Передача в 1708-1712 гг. функций местного управления губернаторам, наделенным широкими полномочиями, позволила изъять часть функций у приказов и даже упразднить некоторые из них. Однако условия и общий план реформирования приказов как звеньев центрального управления появились лишь в середине второго десятилетия XVIII в. До этого Петр I пытался «влить новое вино в старые меха», создавая одни и упраздняя другие приказы.
За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность. Предполагалось, что коллегиальное решение дел позволит соединить познания для поиска наилучших решений («что один не постигнет, постигнет другой»), а принятие решений ускорится, они будут авторитетнее и независимее. Была надежда и на то, что казнокрадство и взяточничество — пороки приказной системы - будут изжиты.
В 1717 г были созданы коллегии. Всего было учреждено 12 коллегий:
Иностранных дел. Военная, Адмиралтейская, Камер- и Штатс-конторы, Ревизион-коллегия, Берг-, Мануфактур-, Коммерц-, Юстиц-, Вотчинная и Духовная. Подчинялись они царю и Сенату. Функции и полномочия их были четко определены, унифицировано организационное устройство, делопроизводство. Основной формой деятельности коллегии было заседание ее общего присутствия, которое образовывали президент, вице-президент, четыре-пять советников и четыре асессора (помощника). По мнению Петра I, коллежская система выгодно отличалась от приказной, поскольку президенты коллегий «не такую мочь имели, как старые судьи: делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищев своих ничего учинить». Для надзора за деятельностью президентов коллегий в них были назначены прокуроры, подчиненные генерал-прокурору Сената. Таким образом царь-реформатор пытался не выпускать из поля своего зрения деятельность высших исполнительных должностных лиц.
Во главе коллежской канцелярии стоял секретарь, в ведении которого находился ее штат: нотариус или протоколист, отвечавший за протоколы заседаний; регистратор, обязанностью которого было вести учет входящих и исходящих документов; актуариус - хранитель документов: переводчик и множество писцов и копиистов.
В коллегиях был установлен следующий порядок рассмотрения дел: вся корреспонденция в нераспечатанном виде через дежурного чиновника поступала в присутствие. Указы государя распечатывал лично председатель, прочие бумаги - старший член коллегии. После регистрации документа секретарь докладывал о его содержании присутствию, причем сначала рассматривались дела государственные, затем частные. Члены присутствия заявляли свои мнения по очереди, начиная с младших, не повторяясь («снизу, не впадая один другому в речь»). Дела решались «по множайшему числу голосов». Если количество поданных «за» и «против» голосов было равным, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Протокол и решение подписывались всеми присутствующими.
Преимущества коллегий по сравнению с приказами заключались в коллегиальном (совместном) обсуждении и решении дел, единообразии организационного устройства, более четкой компетенции. Деятельность и делопроизводство коллегий были строго регламентированы законом.
К сожалению, не всем замыслам Петра I, возлагавшего большие надежды на смену приказной системы коллежской, суждено было сбыться. На практике коллежская система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, сам принцип коллегиальности работал далеко не всегда: реально решающее влияние на принятие решений оказывали президенты коллегий.
2. Формирование нового государственного аппарата и государственной службы