Немаловажную роль в стремлении правительства сохранить контроль над земским самоуправлением отводилась бюрократической опеке над земствами. Каждый их шаг — будь то выборы гласных, определение источников финансирования, способы решения вопросов местной жизни или даже обмен информацией между губернскими собраниями - все это строго контролировалось. Появление земств ни в коей мере не стеснило прежней администрации. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными. Более того, власть губернатора и его подручных, особенно полицейского начальства, даже усилилась. Земские учреждения буквально втискивались в старый механизм управления. Как считал В.П. Безобразов, один из видных реформаторов того времени, закон от 1 января 1864 г. не вводил земства в существовавшую тогда структуру власти, а ставил «подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имевшие никаких органических связей с системой государственного управления».
К тому же механизм функционирования земств принципиально отличался от методов административного управления. После избрания гласных (чаще всего осенью) созывались уездные земские собрания. Гласных приводили к присяге и начиналось обсуждение вопросов местной жизни. Заседания были открытыми, и в зале мог присутствовать всякий, кто желал послушать выступления ораторов. На первом же собрании уездные гласные избирали из своей среды губернских гласных: от шести уездных — одного губернского. В состав губернского земского собрания вводились также предводители дворянства и представители управ всех уездов, а также два-три чиновника от казенных и удельных земель.
Губернские собрания созывались один раз в год (обычно в декабре), но могли назначаться и чрезвычайные собрания. Срок полномочий гласных уездных и губернских собраний равнялся трем годам. На них принимались развернутые постановления, а проведением в жизнь этих документов занимались земские управы. Они избирались в составе трех человек: председателя и двух членов. Но иногда разрешалось увеличивать численный состав уездных управ до четырех, а губернских - до шести. Гласных, избранных на должность председателя губернской управы, утверждал министр внутренних дел, а уездных - губернатор. Ему же принадлежало право утверждать членов губернских и уездных управ. Если министр или губернатор не давали согласия на занятие той или иной должности, назначались новые выборы, а не получивший утверждения гласный не мог баллотироваться на эту должность повторно.
Земская управа осуществляла руководство местным хозяйством через отделы и комиссии. Их количество в разных местах было разным и зависело от численности населения, которое обслуживалось земством.
В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. В период расцвета земской деятельности на каждого гласного приходилось до 50 служащих. По подсчетам крупнейшего исследователя истории земств Б.Б. Веселовского, в 1912 г. земских служащих было не менее 85 тыс.
Круг деятельности земств. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. Эта статья закона обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народной жизни, включенный в сферу деятельности земств, выходил за пределы хозяйственных занятий. Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением земства весьма энергично и плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, ветеринарией, статистикой и т.д.
Вместе с тем закон установил для земств четкую грань, названную позже «демаркационной» линией, отделившую политическую сферу от «польз и нужд» губерний и уездов. Переходить ее земствам категорически запрещалось. Первой ведали губернаторы и их помощники, второй — земские собрания и управы. Такое разграничение полномочий соблюдалось довольно жестко. Его придерживались даже в том случае, если эта линия рассекала какое-либо ведомство или учреждение надвое. Так, например, случилось со школой: административный аппарат сохранил в своем ведении учебный процесс, а земствам поручили подготовку педагогических кадров, строительство учебных зданий, обеспечение школ топливом и их финансирование.