В первой половине XIX в. механизм местного управления в основном оставался прежним, хотя и претерпевал определенные изменения. Во главе губерний, число которых достигло 52 (было 48), стоял губернатор или генерал-губернатор, назначаемый императором в качестве высшего правительственного чиновника в местном административном органе власти. Он обладал всей полнотой власти, и его властные полномочия были исключительно широки, а деятельность практически бесконтрольна, несмотря на формальное существование контроля со стороны Сената, МВД и Комитета министров. В компетенцию губернаторов входило курирование хозяйственных, финансово-экономических дел (развитие экономики губернии, сборы налогов, выполнение натуральных повинностей и т.д.), за полицией, рекрутскими наборами, проведением социальных программ и благотворительной деятельностью. Даже суды губернии были фактически зависимы от губернатора, ибо он утверждал кандидатуры выбранных судей, решения уголовных дел, вмешивался в различные стадии судопроизводства.
При губернаторе, хотя и существовалогубернское правление для обсуждения и решения «общих дел», но реально исполнением дел занималаськанцелярия, состоявшая структурно с середины 20-х гг. из четырех отделений[12].
Согласно «Общему наказу гражданским губернаторам», принятому в июне 1837 г., последние несли ответственность перед императором за точное исполнение его законов, указов Сената, предписаний Министерства внутренних дел, строго соблюдали неприкосновенность верховных прав самодержавия. Действуя через губернские правления, различного рода комитеты, комиссии, приказы общественного призрения, а также соответствующие органы министерств на местах[13], губернаторы обеспечивали определенную слаженность и единство местного управления в строгом соответствии с законами, многочисленными предписаниями и инструкциями, предоставляли разные отчеты и сведения по установленным формам вышестоящим структурам.
Усилению влияния на систему местного управления при Николае I способствовало разделение в 1837 г. уездов на станы и назначение губернатором станового пристава во главе местной администрации. Становой пристав опирался в своей деятельности на выборных сельских сотских, десятских и на вотчинную полицию.
Дальнейшее развитие губернской системы государственного управления связано с учреждением губернских правлений в середине XIX в. (1850). Они осуществляли достаточно широкий спектр распорядительных и исполнительных функций, все вопросы в пределах губернии решали через соответствующие органы местной царской администрации, уделяя особое внимание сбору налогов, взиманию разного рода податей, рекрутскому набору и т.п.
К этому следует добавить, что во второй четверти XIX в. в управлении губерниями, уездами заметно повысилась рольгубернских и уездных собраний и предводителей дворянства. Последние в основном и возглавляли все присутствия, комиссии и комитеты, а на собраниях избирали исправников (капитан-исправников), судей, заседателей в судебные учреждения. Согласно Манифесту «О порядке дворянских собраний, выборов и службы по оным» (1831)[14] и специальному закону (1845), в целях сохранения крупного дворянства был установлен порядок перехода заповедных дворянских имений (майоратов) по наследству к старшему сыну, запрещено их дробление и отчуждение посторонним лицам.
Изменилось городское сословное управление: были упразднены городские, депутатские собрания и общей думы, шестигласные думы оказались низведены до уровня хозяйственных канцелярий, административных и полицейских органов. Это объясняется усилением роли царской администрации и жесткой опекой губернаторов. Характерным для управления городами стало полицейское управление. Управы благочиния заведовали больше полицейскими, чем следственными делами. В связи с делением городов на части появились полицмейстеры, частные приставы, ратманы и т.д., которые выполняли прежде всего полицейские функции.