Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением определенного опыта государственного управления окраинами России. Это было вызвано различными факторами.
Во-первых, обширностью территории страны, ее евразийской расположенностью в географическом понимании. Напомним, что территория страны в рассматриваемый период расширилась на 20%, население увеличилось почти в два раза и к середине века составило соответственно 19,6 кв. км и около 70 млн человек. Разрастание территориальных границ государства за счет окраинных, главным образом азиатских, регионов не могло не сказаться на формах и методах управления. При этой системе управления Россия формировалась, вбирая в себя черты двух цивилизаций - западной и восточной.
Во-вторых, различным уровнем социально-экономического, политического и культурно-духовного развития народов, населявших территорию государства, полиэтничностью их состава, их разноконфессиональностью и разносословностью.
В-третьих, определенным изменением в отношении самодержавия к управлению окраинами. На Кавказе это было связано с вхождением в состав империи частей территории Грузии в 1801-1804 гг.;
Азербайджана — в 1804-1806 гг., началом и продолжением Кавказской войны (1817—1864). Произошли изменения в управлении Финляндией, получившей автономию в рамках империи в 1809 г.;
Царством Польским в соответствии с Конституцией 1815 г.; громадной территорией Сибири, согласно «Положению об инородцах», подготовленному в 1822 г. М.М.Сперанским.
Управление «инородцами»
Сложность и многоаспектность проблемы управления территориями вынудили Александра I принять в 1822 г. Устав обуправлении инородцами. Инородцы делились на оседлых, кочевых и бродячих. Эта категория населения была особенно многочисленной в Сибири, Архангельской, Астраханской и Ставропольской губерниях. В зависимости от категории инородцев и особенностей регионов управление ими осуществляли разные министерства. Например, управление самоедами Архангельской губернии находилось в ведении Министерства государственных имуществ; управление инородцами Ставропольской и Астраханской губерний (калмыки, киргизы, ногайцы и др.) — в ведении Министерства внутренних дел и государственных имуществ. Попечительство и непосредственное наблюдение осуществляли также соответствующие губернаторы.
Управление кочевыми и бродячими инородцами Поморской и Амурской областей входило в функции соответствующих военных губернаторов, которые по предписаниям должны были управлять инородцами со «строгой осмотрительностью в местном применении и соображаясь притом с обычаями разных племен...».
В отдельных местах, где действовало Временное положение о крестьянских начальниках, с середины века управлением инородцами по конкретным вопросам (судебным, по земельному устройству и т.д.) занимались крестьянские и инородческие начальники, уездные съезды крестьянских начальников и поземельно-устроительные комиссии.
Управление инородцами осуществлялось в соответствии с их правами, определенными специальным разделом Положения об инородцах. В частности, оседлые инородцы в правах и обязанностях были приравнены к русскому населению. Кочевыми инородцами управляли специально созданные степная дума, инородная управа и родовое управление[15].
Что касается «бродячих инородцев», то у них также были соответствующие права перехода из губернии в губернию беспрепятственно, но в пределах выделенной для этого территории. Они не участвовали в губернских земских повинностях, в расходах на степное управление.
В основе управления кочевыми и бродячими инородцами был сохранен и действовал принцип родовой организации: основой управления было стойбище во главе со старостой или степные думы, возглавляемые родовой знатью.