Говоря о международных нормах в отношении систем поддержки семей с детьми, нельзя не остановиться на основополагающем международном документе, имеющем отношение к правам ребенка. Речь идет о Конвенции по правам ребенка[4].
Официальное предложение по созданию такой конвенции поступило от правительства Польши в 1978 году. Затем в течение более чем 10 лет продолжалась работа над ее созданием под руководством профессора Адама Лопатки из Польши. В результате Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций в ноябре 1989 года, буквально накануне переходного периода, утвердила документ, который впоследствии стал наиболее широко ратифицированной конвенцией по правам человека в истории - Конвенцию о правах ребенка.
Конвенция вступила в силу 2 сентября 1990 года в качестве юридически обязательного документа по правам человека, защищающего детей. С момента ее принятия Конвенция была ратифицирована 174 странами, включая 18 стран Центральной и Восточной Европы. Конвенция чрезвычайно всеобъемлюща в отношении областей, относящихся к правам человека, и покрывает такие области как гражданская, политическая, экономическая, социальная и культурная. В документе также учитываются особые потребности детей-жертв войны, детей-инвалидов, детей, подвергающихся жестокому обращению, обвиняемых в совершении преступлений и лишаемых свободы. В целом, можно говорить о трех крупных направлениях, по которым Конвенция может быть использована для защиты благополучия детей:
- Во-первых, это мощный политический инструмент, обобщающий проблемы детей и мобилизующий политическую волю, необходимую для их решения. Государство, ратифицировавшее Конвенцию, должно сталкиваться с серьезными политическими проблемами в случае отхода от ее основополагающих принципов.
- Во-вторых, это юридически обязательный документ, который может быть использован для укрепления национальной правоприменительной практики и совершенствования законодательства.
- В третьих, это возможность необходимого и всеобъемлющего мониторинга соблюдения прав детей. Правительства, ратифицировавшие Конвенцию, обязаны через два года (а затем каждые пять лет) представлять доклады в Комитет по правам ребенка, который был создан для контроля за соблюдением правительствами этого международного документа.
Своевременное представление правительствами докладов является ярким показателем того, насколько серьезно они относятся к своим обязательствам. При рассмотрении докладов Комитет по правам ребенка учитывает экономическое положение стран. Тем не менее, в статье 4 Конвенции содержится призыв к правительствам выполнять обязательства в отношении детей «в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов».
В Конвенции содержится немало положений, значимых для организации системы социального обеспечения семей с детьми. В статье 26 этой Конвенции установлено, что:
1. Государства-участники признают за каждым ребенком право пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование, и принимают необходимые меры для достижения полного осуществления этого права в соответствии с их национальным законодательством.
2. Эти блага по мере необходимости предоставляются с учетом имеющихся ресурсов и возможностей ребенка и лиц, несущих ответственность за содержание ребенка, а также любых соображений, связанных с получением благ ребенком или от его имени.
Другими словами, в ситуации, когда еще не достигнута возможность полного осуществления права на социальное обеспечение каждым ребенком, допускается проверка нуждаемости при предоставлении благ. Однако, подчеркивается, что при этом все соображения, связанные с ресурсами и возможностями ребенка, должны быть приняты во внимание, а не только доход.
Важнейшим положением Конвенции, относящимся к объему ответственности государства за благополучие детей, является положение о том, что только часть потребностей детей может покрываться государством, которое не обязано брать на себя все обязанности родителей.
Статья 27.2 упомянутой Конвенции определяет то, что «родитель(и) и(или) другие ответственные за ребенка лица, имеют обязанность гарантировать, в пределах их способностей и финансовых мощностей, условия жизни, необходимые для развития ребенка", в то время как статья 27.3 указывает, что государственные органы "(…) должны предпринимать соответствующие меры, чтобы помочь родителям и другим ответственным за ребенка осуществлять это право и должны в случае нуждаемости обеспечить материальную помощь и программы поддержки, особенно это касается питания, одежды и жилья".
В документе также содержится указание на особые потребности детей-инвалидов. При этом Конвенция также позволяет учитывать ресурсы семьи при принятии решения относительно уровня поддержки, которая будет предоставлена. В частности, в параграфе 2 статьи 23 Конвенции по правам ребенка устанавливается, что "Государства-участники признают право ребенка-инвалида на особую заботу и поощряют и обеспечивают предоставление, в зависимости от доступных ресурсов, ребенку, имеющему право на такую защиту, и ответственным за уход за ребенком, помощи, о которой подана просьба и которая соответствует состоянию ребенка и положению его родителей или других лиц, обеспечивающих заботу о ребенке". Параграф 3 этой же статьи подтверждает, что эта помощь может оказываться "учитывая финансовые ресурсы родителей или других лиц, заботящихся о ребенке ".
Другим значимым источником, в котором содержатся общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся в том числе и достойного уровня жизни семей, защиты материнства и детства, является Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 год). Этот документ явился правовым оформлением Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Этот пакт был подписан и ратифицирован СССР и вступил в силу в 1976 году. Признавая силу международных соглашений, ратифицированных СССР, Российская Федерация является его правопреемницей. В пакте не только подтверждается право на социальное обеспечение, и социальное страхование как его форму, в качестве основного и неотъемлемого права человека, но и определяется тот уровень жизни, который должен ему гарантироваться. По существу, это социальный минимальный уровень, включающий все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Пактом предусмотрена особая забота об охране здоровья матерей до и после родов, а также в отношении детей и подростков.
Более конкретным международным документом при определении ориентиров в системе семейных пособий является, безусловно, Европейский кодекс социального обеспечения, принятый Советом Европы в 1964 и пересмотренный в 1990 году. Вслед за Конвенцией МОТ № 102 этот кодекс, вместе с протоколами к нему, определяет минимальный уровень защиты, который присоединившиеся государства должны предоставлять в связи с наступлением основных социальных рисков, в том числе и на содержание детей. Содержащиеся в нем нормы, естественно, выше предусмотренных МОТ, так как они рассматриваются в качестве приемлемого минимума только для европейских стран. В кодексе, помимо общих положений (об используемых терминах), раскрывается содержание системы семейных пособий как одной из традиционных отраслей социального обеспечения. В нем содержатся также стандарты по начислению периодических выплат, а также стандарты процедур надзора (контроля). Пересмотр кодекса был связан с необходимостью повысить некоторые стандарты, расширить охват населения и другими причинами. Пересмотренный кодекс был открыт для переподписания в 1990 году. Вступив в 1996 году в Совет Европы и подписав в сентябре 2000 года Европейскую социальную хартию, Российская Федерация тем самым выразила готовность следовать всем положениям этого кодекса. Эта готовность станет юридической обязанностью после ратификации Европейской социальной хартии российским парламентом.
В части VII, Кодекс описывает предоставление семейных пособий как вид поддержки, представляющей собой (ст. 40) «ответственность за обеспечение детей». Предусмотрено, что уровень охвата этими пособиями (ст. 41) может быть ограничен:
а) установленными категориями работающих по найму, составляющими не менее 50 процентов от общего числа работающих по найму ИЛИ
б) установленными категориями экономически активного населения, составляющими не менее 20 процентов от общего числа жителей.
Кодекс дает возможность выбора между тремя возможными альтернативами предоставления пособий: а) периодические выплаты; б) предоставление детям или на детей продовольствия, одежды, жилья, отпуска или помощи по дому; в) сочетание пунктов а) и б).
Кодекс не устанавливает пороговое значение индивидуальных пособий, что действительно не имело бы смысла ввиду разнообразия индивидуальных ситуаций и потребностей потенциальных бенефициариев. Вместо этого, он устанавливает (ст. 44) нижний предел для общей суммы выделяемых пособий (в денежной или натуральной форме), который должен составлять 1,5 процента от заработной платы обычного взрослого рабочего мужского пола, помноженные на общее число детей всех жителей.
Важнейшим международно-правовым документом, отражающим общую тенденцию в развитии трудовых отношений в мире, является Конвенция МОТ № 156 о равном обращении и равных возможностях для работников, мужчин и женщин: работники с семейными обязанностями, принятая в 1981 году. Принятие данной конвенции было связано с тем, что в прежних конвенциях, противодействовавших дискриминации в области труда и занятий, не рассматривались различия, проводимые на основе семейных обязанностей работников. Конвенция учитывает коренные изменения, произошедшие в уровнях участия мужчин и женщин в рынке труда, а также возросшую конкуренцию. В преамбуле к конвенции делается вывод о том, что многие проблемы, стоящие сегодня перед всеми работниками, усугубляются для работников с семейными обязанностями.
Статья 1 конвенции распространяет ее действие на работников, мужчин и женщин, имеющих семейные обязанности в отношении находящихся на их иждивении детей, когда такие обязанности ограничивают их возможности подготовки, доступа, участия или продвижения в экономической деятельности. Далее действие конвенции распространяется и на работников, имеющих обязанности и в отношении других ближайших родственников- членов их семьи.
Для установления подлинного равенства обращения и возможностей для работников, мужчин и женщин, - говорится в статье 4, - принимаются все меры, соответствующие национальным условиям и возможностям, с тем, чтобы:
а) работники с семейными обязанностями могли осуществлять свое право на свободный выбор работы;
б) принимались во внимание их потребности в области условий занятости и социального обеспечения.
В статье 8 утверждается, что «семейные обязанности сами по себе не могут служить основанием для прекращения трудовых отношений».
Нетрудно сделать вывод, что эти положения конвенции имеют прямое отношение к уровню охвата семейными пособиями и влиянию этого охвата на мобильность рабочей силы. Другими словами, исключенность каких-то категорий экономически активного населения из охвата семейными пособиями может оказывать влияние на выбор работы, ограничивая его.