Новая попытка побудить правительство и императора вернуться к реформам в области управления государством была предпринята в середине 90-х гг. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II. Либеральные круги надеялись, что с новым царствованием изменится и политика правительства. Оживился «земский конституционализм», последовали обращения губернских земств к императору: «От Николая II ждали не конституции, — писал один из будущих руководителей кадетской партии В.А. Маклаков, — ждали только прекращения реакции, возобновление линии шестидесятых годов, возвращения к либеральной программе». Шли всеподданнейшие адреса от дворянства, купечества, городских дум и земских собраний.
Адреса земств ратовали за «единение царя с народом» путем «доступа голосов земств к престолу». Глава Московского губернского земства О.Н. Шипов писал в воспоминаниях, что губернские земские собрания в своих адресах писали о «желательности доверия власти к общественным учреждениям и совместной работы правительства и общественных сил», однако «ни в одном адресе не говорилось об изменении существующего государственного строя». Это был тот же лозунг «народу мнение - царю власть». Но в то же время становилось все более очевидным, что сохранение монархии без реформы системы управления, при которой царский двор фактически заменял правительство, был и законодательной, и исполнительной властью, невозможно. Поэтому все время возникал вопрос о каких-то хотя бы законосовещательных органах.
Все надежды были рассеяны в первой же публичной речи Николая II 17 января 1895 г., написанной для своего воспитанника К.П. Победоносцевым и обращенной к представителям дворянских обществ, городов, казачьих войск, прибывших на его бракосочетание с Александрой Федоровной. На обращение Тверского земства, в котором была выражена робкая надежда, что «право отдельных лиц и права общественных учреждений будут незыблемо охраняемы», последовала достаточно резкая отповедь: «Мне известно, что в последнее время слышались в некоторых земских собраниях голоса людей, увлекшихся бессмысленными мечтаниями об участии представителей земств в делах внутреннего управления. Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начало самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял их мой незабвенный покойный родитель».
Летом 1895 г. Николаем II была переделана записка недавно умершего Н.Х. Бунге, значительная часть которой была посвящена преобразованиям системы государственной власти. Он, в частности, предлагал ежегодно вводить в Государственный совет двух представителей от дворян и земских учреждений, привлекать экспертов с совещательным голосом и, хотя не ставил прямо вопроса объединенного правительства, считал необходимым обсуждать законопроекты в Совете министров. Губернатор, по мнению Бунге, должен быть не чиновником Министерства внутренних дел, а представителем центральной власти. Он рекомендовал создание некоего губернского совета из представителей Министерства внутренних дел, военного, финансов, государственного контроля, земских и городских учреждений и сельских сходов, иными словами, создать объединенное правительство на губернском уровне и урегулировать соотношение местного и государственного начала в развитии духовных и материальных сил народа. Этот проект также был отвергнут.
Между тем вопрос становился все более насущным. Жизнь шла вперед, а административное управление оставалось неизменным, что обостряло нараставший кризис самодержавия. С.Ю.Витте, министр финансов и будущий премьер-министр, считал, что общественное движение достигло того уровня, когда его уже невозможно остановить. С.Ю. Витте прямо указывал на незавершенность реформ 60-х гг. как причину кризиса: «Здание построено, а купол остался нетронутым» и подчеркивал, что на Западе самоуправление победило единовластие и необходимо в губерниях создать хозяйственную систему более совершенную, чем земская, и правительство неспособно «держать организацию своей администрации на высоте современных нужд».
Витте поставил под сомнение политику Александра III и призвал вернуться к обсуждению проблем народного представительства, которая велась до манифеста 29 января 1881 г. Он видел в реформе управления, допуске к участию в нем общества, возможность предотвратить революцию, и даже главный его оппонент Н.В. Плеве писал: «Запросы жизни уже перерастают существующие способы религиозно-правительственного и умственного воспитания. Сами способы управления обветшали и нуждаются в значительном улучшении». Но реформы по плечу только самодержавию, а разговоры о конституции должны быть пресечены.
Иной была позиция императора. «Теперь нужны не только твердость и крутость и, поверьте, она явилась в моей душе», — писал Николай II В.П. Мещерскому, который участвовал в подготовке царского манифеста. И адресат неслучаен. Редактор «Гражданина» был уверен, что конституционализму в России «мешает сама Россия, ибо с первым днем конституции начнется конец единовластия, а конец самодержавия есть конец России». Доверие к власти еще не было исчерпано, и она могла более или менее безболезненно реформировать управление. Однако «хозяину земли русской», как называл себя Николай II во время переписи 1897 г., не хватало прозорливости, чтобы понять необходимость перемен, и воли для их осуществления. «Помните, — говорил он в сентябре 1902 г., обращаясь к волостным старшинам и сельским старостам пяти надежных губерний России, — что богатеют не захватом чужого добра, а от честного труда, бережливости и жизни по законам божьим. Передайте в точности то, что я вам сейчас сказал, своим односельчанам, а также и то, что действительные их нужды я не оставлю своим попечением».