Иное дело — комиссары Временного правительства. Этот институт был создан сверху усилиями правительства из представителей близкой ему социальной среды. 5 марта 1917г. князь Г.Е.Львов направил председателям губернских земских управ телеграфное распоряжение: «В целях устроения внутри страны и для успеха обороны государства по обеспечению безостановочной деятельности всех правительственных и общественных учреждений Временное правительство признало необходимым устранить губернатора и вице-губернатора от исполнения обязанностей. Управление губернией временно возлагается на Вас в качестве губернского комиссара Временного правительства со всеми правами, предоставленными действующими узаконениями губернатора и сохранением за Вами руководства работою губернской земской управы». В уездах комиссарами Временного правительства становились председатели уездных земских управ; за ними в полном объеме также сохранялись права и обязанности по руководству земством.
Это был основной правовой акт, решивший судьбу административной власти на местах. Временное правительство сделало ставку на земство. И это неслучайно: и у того, и у другого была одна классовая основа, одно экономическое положение, одна история. Многие члены правительства именно в земствах прошли школу политической деятельности (Г.Е.Львов, А.И. Шингарев, Н.В.Некрасов, С.Л. Маслов, А.А. Мануйлов и др.). Автор указа со всей определенностью дал понять, что он доверяет этому слою безраздельно. В момент получения указа председатели губернских и уездных управ автоматически становились комиссарами Временного правительства, без какого бы то ни было утверждения высшими инстанциями. Лишь в отдельных местах должности комиссаров заняли городские головы, члены Государственной думы и Государственного совета. Это была победа российского земства, его политический успех, о котором оно не могло и мечтать. По социальному составу корпус комиссаров оказался таким, каким того желало правительство: среди них преобладали крупные землевладельцы и капиталисты. Вполне устраивала правительство и политическая ориентация комиссаров - все они примыкали к правому крылу российского общества.
Итак, система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициатором выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.
Однако указ внес дезорганизацию в прежнюю структуру власти и ослабил единство действий народа. Этим правовым актом власть на местах оказалась раздроблена и лишь частично отошла к институту комиссаров Временного правительства.
«Вся власть Советам»
С появлением лозунга «Вся власть Советам!» положение на местах осложнилось еще больше. Советы начали борьбу и против общественных исполнительных комитетов, и против комиссаров Временного правительства. Логика событий неуклонно вела к дальнейшему размыванию власти: одна ее часть продолжала удерживаться исполнительными комитетами, другая попадала в руки правительственных комиссаров, а третья постепенно переходила в ведение Советов. В стране не оказалось более или менее определенной властной структуры: на общегосударственном, правительственном уровне сложилось двоевластие, а на местах, как минимум, троевластие.