В конце 1917 — начале 1918 гг. происходила замена старых органов власти и управления новыми. Формировались аппараты наркоматов и других органов управления. В конце октября 1917 г. была создана рабоче-крестьянская милиция (при НКВД). В составе Совнаркома была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем (ВЧК). 2 декабря 1917 г. при Совнаркоме образован Высший совет народного хозяйства (ВСНХ). Перед ним ставилась задача наладить управление экономической жизнью страны путем координации деятельности хозяйственных наркоматов. Наряду с милицией и ВЧК необходимым элементом новой государственности стали армия и флот. В январе 1918 г. был подписан декрет «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии», в феврале - декрет «О Социалистическом Рабоче-Крестьянском Красном Флоте».
Совнарком, налаживая управленческую систему, издавал декреты не только общего характера, но и по управлению конкретными участками работы или отраслями хозяйства. Так, 29 марта 1918г. был издан декрет об управлении Балтийским флотом, 16 апреля - декрет «Об организации управления почтово-телеграфным делом» и т.д. Эффективные и целесообразные формы и методы работы новых органов власти и управления вырабатывались путем проб и ошибок.
Большевики, исходя из взглядов своих вождей-теоретиков, считали необходимым после прихода к власти сломать старую государственную машину, разрушить изжившую себя систему управления, которая не в состоянии решить новые задачи. Вместе с тем они не исключали возможности сохранения и использования некоторых элементов старого государственного механизма, в частности, органов управления хозяйством: аппарат управления банковской системой, почтой, железными дорогами, трестами, синдикатами можно было использовать, приспособив его к выполнению новых функций.
Управленческая неопытность новых наркомов компенсировалась революционным энтузиазмом и организаторскими навыками, полученными в период борьбы за власть. В структуре и делопроизводстве новых наркоматов наблюдалось великое разнообразие подходов к решению управленческих задач. Менялось и число наркоматов. Некоторые из них функционировали всего 2—3 месяца. К созданным на II съезде Советов 13 наркоматам вскоре были добавлены еще несколько коллегий. В ноябре-декабре 1917 г. после согласия левых эсеров войти в состав СНК были созданы наркоматы призрения, государственного контроля, государственных имуществ Российской Республики, местного самоуправления (последний наркомат был упразднен в марте 1918 г., после выхода из СНК левых эсеров).
Центральной фигурой государственного управления являлся руководитель. От его «политических и деловых» качеств в определенной мере зависел успех дела на том или ином участке. Идеологические воззрения, организаторские навыки, личные качества руководителя сказывались на эффективности работы всего аппарата управления. Руководители вновь созданных наркоматов подбирались в основном за счет партийных и профсоюзных активистов. Их кандидатуры выдвигались и обсуждались, как правило, на собраниях соответствующих организаций.
Штат государственного аппарата пополнялся и бывшими служащими, прошедшими собеседование и проверку на лояльность советской власти. На раннем этапе революции чиновники прежних министерств и ведомств составляли немалый отряд новой власти. Так, в 1918 г. в Наркомземе их было 58,8%; в Наркомздраве - 60,9%; в Наркомате по морским делам — 72,4%. Даже такие специфически «охранительные» учреждения, как НКВД, ревтрибунал ВЦИК или ВЧК, имели соответственно 46,2, 36,8 и 16,1% «старых» специалистов. Составленный из столь разнородных частей государственный аппарат не мог профессионально решать поставленные перед ним задачи. Это усложняло управление страной, делало руководящие структуры громоздкими и малоэффективными. Тем не менее они постепенно налаживали управление страной, для чего в первую очередь создавали местные органы власти и управления.
Установление советской власти на местах происходило как путем мирного перехода управленческих функций в руки Советов, так и в результате вооруженного подавления контрреволюции. Юридическая основа ликвидации власти представителей Временного правительства на местах содержалась в упомянутом выше документе II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам». В губернских и уездных городах смена власти проходила более или менее безболезненно, поскольку центральные советские власти имели возможность направить в них своих эмиссаров. К тому же партийные организации в крупных городах были, как правило, многочисленные и сильные. Это давало возможность сформировать новые органы власти и наладить их функционирование. Дойти же до уровня земского и городского самоуправления было сложнее из-за многочисленности этих органов. А именно они занимались на местах городским хозяйством, снабжением продовольствием, организацией здравоохранения и просвещения. Не имея возможности заменить аппарат городского и земского самоуправления, местные Советы пытались использовать его для решения безотлагательных вопросов местной жизни. Руководство этими органами осуществляли большевики или эсеры (до разрыва блока с большевиками).
Центральные власти заботились о скорейшем распространении своего влияния на местах. В декабре 1917 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». Возглавил этот комиссариат член ЦК партии левых эсеров В.Е. Трутовский. Наркомат мало что успел сделать, так как после выхода левых эсеров из правительства в марте 1918 г. был упразднен. Поэтому работой по организации советской власти на местах руководил Наркомат внутренних дел. В начале 1918 г. в аппарате НКВД было 450 сотрудников. Среди шести отделов наркомата самым крупным и важным был отдел местного самоуправления. Он состоял из следующих подразделений: милиции, печати, информации, инструкторского, редакционного и контрольно-ревизионного. Наркомат стремился к тому, чтобы Советы на местах имели единообразную структуру. Он рекомендовал создать отделы управления, финансов, земельный, труда, путей сообщения, почты, телеграфа и телефона, народного просвещения, врачебно-санитарный и др. В опубликованной в декабре 1917 г. Инструкции о правах и обязанностях Советов давались рекомендации по организации власти и управления на местах, по созданию аппаратов Советов.
На уровне области, губернии, уезда и волости власть на местах принадлежала съездам Советов, а в городах и селах - городским и сельским Советам. Постоянно действующими органами Советов были их исполкомы. Съезды Советов обладали правом контроля над деятельностью местных органов власти вплоть до отмены их решений. Исполкомы создавали аппарат управления, который подразделялся на отделы. Число отделов в разных исполкомах колебалось от 5 до 25. Каждый отдел возглавлял член исполкома Совета. Коллегиальным органом, осуществляющим управление отделами и контроль за их работой, был президиум исполкома. К лету 1918г. городские и земские органы самоуправления практически на всей территории, подконтрольной Москве, были заменены Советами рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
При Советах на правах отделов создавались местныесовнархозы - советы народного хозяйства. Они находились в двойном подчинении — Высшему совету народного хозяйства и исполкомам соответствующих Советов. Местные совнархозы призваны были руководить хозяйственно-экономической жизнью подконтрольного региона.
В первые месяцы после Октябрьской революции местные Советы имели широкие полномочия. В их распоряжении были и военные формирования. Согласно постановлению НКВД от 10 ноября 1917 г., милиция на местах создавалась Советами и «всецело и исключительно» находилась в их ведении. В апреле 1918г. был издан декрет СНК, утвержденный ВЦИК «О волостных, уездных, губернских и окружных комиссариатах по военным делам». Согласно этому декрету, губернские военкомы получали в свое распоряжение вооруженные силы, военные учреждения, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Зачастую, не имея регулярной связи с центром, местные Советы были полновластными хозяевами на подведомственной территории. Их интересы не всегда соответствовали общегосударственным и иногда противоречили распоряжениям центральных властей.
Первая советская Конституция. Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Во время работы съезда левые эсеры организовали в Москве и ряде других городов восстание против советской власти из-за несогласия с проводимой большевиками внутренней и внешней политикой. Мятеж был быстро подавлен, и 9 июля съезд возобновил прерванную восстанием работу. Съезд исключил левых эсеров из всех Советов, и, таким образом, в стране окончательно установилась однопартийная система власти и управления.
Конституция — это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Конституция дает юридическое обоснование системы управления, устанавливает соподчиненность ее различных органов. Она провозглашает важнейшие принципы организации и деятельности различных структур государственной власти и управления, фиксирует основные свободы, права и обязанности граждан.
Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены какфедеративные, т.е.договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». При этом рабочим и крестьянам каждой нации предоставлялось право самим решать, «желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных учреждениях». Высшими органами власти и управления признавались Всероссийский съезд Советов, созываемый не реже двух раз в год, и избираемый съездом ВЦИК. Особенностью этого последнего органа было то, что ВЦИК становился одновременно «высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом РСФСР».
Для общего управления делами Республики и руководства отдельными отраслями народного хозяйства Конституция предусматривала создание Совета народных комиссаров, при этом и съезд Советов, и ВЦИК могли смещать и назначать как весь состав Совнаркома, так и его отдельных членов. Народный комиссар вправе был единолично принимать решения по всем вопросам, отнесенным к компетенции наркомата, и доводить их до сведения коллегии.
В Конституции была четко прописана организация власти на местах: в границах своего ведения съезды Советов (областные, губернские, уездные и волостные) были высшей на данной территории властью. В период между съездами такой властью являлся соответствующий исполнительный комитет, всецело ответственный перед избравшим его Советом. В сельских местностях, где это возможно, «вопросы управления разрешаются общим собранием избирателей».
Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. При этом сохранялось неравенство в предоставлении избирательных прав. В органах власти и управления предпочтение отдавалось рабочему классу. Так, согласно Основному закону страны, «Всероссийский съезд Советов составлялся из представителей городских Советов, где большинство избирателей были рабочими — по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов (то есть там, где преобладали крестьяне), по расчету 1 депутат на 125 000 жителей». Принцип всеобщего избирательного права распространялся только на трудящихся, т.е. рабочих, служащих, крестьян, не пользовавшихся наемным трудом, военнослужащих. Лишались избирательных прав так называемые нетрудовые элементы: лица, прибегавшие к наемному труду с целью извлечения прибыли, частные торговцы, духовенство, бывшие служащие полиции, жандармерии, охранки. Лишались избирательных прав и члены царской фамилии.
Создание принципиально новой системы государственной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.