Семейная политика, проблемы ее формулирования и анализа

Министерство труда и социального развития Российской Федерации

Российский фонд социальных реформ

 

 

Консорциум

«Московский государственный социальный университет –

Государственный НИИ семьи и воспитания»

 

 

СЕМЕЙНЫЕ ПОСОБИЯ:

МЕЖДУНАРОДНЫЕ НОРМЫ

И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

 

 

Учебно-методическое пособие

Учебно-методическое пособие подготовлено и издано в рамках пилотного проекта…  

С О Д Е Р Ж А Н И Е

Консорциум................................................................................................ 1 Глава I. Семейная политика, ее цели и влияние на систему семейных… Семейная политика, проблемы ее формулирования и анализа........... 5

Глава I. Семейная политика, ее цели и влияние на систему семейных пособий

 

Семейная политика, проблемы ее формулирования и анализа

Всего лишь небольшая часть стран в мире формулирует на официальном уровне и последовательно осуществляет политику в отношении семьи как…   В этой связи, чтобы не оказаться политической декларацией, семейная политика, там, где она провозглашена, должна иметь…

Роль государства в экономической и социальной жизни

Легитимность вмешательства государства в жизнь семьи (например, стремление повысить рождаемость) воспринимается в разных странах очень по-разному. В этом вопросе сторонники либерализма с их уважением к частной жизни сталкиваются со сторонниками «просвещенного» государственного вмешательства.

 

Место семьи в обществе, ее обязанности и права, а также роль мужчин и женщин в семье

Доминирующие в этом вопросе концепции и представления влияют на включение работников обоих полов в рынок труда и на политику занятости. В некоторых…  

Финансирование социальной защиты и мер семейной политики

Одновременное давление всех перечисленных проблем внутри страны обязывает ее правительство принимать трудные бюджетные решения. Эти решения зависят…   Несмотря на культурное многообразие, вряд ли найдется страна, где государство не брало бы на себя ответственность за…

Цели семейной политики и их влияние на систему семейных пособий

  Цели перераспределения ресурсов обычно принято делить на вертикальное…  

Пронаталистская

Семейная политика являет собой крайний пример разнообразия, и подчас противоречивости, тех целей, которые ставятся в отношении социальной защиты…   Пронаталистская тенденция в определении семейной политики Франции постепенно смягчалась с течением лет. Доминируя в…

Феминизм

Повышение рождаемости, поддержание дохода и борьба с бедностью – это еще не полный список элементов, составляющих разнообразие политических…   Однако, основным элементом профеминистской политики является в настоящее время «примирение» профессиональной и…

Рынок труда

Ни одно направление в политике правительства не может проводиться полностью независимо от других направлений. Так, семейная политика часто подчинена…  

Политика заработной платы

Однако, следует признать, что ни один из приведенных выше факторов не был основным аргументом, приведенным сэром Уильямом Бевериджем в своем…   Сдержанность британского правительства в отношении каких бы то ни было выплат социальной помощи людям, занятым полное…

Глава II. Международные нормы в области семейных пособий

 

Семейные пособия как часть социального обеспечения

Семейные пособия стоят обособленно от других выплат социального обеспечения, гарантирующих прежде всего замещение полностью или частично утраченного заработка. Система семейных пособий в отличие от других выплат часто принимает во внимание тот фактор, что размер семьи, как правило, не влияет на заработок. Хотя семейные пособия достаточно распространены сегодня в промышленно развитых странах и часто встречаются в развивающихся странах, они появились позднее остальных отраслей социального обеспечения[3]. Это происходило в связи с растущим общественным давлением в начале ХХ века. В связи с этим давлением у работодателей появились опасения - как бы выдвинутые требования по увеличению зарплаты не привели к неоправданному и инфляционному по своим последствиям росту стоимости рабочей силы.

 

С одной стороны, развивалась организация выплат денежных семейных пособий, с другой - проводились реформы, направленные на улучшение материального обеспечения детей. Введение бесплатного образования было дополнено организацией бесплатного питания и медицинского обслуживания в школах. Приоритет отдавался семьям с детьми и при распределении субсидируемого жилья. В налоговой системе стали предусматриваться налоговые льготы для кормильцев с большой семьей. Таким образом, термин “семейная помощь” постепенно стал подразумевать не только денежные семейные пособия, но и все остальные льготы для семьи.

 

Первым документом Международной организации труда, прямо связанным с семейной помощью, стала Рекомендация № 67 по защите доходов от 1947 года. В ней говорится, что “общество должно обычно сотрудничать с родителями в проведении общих мероприятий по оказанию помощи с целью обеспечения благосостояния детей, находящихся на иждивении родителей”. Рекомендация указывает на необходимость введения не только денежных пособий на детей, но и различных льгот, пособий в натуральном выражении, таких как бесплатное или субсидированное детское и школьное питание, дешевое жилье для многодетных семей и так далее.

 

Хотя пособия на детей в тот период еще не были официально признаны в качестве отдельной отрасли социального обеспечения, Рекомендация делает уточнение, что они должны быть фиксированных размеров, независимо от дохода родителей, и составлять определенную часть расходов по воспитанию ребенка, при этом сумма должна увеличиваться с возрастом детей. Право на пособие должно предоставляться всем детям, кроме тех, кто уже получает помощь по системе социального страхования, например сироты или дети получателя пособия по системе социального страхования.

 

Не отдавая предпочтение тому или иному виду помощи, Рекомендация указывает на преимущества натуральных видов пособий, когда речь идет о воспитании ребенка в здоровых условиях, и денежных пособиях, если речь идет о многодетных семьях.

 

В 1952 году, когда Рекомендация была инкорпорирована в Конвенцию о минимальных стандартах социального обеспечения № 102, этот социальный риск был определен довольно просто “ответственность по содержанию детей”. Конвенция допускает короткий квалификационный период, обеспечивающий право на пособие и который с учетом национального законодательства не должен превышать трех месяцев уплаты страховых взносов или занятости либо 12 месяцев проживания. Пакет возможной помощи семье был расширен и стал включать:

a) регулярные выплаты на ребенка; и/или

б) продукты питания, одежду, жилье, каникулы, помощь на дому, т.е. натуральные виды помощи.

Сочетание денежной помощи и обслуживания означает, что минимальный размер семейной помощи не может быть определен так, как это делается в других видах социальной защиты. Странам, ратифицирующим Конвенцию, предписано установить минимальный размер общей семейной помощи следующим образом:

Статья 44. Общая сумма пособий, предоставляемых подлежащим обеспечению лицам,… должна составлять:

a) 3 процента заработной платы обычного взрослого неквалифицированного рабочего мужского пола, …помноженные на общее число детей, принадлежащих подлежащим обеспечению лицам; или

б) 1,5 процента от указанной заработной платы, помноженные на общее число детей всех жителей.

 

В то же время осталось еще много стран, которые до сих пор еще не смогли ввести семейные пособия. Интересно отметить, что в 1940 году только семь стран имели программы с полным набором семейных пособий. Постепенно их число росло, и в 1997 году таких национальных программ уже было 86.

 

Становление государственных систем семейных пособий

Первые коллективные системы семейных пособий появились в отраслях промышленности и торговле в начале 20-х годов ХХ века. С ростом требований общего…   И в настоящее время большая часть национальных программ основана (с известными вариантами) на принципах социального…

Международные правовые документы

Говоря о международных нормах в отношении систем поддержки семей с детьми, нельзя не остановиться на основополагающем международном документе,… Официальное предложение по созданию такой конвенции поступило от правительства… Конвенция вступила в силу 2 сентября 1990 года в качестве юридически обязательного документа по правам человека,…

Основополагающие принципы организации систем семейных пособий

В целом, на основе ряда перечисленных международных документов, имеющих отношение к положению семей с детьми, – среди которых Конвенция по правам…   Все граждане, включая детей, имеют право быть защищенными от бедности и социального исключения.

Дополнительные показатели уровня защищенности семей с детьми

Следует также отметить, что хотя перечисленные выше международные документы и отражают постепенную эволюцию требований, они содержат в качестве… Среди индикаторов ООН в отношении доходов населения можно выделить… - процент населения с доходом, уровень которого ниже принятой в стране черты бедности;

Глава III. Семейные пособия в странах Западной Европы

 

Семейные пособия в странах Европейского Союза: общие тенденции и различия

Между странами-членами Европейского Союза достигнут консенсус в отношении принципов, в соответствии с которыми страны выполняют взятое на себя…   Семейная политика не фигурирует среди предметов ведения Европейского Союза. Единственный юридический текст, имеющий к…

Пособия на детей во Франции

Семейное пособие назначается семье или одинокому родителю на ребенка, начиная со второго. Размер пособия на третьего ребенка повышается и… Пособие на ребенка до трех лет назначается семье или одинокому родителю, чей доход не превышает определенный уровень,…

Механизмы финансирования

Большая часть стран Европейского Союза финансирует семейные пособия из общих налоговых поступлений, хотя в ряде стран семейные пособия традиционно…   Семейные пособия редко подлежат налогообложению, практикующие это страны в Европейском Союзе скорее составляют…

Связь с программами борьбы с бедностью

Ни в одной из рассматриваемых стран семейные пособия, а также дополнительные к ним пособия не предусмотрены в целях поддержания семей без других…   Практически все страны Европейского Союза, кроме четырех, имеют универсальные системы гарантированного дохода. Четыре…

Размеры семейных пособий

Вопрос сравнения последствий действия государственной политики на жизнь семьи в разных странах предполагает много осторожности и методологических…   Размер пособий на детей варьирует от страны к стране в зависимости от уровня дохода, типа семьи, количества и возраста…

Глава IV. Системы поддержки семей с детьми в США и Канаде

Соединенные Штаты Америки

 

Особенности формирования социальной политики

В США не существует официально сформулированной национальной политики в отношении семьи или детства, не было такой специально формулируемой политики…   У американских политических и деловых кругов нет единого взгляда на роль государства в сфере социального обеспечения.…

Система поддержки семей с детьми

Таким образом, в США не существует системы семейных пособий в форме денежных выплат. Однако, применяется система налоговых освобождений в… - Налоговые освобождения в случае наличия иждивенцев; - Налоговый кредит на доход, связанный с трудовой деятельностью для низкооплачиваемых работников (Earned Income Tax…

Становление социальной помощи семьям с детьми в США

Дети из бедных семей стали одной из наиболее нуждающихся категорий населения,…  

Канада

 

Несмотря на экономическое процветание и большие достижения в области формирования человеческого капитала (Канада несколько лет подряд удерживает первое место в мире по Индексу развития человеческого потенциала[14]), канадское общество считает, что непозволительно большое количество детей проживает в малообеспеченных семьях. Например, по оценкам канадской статистики, в 1992 году более одного миллиона детей (1 265 000) проживало в семьях с низким доходом, что в пропорциональном отношении превышает средний показатель по промышленно развитым странам. При этом 54% этих детей проживает в семьях с двумя родителями. Понятие «семья с низким доходом» предполагает, что доход семьи не превышает определенный порог, устанавливаемый ежегодно Бюро по статистике Канады. Всего публикуется 35 различных порогов низкого дохода. К малообеспеченным относятся семьи, расходующие более 55% своего дохода на питание, оплату жилья и одежду. Например, в 1992 году порог низкого дохода для семьи из трех человек, проживающей в крупном городе, составлял 25 163 кан. доллара в год.

 

Финансовая помощь, оказываемая семьям с детьми, представляет собой один из самых первых элементов системы социального обеспечения, сложившейся в Канаде. Первый законодательный акт, введший налоговые освобождения, связанные с наличием детей в семье, датируется 1918 годом. Система мер в поддержку семей с детьми, финансируется и управляется на двух уровнях – федеральном и провинциальном. Она включает как денежные выплаты на детей, так и освобождения от подоходного налога. Кроме того, все провинциальные и муниципальные системы социальной помощи учитывают количество детей в семье при расчете размера этой помощи.

 

Наиболее масштабными программами по поддержке семей с детьми, в которых участвует федеральное правительство, являются Налоговое пособие на ребенка и провинциальные программы социальной помощи.

 

Налоговое пособие на ребенка

  НПР представляет собой ежемесячную выплату, не облагаемую налогом,…  

Пути решения проблемы «ловушки социальной помощи» в Канаде

Поскольку заработная плата не учитывает количество детей в семье, часть занятых полное рабочее время работников получает трудовой доход, не…   Система пособий на детей (НПР) в Канаде нацелена на удержание низкооплачиваемых работников на рынке труда. Выплата…

Пособия социальной помощи на уровне провинций

Программы социальной помощи провинций и территорий Канады получают финансирование федерального правительства в рамках Национальной программы…   Обычно программы социальной помощи предоставляют семьям доход, позволяющий оплатить жизненно важные расходы, в…

Другие программы в поддержку семей с детьми

Помимо упомянутых программ, в которых участвует федеральное правительство, правительства провинций предоставляют широкий спектр привилегий семьям с…   Провинция Квебек, следующая французской традиции в вопросах семейной политики, является единственной провинцией в…

Недостатки действующей системы пособий на детей в Канаде

Критика системы поддержки семей с детьми, действующей в Канаде, связана, в основном, с недостатками управления при разделении полномочий…   Одним из главных требований к системе семейных пособий, зафиксированных в международных документах, является…

Глава V. Особенности реформирования системы семейных пособий в странах с переходной экономикой

Основные этапы реформирования

Основной целью социальной политики в отношении семьи в странах Центральной и Восточной Европы на первом этапе переходного периода (1989-1992 годы)…   В целом, в этот период можно было говорить об обеспечении более широкого охвата населения пособиями на детей…

Приоритеты в политике поддержки семьи

В нынешних условиях, когда применение универсальных систем выплат семейных пособий в большинстве стран региона не представляется возможным,…   Увеличивать и поддерживать общий объем социальных выплат на нужды семьи.

Исправление межвозрастного перекоса в социальной политике.

 

По оценкам ЮНИСЕФ, социальная политика в переходных странах страдает от ярко выраженного перекоса в предоставлении трансфертов получателям разных поколений. Так, расходы на выплаты семьям в пропорциональном соотношении сократились гораздо больше, чем расходы на пенсии. Аналогичным образом, ситуация с расходами на образование была гораздо хуже, чем с расходами на здравоохранение, что в целом создает преимущества для пожилых.

 

Осмотрительное применение политики адресности.

В условиях дефицита ресурсов, направляемых на социальные выплаты, все большее распространение получают системы, основанные на адресном подходе. Это…  

Проблемы, связанные с адресностью

Существует ошибочное распространенное мнение, будто адресность достижима лишь в случае предоставления пособий на основе оценки доходов, когда размер… - значительные административные затраты на развертывание системы проверки… - неизбежное вмешательство в личную жизнь и ущемление достоинства людей;

ЛИТЕРАТУРА

 

1.Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. – М.: Издательство БЕК, 2001.

2.Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. – М.: Наука, 2000.

3.Нищета, дети и социальная политика: путь в более светлое будущее. Региональный мониторинговый доклад № 3, Исследование положения в странах с переходной экономикой, Детский Фонд ООН, 1995.

4.Социальная политика Швеции. – М, 1999.

5.Социальное обеспечение в странах Северной Европы. – М.: МГСУ, 1994.

6.Чорбинский С.И. Социальная работа и социальные программы в США. – М.: Центр общечеловеческих ценностей, 1992.

7.Children at risk in Central and Eastern Europe : perils and promises, MONEE Project UNICEF, No 4, Florence, Italy, 1997

8.Clearinghouse on International Developments, Canada, 2000

9.Europe Sociale, L’Union Européene et la famille, Commission Européene, 1994

10.Income security for children, Government of Canada, 1994

11.The European Face of Social Security, Edited by Jos Bergman and Bea Cantillon, Avebury, 1993.

12.Trends in Social Protection, Report MISSOC, 1999.

13.Union Européene : des politiques contrastées, Problèmes politiques et sociaux N 761 , 1996

 

 

Изд. лиц. ЛР № 020658 от 25.02.98, подписано в печать 12.01.2002.

Формат бумаги 60х84 1/16Гарнитура “Times”. Усл. печ. л. 1,5.
Уч. изд. л. 1,4. Заказ № 705. Тираж 100 экз.

 

 

107150, г. Москва, ул. Лосиноостровская, вл.24

Издательство Московского государственного социального университета

Издательско-полиграфический комплекс МГСУ,

107150, г. Москва, ул. Лосиноостровская, вл.24

 

[1] Исследование, проведенное в крупных американских городах, показывает, что в кварталах компактного проживания чернокожих американцев к 16 годам 16% женщин уже имеют ребенка, к 17 – 24%, к 18 – 35%, к 19 – 52% (учитывались матери, не состоявшие в браке и, как правило, сами вышедшие из неполных семей). – С.И.Чорбинский. Социальная работа и социальные программы в США, М.:-1992.

[2] При анализе целей семейной политики в данном разделе был использован неопубликованный материал Эдварда Джеймса, подготовленный в рамках проекта Европейской экспертной службы в России в 1994 году.

[3] Всего, вслед за Конвенцией МОТ № 102 о социальном обеспечении (минимальные стандарты) от 1952 года, принято выделять девять отраслей социального обеспечения по количеству социальных рисков – потребность в медицинском обслуживании, потеря трудоспособности вследствие болезни, безработица, старость, производственная травма, семейные расходы, материнство, инвалидность и потеря кормильца.

[4] Ратифицирована Российской Федерацией 16 августа 1990 года.

[5] В данном обобщении международных норм, имеющих отношение к системе семейных пособий, использовался рабочий материал Директора Бюро МОТ в Москве, Ж-В.Груа, 2001 (с позволения автора).

[6] Trends in Social Protection, Report MISSOC, 1999.

[7] Социальное обеспечение в странах Северной Европы. МГСУ, 1994

[8] Л.Ф.Лебедева. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. Наука, М.:2000, с.99.

[9] Ibid.

[10] Ibid.

 

[11] Social security administration, USA, website, 2001

[12] Л.Ф.Лебедева. США: государство и социальное обеспечение. Механизм регулирования. Наука, М.:2000, с.104, с.129.

 

[13] Ibid.

[14] Индекс развития человеческого потенциала – агрегированный показатель, включающий индикаторы, охватывающие доход, здоровье и образование. Он рассчитывается для каждой страны и публикуется ежегодно под эгидой Программы Развития Организации Объединенных Наций (ПРООН).

[15] Clearinghouse on International Developments, Canada, 2000