Функция планирования использования земель связана с необходимостью обеспечения рационального и наиболее эффективного использования земель. Планирование использования земель производится на основании данных государственного кадастра объектов недвижимости.
Например, в соответствии с ФЗ «О землеустройстве» планирование и организация рационального использования земель и их охраны проводятся в целях совершенствования распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации, субъектах РФ и муниципальных образованиях. Планирование и организация рационального использования земель
и их охраны включают работы по: разработке предложений о рациональном использовании земель и об их охране; природно-сель-скохозяйственному районированию земель; определению земель, в границах которых фажданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки; определению земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды; определению земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством РФ.
К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся, в частности, разработка и реализация федеральных профамм использования и охраны земель. Такими же полномочиями на своей территории обладают субъекты РФ, которые разрабатывают и реализуют региональные профаммы использования и охраны земель, находящихся в фаницах соответствующих субъектов. Органы местного самоуправления с учетом требований федерального законодательства устанавливают правила землепользования и застройки территорий городских и сельскохозяйственных поселений, территорий других муниципальных образований (правовое зонирование), а также осуществляют разработку и реализацию местных профамм использования и охраны земель.
Планирование перспективы развития территории на основе социально-экономических профамм и утвержденной в установленном порядке землеустроительной, фадостроительной документации.
Планирование использования земель осуществляется с учетом принимаемых актов планирования в сфере экологии, а также в сфере социально-экономического развития Российской Федерации. Например, в соответствии с ФЗ от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и профаммах социально-экономического развития Российской Федерации»1 прогноз социально-экономического развития на среднесрочную перспективу разрабатывается на период от трех до пяти лет и ежегодно корректируется. В программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу должны быть отражены, в том числе афарная политика и экологическая политика.
Для реализации в будущем запланированных органами государственной власти, органами местного самоуправления мероприятий возможно резервирование земель для государственных или муниципальных нужд. Резервирование земель осуществляется
СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2871; 1999. № 28. Ст. 3492.
250
в случаях, установленных для изъятия земельных участков (ст. 49 ЗК РФ), а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.
Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.
Наиболее подробно законодательство регулирует планирование использования земель населенных иунктов. Нормы градостроительного кодекса определяют полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области территориального планирования, определяют виды документов территориального планирования, территориальных зон, регулируют градостроительное зонирование.
Территориальное планирование выражается в планировании развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. Территории муниципальных образований подлежат зонированию с целью определения территориальных зон и установления фадостроительных регламентов (фадостроительное зонирование).
В СССР хозяйственная жизнь определялась и направлялась народнохозяйственными планами, в рамках которых мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и их охраны планировались как составная часть перспективных и годовых планов развития народного хозяйства стали составной частью с 1974 года. Важнейшим направлением являлось территориальное планирование, которое характеризовалось разработкой проектов планировки и застройки и схем районной планировки. Районная планировка долгое время применялась как средство перспективного планирования и организации земель городов и поселков городского типа. Стремление ликвидировать социально-экономические, культурно-бытовые различия между городом и селом
251
вызвали широкое применение с 1960-х годов территориального планирования сельскохозяйственных районов страны.
Территориальное планирование в советское время распространялось не только на природные ресурсы, но и на все отрасли народного хозяйства в пределах территории, охватываемой схемой районной планировки. Такое планирование имело долговременный характер. Так, схемы районной планировки разрабатывались в соответствии с перспективами развития народного хозяйства на срок 25—30 лет.
В современный период территориальное планирование является важным элементом системы стратегического планирования и прогнозирования развития Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, позволяющим осуществлять выбор приоритетных направлений развития общественной инфраструктуры, специализации территорий, а также эффективное планирование бюджетных инвестиций на долгосрочный период. Согласно нормам ч. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ, не утвердив схемы территориального планирования, органы государственной власти и органы местного самоуправления с 1 января 2010 г. не смогут принимать решения о резервировании земель, об изъятии земельных участков (в том числе путем выкупа) для государственных или муниципальных нужд и о переводе земель из одной категории в другую.
При планировании использования земельных ресурсов осуществляется инвентаризация земель.
Само слово «инвентаризация» образовалось от лат. inventarium — опись.
Инвентаризация земель проводится для уточнения и установления местоположения объектов землеустройства, их границ (без закрепления на местности), выявления неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель.
Необходимость проведения инвентаризации земель, не используемых в сельскохозяйственном производстве, была предусмотрена в Указе Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 3480 «Одополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». Инвентаризации подлежат земли всех категорий, не используемые в сельскохозяйственном производстве. С учетом местных условий органы исполнительной власти субъектов РФ конкретизируют
252
содержание работ по инвентаризации земель и устанавливают очередность их проведения.
До сих пор продолжает действовать Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 12 июля 1993 г. № 659 «О проведении инвентаризации земель для определения возможности их предоставления гражданам»1, которое устанавливает следующий порядок. Для проведения инвентаризации земель в районах создаются комиссии, в состав которых включаются: председатель соответствующего районного комитета по земельным ресурсам и землеустройству (председатель комиссии), представители природоохранного органа, архитектурно-градостроительной и санитарно-эпидемиологической службы, органов сельского и лесного хозяйства, представители органов местного самоуправления, а также собственники земли, землевладельцы, землепользователи и арендаторы или их представители. При необходимости к работе комиссии могут привлекаться представители других органов и служб.
Состав комиссии утверждается главой местной администрации.
Общие положения об инвентаризации земель, как одном из видов землеустроительных мероприятий, закреплены в ФЗ «О землеустройстве».
В ходе инвентаризации земель устанавливаются их местоположение, площадь, качественное состояние, а также причины, приведшие к выявленным изменениям состояния земель.
На основании проведенных работ комиссией разрабатываются предложения по дальнейшему использованию выявленных в ходе инвентаризации земель.
По результатам проведенной инвентаризации земель на каждое землепользование заводится самостоятельное дело с обосновывающими расчетами, графическим материалом, данными по вычислению площадей и подписанным всеми членами комиссии актом проведения инвентаризации земель. В случае разногласий между членами комиссии в акте указывается особое мнение отдельных ее членов с обоснованием причин несогласия.
Обобщенные комиссией материалы инвентаризации земель с предложениями по их дальнейшему использованию и установлению правового режима земельных участков рассматриваются местной администрацией с участием представителя комитета по земельным ресурсам и землеустройству субъекта РФ и направляются в органы исполнительной власти субъекта РФ для утверждения
САПП РФ. 1993. № 29. Ст. 2686; СЗ РФ 1995 № 3 Ст. 190.
253
и принятия решения о дальнейшем использовании этих земель. Утвержденные материалы инвентаризации земель являются основанием для перерегистрации прав на землю и внесения соответствующих изменений в земельно-кадастровую документацию.
Иной порядок рассмотрения и утверждения материалов инвентаризации земель может быть определен законодательным (представительным) органом субъекта РФ.
Необходимость завершения инвентаризации земель (в первую очередь — земель городов и других поселений) связана и с совершенствованием земельных платежей. Инвентаризация земель является одной из мер проводимой земельной реформы.