Осенью 1902 г. министр внутренних дел Н.В. Плеве подал записку о необходимости преобразования губернского правления, в которой предлагал усилить власть губернаторов, увеличив их права по управлению и надзору за вверенными им губерниями, во-первых, и, во-вторых, упорядочив управление путем «объединения в едином органе местных коллективных установлении».
Между тем работа над манифестом завершилась. Его опубликование было приурочено к 26 февраля 1903 г. - дню рождения Александра III. Манифест «О предначертаниях и усовершенствованию государственного порядка» никаких радикальных мер не провозглашал. Говорилось лишь о неуклонном выполнении уже действовавших законов и предусматривалась реформа местной администрации. Тем не менее опубликование манифеста в какой-то степени открывало путь для реформ управления. Была создана комиссия под председательством В.К. Плеве, которой предстояло определить способы губернского делопроизводства в едином центральном органе. На ее первом заседании было объявлено, что русское законодательство последней четверти XIX в. признавало за губернатором право надзора, в то время как следовало бы «усилить его распорядительную власть, приблизить его роль к типу губернатора екатерининского времени». Теперь это декларировалось как главная задача реформы.