Перемены в социальном страховании.
В процессе начавшихся в России реформ в автономные внебюджетные фонды выделились системы пенсионного обеспечения, социального страхования временной утраты трудоспособности, медицинского страхования и занятости. Их формирование в значительной степени способствовало смягчению последствий рыночной трансформации экономики. Следует, однако, отметить нынешняя система социального страхования страховой по своей сути все еще не является. Она, в основном, все еще, как и прежде, выполняет функцию социального обеспечения вспомоществования со всеми вытекающими отсюда последствиями. Размер страховых взносов и сейчас не увязан с уровнем социального и профессионального риска, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных, причем и те, и другие остаются отстраненными от участия в управлении фондами.
До сих пор не получил законодательного оформления один из самых старых и распространенных в мире видов социального страхования - от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Далее, существующий порядок сбора, аккумуляции страховых взносов и централизованного государственного распределения образовавшихся из них средств делает неявной связь между страховыми случаями, которые охватываются социальным страхованием болезнь, несчастные случаи на производстве, льготные пенсии за работу во вредных условиях труда и т.д взносами работодателей предприятий и получением застрахованными пособий, пенсий, медицинской помощи. Не достигли надлежащего развития институты государственные, профсоюзные, страховые, общественные, которые могли бы эффективно осуществлять оценку социальных и профессиональных рисков, информационно-статистическое и кадровое обеспечение системы социального страхования.
Активизация работы в этом направлении тем более актуальна потому, что существенное отставание в развитии страховых механизмов происходит в условиях все более ощутимого нарастания негативных тенденций. Резко понизился уровень социальной защиты работников и членов их семей, отчетливо обозначилась неготовность системы страхования погасить и компенсировать вполне очевидные издержки перевода народного хозяйства на рыночные рельсы реально помочь тем, кто лишился работы а ведь пик безработицы еще впереди, противостоять отрицательным тенденциям в воспроизводстве населения нарастающая смертность при падении рождаемости, увеличение заболеваемости и т.п расширению масштабов бедности.
Вот несколько фактов в данной связи.
Реальное содержание среднего размера пенсий по старости в 1994 г. в сравнении с 1987 г снизилось в четыре раза средняя величина пособий по безработице составляет всего около 12 от средней заработной платы, резко ухудшилось качество медицинской помощи в два-три раза меньше контингент попадающих в санатории и профилактории, в 5- 8 раз снизилась численность детей, выезжающих в оздоровительные лагеря. Из ряда причин существенного отставания в проведении реформ в системе социального страхования можно отметить три. Во-первых, реформирование этой системы проводится без должной увязки с государственной социальной политикой.
В стране до сих пор не сформирована идеология перемен в области социального страхования. Разработчики соответствующих законопроектов видят свою задачу в решении лишь частных вопросов. В отличие от большинства развитых западных стран и ряда стран СНГ в России отсутствуют Основы законодательства о социальном страховании. Во-вторых, упускается из виду, что рассматриваемая система - один из важнейших механизмов регулирования в социально-трудовой сфере, основанного на взаимодействии трех социальных субъектов работодателей, работников и государства. Как свидетельствует мировой опыт, социальное страхование позволяет каждому из этих субъектов проявить в достаточно очевидной форме свою ответственность и реализовать широкую гамму обязанностей.
У нас же на сегодня ни один из субъектов страхования не играет адекватной его природе роли и не обеспечивает выполнение присущих только ему функций.
Так, работодатели и работники до сих пор не допускаются к управлению фондами. В конечном итоге это подрывает социальную защиту трудящихся, не удовлетворяет минимальные потребности в ней, хотя на работодателей и ложится непомерно тяжкое бремя совокупных платежей по страхованию. Для сравнения в большинстве развитых стран с рыночной экономикой суммарный взнос работодателей по всем видам социального страхования составляет 20-25 от фонда оплаты труда, в России же - 39 . Что же касается государства, то оно уклоняется от ответственности за создание и регулирование правового поля социального страхования, проявляет себя как недисциплинированный и постоянно нарушающий правила игры партнер хронический должник взносов в Пенсионный фонд, нерадивый распорядитель средств Фонда занятости и Фонда медицинского страхования. Такое поведение государства превращает систему социального страхования из механизма обеспечения согласия в обществе в механизм социального напряжения.
В-третьих, неупорядоченной и не скоординированной остается финансовая сфера социального страхования. Не обоснованы размеры страховых взносов по каждому его виду, не определены принципы распределения нагрузки страховых платежей между работодателями, работниками и государством.
Страховые платежи сохраняют налоговый характер, но при этом отсутствуют действенные механизмы контроля за сбором и расходованием страховых средств. При ныне действующем порядке взимания страховых взносов налицо значительный разрыв между их уплачиваемым страхователями размером и уровнем выплат застрахованным, что, понятно, вызывает нарекания, и вполне справедливые.
Между тем в мировой практике такие проблемы давно решены. Обязательные страховые взносы начисляются на заработную плату, ограниченную верхним пределом. С той же ее суммы, которая превышает этот предел, взносы не взимаются. Практически все наши страховые фонды ставят вопрос о недостаточности нынешних размеров страховых взносов - и это при том, что они, как уже было показано, в процентном отношении к фонду оплаты труда в полтора- два раза выше для предприятий, чем в странах Запада, и вдвое больше, чем были у нас же до 1990 г. Парадокс при таком бурном росте страховых взносов уровень социальной защиты по большинству составляющих снизился в два-три раза. Расходованию средств из страховых фондов явно не хватает прозрачности во многом это связывается с нежеланием государства проводить принцип их самоуправляемости, при котором основную роль призваны играть работодатели и работники.
Еще раз стоит отметить названные здесь проблемы не исчерпывают причин, вызывающих серьезные недостатки в реформировании социального страхования, из всего комплекса причин здесь перечислены лишь основные. 4. Экономика, социальная политика и социальное страхование.
Социальная политика нашего государства не может сейчас не исходить из того, что трудящиеся России, да и все ее население, не имеют необходимой социальной защищенности. Это относится и к возможностям противостояния эксплуатации работодателями как новыми частными хозяевами, так и основным работодателем - государством, и к оплате труда, которая не позволяет большей части работников достичь хотя бы прожиточного минимума, и к нищенскому уровню пенсий, стипендий и пособий, и к условиям труда для большинства занятых в материальном производстве они характеризуются как вредные, и к приходящим в упадок системам здравоохранения и образования за общественный счет. Все это позволяет говорить о существовании конфликта между трудам и государством.
В настоящее время он не только не слабеет, а напротив, усугубляется.
Его разрешение предполагает верную оценку роли государства в жизни современного общества. В условиях становления рынка и смешанной экономики выполняемые государством распорядительные функции на одних направлениях должны сжиматься, на других же, напротив, усиливаться. Так, наряду с сохранением в жестко ограниченных рамках функций контроля и принуждения, теперь необходимо выдвинуть на первый план функции защиты прав человека, экономических свобод личности и помощи социально незащищенным категориям населения.
При этом и в функциях, по которым на первый взгляд намечается отход государства, его роль не умаляется. Более того, она становится в определенном смысле даже более значительной, что воплощается в эффективном и всесторонне обоснованном нормотворчестве. Оно теперь призвано развивать различные общественные институты, опирающиеся на саморегулирование, взаимопомощь и солидную поддержку тех или иных социальных групп трудящихся на товарищества социального страхования, организации по защите от профессиональных рисков, земские организации и другие местные, трудовые и региональные органы самоуправления, взаимопомощи и солидарности.
Выше проводились некоторые сравнения состояния дел в рассматриваемой области в России и в западных странах с развитой рыночной экономикой, и это небесполезно для определения курса и конкретных мер социальной политики.
Вместе с тем было бы ошибочно полагать, что она должна строиться по аналогии с имеющимся зарубежным опытом. Такая ориентация неприемлема не только в связи с серьезными различиями в реальном социально-экономическом положении, но и потому, что недопустимо игнорировать исторически сложившуюся специфику нашей страны. Социальная политика России должна опираться на национальные понятия о социальной защите общинность, соборность, ответственность за свою семью, помощь ближнему. Это нисколько не мешает тому, чтобы принять и ратифицировать базовые Конвенции МОТ, относящиеся к данной сфере.
Социальная политика российского государства должна быть пронизана идеями равенства, всеобщности охвата и доступности для всех слоев населения национальных систем образования, здравоохранения, социального страхования. Идеи солидарности в обществе должны реализовываться в финансовой поддержке пенсионеров, инвалидов, имеющих низкие доходы семей с детьми, тех, кто не по своей вине утратил трудоспособность и не в состоянии в достаточной степени позаботиться о себе. Именно такая политика отвечает сути социального государства.
Что касается трудоспособного населения, то государство должно проявлять свою заботу о нем в формах, которые бы обеспечивали личную ответственность каждого, не ставя в характерное для тоталитарных государств унизительное положение получателей помощи. Таким образом, социальная политика государства призвана дополнять принцип индивидуальной ответственности принципом солидарности.
В частности, федеральные и региональные органы власти должны направлять свои усилия на поддержку социальных групп, способных создавать необходимые структуры социального страхования, взаимопомощи и защиты. Эти группы могут быть представлены профессиональными структурами, местными общинами, кооперативами, религиозными организациями, общественными объединениями или другими, конкретно для этой цели созданными, организациями.
Политику государства по развитию социального страхования следует рассматривать в едином контексте с его экономической и финансовой политикой. Требуются скоординированные и целенаправленные действия по повышению общего прожиточного уровня. Это предполагает сочетание ускорения экономического роста с эффективно действующей системой мер по налогообложению доходов, с контролем над ценами на товары, входящие в корзину физиологического минимума либо с субсидиями на их покупку. Эти меры входят в круг важнейших стратегических задач обеспечения экономической и социальной стабильности в обществе.
Надо также подчеркнуть их взаимосвязанность. Ведь даже скромный экономический рост создает благоприятные предпосылки для расширения базы налогов и взносов в фонды социального страхования, способствует снижению уровня безработицы и расширяет доступ к системам социальной помощи. В то же время социальный мир в обществе, стабильные и доброжелательные отношения между наемными работниками и работодателями, достигаемые в существенной мере с помощью системы социального страхования, правомерно, наряду с трудом и капиталом, рассматривать в качестве еще одного, третьего, производственного фактора.
Развитые системы социального страхования способны оказывать положительное влияние на состояние экономики и социальное положение трудящихся посредством рационального перераспределения доходов, активного стимулирования сбережений населения, увеличения его покупательной способности. 5.