В России продолжается совершенствование системы социальной защиты военнослужащих, уволенных с военной службы и членов их семей. В 2000 г. в 89 субъектах Российской Федерации насчитывается более 2 млн. граждан, уволенных с военной службы в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и сверхсрочнослужащих запаса и в отставке, а также 491788 инвалидов Великой Отечественной войны, около 45 тыс. инвалидов боевых действий на территориях других государств, а также Чеченской Республики, 14 тыс. ветеранов подразделений особого риска.
Реализация социальной защиты этих категорий населения находит отражение в системе мер социальной защиты ветеранов подразделений особого риска и других лиц, пострадавших от лучевых травм и воздействия радиации при исполнении обязанностей военной службы; в дополнительном пенсионном обеспечении родителей погибших военнослужащих, а также в социальной поддержке детей-сирот и вдов военнослужащих; в дальнейшем развитии системы специализированных учреждений по социальной адаптации граждан, уволенных с военной службы, а также комплексной реабилитации инвалидов и других участников боевых действий.
Вместе с тем остается достаточно большой спектр проблем, которые не были решены в данный период. Остаются острыми проблемы социального обеспечения граждан, инвалидов военной службы. По состоянию на 2000 г. в Российской Федерации проживало 788493 инвалида военной службы (в 1998 г. - 749474), (включая 491788 инвалидов Великой Отечественной войны), получивших травмы и заболевания в период прохождения военной службы (в 1998 г. - 553188); 27280 инвалидов боевых действий в Афганистане (в 1998 г. - 27318), 26370 инвалидов из числа бывших военнослужащих - участников чернобыльских событий (в 1998 г. - 26511); около 12 тыс. бывших военнослужащих, получивших инвалидность вследствие ранений (контузий) в ходе боевых действий в Республике Таджикистан, Чеченской Республике, Республике Дагестан.
Сохраняется крайне низкий уровень жизни инвалидов военной службы из числа бывших военнослужащих, проходивших военную службу по призыву. Число молодых людей среди них значительно выше, чем среди других категорий инвалидов. Среднестатистический уровень жизни их в 3-4 раза ниже, чем у пожилых инвалидов с такой же степенью утраты работоспособности и более чем в 2 раза ниже уровня бывших военнослужащих - солдат и сержантов, ставших инвалидами при прохождении военной службы по контракту.
Проведенные исследования показали, что потребность в медико-социальной помощи инвалидов военной службы велика. Потребность инвалидов в динамическом медицинском наблюдении составляет 87,8%, в амбулаторном — 81,5%, стационарном — 71 %, санаторно-курортном — 81,7%, в психотерапевтических мероприятиях — 89,3%, в протезно-ортопедической помощи —16,5%.
Потребность в профессиональной ориентации составляет 53,9%, в трудовом устройстве — 48,1 % и варьирует от 31,4% у инвалидов II группы до 64,8% у инвалидов III группы.
Среди мероприятий социальной реабилитации наибольшая потребность отмечалась в социально-психологической помощи — 77,7%, в правовой помощи — 56,4 %, в архитектурно-планировочных устройства и приспособлениях для адаптации жилья — 43,6% и окружающей среды—43,1%.
Положение с обеспечением жильем военнослужащих, уволенных с военной службы в запас или отставку, и граждан, ранее уволенных с военной службы и ожидаемых получения квартир в субъектах Российской Федерации, не улучшается. Острота ситуации продолжает нарастать. Среднее время ожидания после увольнения квартиры составляет 6 лет, в течение которых значительная часть (от 30 % до 60 %) доходов тратится на поднаем жилья. По состоянию на 2000 г. на учете в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации состояло 164434 бесквартирных семей бывших военнослужащих (по состоянию на 1 января 1999 г. - около 170 тыс. семей). В течение 2000 г. получила жилье лишь 10841 семья (6,1% от числа нуждающихся).
Одной из причин критической ситуации является неудовлетворительное финансирование из федерального бюджета, другой - неэффективное, а порой и нецелевое использование выделенных средств.
Далеко не все инвалиды военной службы могут быть обеспечены необходимым санаторно-курортном лечением. Число таких лиц, обеспеченных по линии государства, за истекшее десятилетие уменьшилось в 3 раза. За этот же период число инвалидов среди участников боевых действий в Афганистане выросло за счет развития посттравматических расстройств здоровья с 11 до 27,3 тыс. человек.
Сохраняется острая ситуация с лекарственным обеспечением. Инвалидов принуждают оплачивать медикаменты и медицинские услуги, которые им ранее предоставлялись бесплатно (платить приходится за консультации квалифицированных специалистов, сложные обследования, оперативное лечение, приобретение лекарств во время пребывания в стационарах).
Уровень жизни бывших военнослужащих и членов их семей остается низким. Среднестатистический состав таких семей – муж, жена и 1,5 ребенка в возрасте от 6 до 16 лет. Из общего числа жен бывших военнослужащих 52% не работают, а из числа работающих 49% трудятся не по специальности, как правило, на низкооплачиваемых должностях в силу низкой трудовой квалификации.
При благоприятном варианте социально-экономического развития в 2001- 2003 гг. в области социальной защиты и социального обслуживания россиян можно прогнозировать следующие тенденции:
Ø изыскание возможностей для продолжения поэтапной индексации окладов денежного содержания военнослужащих;
Ø улучшение пенсионного обеспечения инвалидов военной службы, получивших инвалидность при прохождении военной службы по призыву. При неблагоприятном варианте ухудшение среди данной категории инвалидов (около 80 тыс. человек), живущих сегодня за чертой бедности;
Ø снятие напряженности среди 165 тыс. семей бесквартирных бывших военнослужащих в случае дополнительных мер по реализации Президентской программы «Государственные жилищные сертификаты». При неблагоприятном – сохранение существующего положения, когда прогнозные сроки очередности на получение жилья офицерами, прапорщиками запаса и в отставке составляют 15-18 лет;
Ø соблюдение намеченных объемов переподготовки уволенных в запас граждан при бюджетном финансировании в случае продления срока действия соответствующей федеральной программы с одновременным привлечением внебюджетных средств; при неблагоприятном варианте – частичная реализация программы лишь за счет внебюджетных средств.
Следующая категория населения, также требующая постоянного социального внимания – инвалиды. Социально-экономические изменения, такие как рост безработицы, падение уровня жизни, миграционные процессы стимулируют рост потребности этих граждан в дополнительной социальной защите.
Обращает на себя внимание плавный, но устойчивый рост первичной инвалидности по трем классам заболеваний: болезням эндокринной системы и расстройствам питания; по туберкулезу и психическим расстройствам. Как видим, это заболевания, которые относятся к разряду социальных и отражают социально-экономическое (снижение качества жизни, ухудшение питания и пр.) и социально-психологическое неблагополучие в стране. В отношении указанных нозологических групп, учитывая динамику роста заболеваемости, можно прогнозировать дальнейшее увеличение инвалидности. Важно, что инвалидизация этих больных наступает в молодом возрасте и ее тяжесть значительна. Например, психические заболевания по длительности сроков инвалидности занимают первое место. Большинство психически больных, утративших трудоспособность, становятся инвалидами в молодом и среднем возрасте (25% в возрасте до 29 лет, 70 % - до 40 лет).
Среди всех лиц, впервые призванных инвалидами, лица трудоспособного возраста составляют 51,3 % и на протяжении последних пяти лет инвалидность «молодеет». Увеличивается не только число инвалидов трудоспособного возраста, но и детей. Можно отметить, что тенденция роста инвалидизации сохраняется, ежегодно признаются инвалидами свыше 1 млн. человек, половина из которого лица трудоспособного возраста. Восстанавливают способность к труду лишь 2,2% инвалидов.
Прогноз динамики инвалидности на 2001-2003 гг. показывает, что состояние здоровья населения будет ухудшаться на фоне ограничения возможностей социальной сферы. Будет происходить дальнейший рост вытеснения инвалидов из различных сфер трудовой деятельности. На 2000 г. 14,8% из общего числа инвалидов трудоспособного возраста имели работу; 15% инвалидов могли удовлетворить свои потребности в профессиональном обучении.
Динамика числа инвалидов, не имеющих возможность пройти повышение квалификации, переобучение современным профессиям сохранится. Свыше 30 тыс. инвалидов нуждается в переквалификации ежегодно, и эта тенденция не пойдет на спад.
Не будут решены вопросы с обеспечением инвалидов автономными средствами передвижения, более 100 тыс. инвалидов по-прежнему будут нуждаться в технических средствах, облегчающих их жизнедеятельность.
Назрела необходимость принятия мер, направленных не столько на расширение социальных льгот по инвалидности, сколько на перспективное развитие мер превентивного характера. С другой стороны, необходимо претворять в жизнь политику, направленную на развитие реабилитации инвалидов, что позволит уменьшить число инвалидов или степень тяжести инвалидизации
Концепция совершенствования профилактики инвалидности и развития системы реабилитации инвалидов не может быть реализована без принятия законодательных основ социальной и правовой защиты инвалидов, формирования системы и регулирования трудоустройства, разработки механизмов для ответственности руководителей реабилитационных служб и предприятий.
Основными задачами на ближайшие годы в деле решения проблем инвалидов должны стать:
· развитие законодательной базы, позволяющей решать проблемы инвалидов в области занятости, обучения, переквалификации;
· развитие реабилитационной индустрии, позволяющей инвалидам различных заболеваний адаптироваться к условиям среды;
· формирование сети учреждений, помогающих адаптироваться инвалидам к среде жизнедеятельности;
· создание системы страхования на случай инвалидности.
Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами, оценивается Правительством РФ в 2000 г. на уровне 70% всего населения, то есть около 100 млн. человек претендовали на получение социальных выплат и льгот. Только девятью видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. человек. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т.д.).
Сложившееся положение в области государственной социальной помощи во многом противоречит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсировалось не более 30% их затрат на выполнение федеральных социальных обязательств. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходилась на выполнение федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ». При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать подобное льготы и приспособить их к своим потребностям.
Вероятно, в связи с этим в основу реформ в сфере социальной поддержки населения должен быть положен принцип предоставления социальной помощи преимущественно в адресной форме и лишь тем семьям, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума. Иными словами, адресная форма социальной поддержки должна как бы накладываться на существующие категориальные социальные гарантии, поскольку последними пользуются в основном семьи, имеющие детей, ветераны и инвалиды. Адресная система социальных выплат должна также предполагать формирование единых баз данных о получателях социальных льгот и выплат, а персонифицированный учет позволил бы избежать необоснованного дублирования пособий и выплат, предоставляемых конкретным нуждающимся домохозяйствам. В свою очередь механизмы, призванные обеспечить адресность государственной социальной помощи, могут варьироваться в региональном разрезе в зависимости от бюджетных возможностей территорий, структуры, уровня жизни, особенностей занятости населения, местных традиций. В связи с этим полномочия по определению размеров и форм предоставления социальной помощи целесообразно передать на региональный и муниципальный уровень.
Поэтому в сфере социальных пособий и льгот одна из принципиальных задач состоит в том, чтобы максимально расширить самостоятельность территорий в принятии решений по социальной политике относительно того, какие выплаты (кроме государственных гарантий) действительно на этой территории нужны, в каких объемах и каким образом, в какой форме они должны предоставляться конкретным категориям населения. Основные задачи федеральной власти при таком подходе – обеспечить выполнение государственных гарантий с помощью межбюджетного выравнивания, способствовать повышению эффективности системы социальной защиты населения, снижение социальной дифференциации, координация деятельности всех субъектов социальной защиты.
Повышение эффективности социальной поддержки населения мы связываем с применением БПМ в качестве исходного принципа всех социальных построений. Однако, несмотря на то, что в 1997 г. принят Федеральный Закон «О прожиточном минимуме в Российской Федерации»,[11] он так и не работает, поскольку не стал инструментом социальной политики. Важно, чтобы переход к адресности привел к увеличению размера пособий, а не к простому сокращению числа тех, кому оно выплачивается за счет провозглашения нового принципа, как это получилось с выплатой пособий на детей. Кто не обратился – тот не получил пособие, но и тот, кто обратился, по-прежнему, получает «нищенскую» поддержку. В большинстве регионов отсутствует практика мониторинга эффективности социальной помощи, практически не существуют стимулы к снижению административных издержек функционирования системы социальной защиты, нет статистической информации о состоянии социальной защиты в регионах.
Совершенствованию системы социальной защиты россиян может способствовать развитие системы социального страхования. Пока при крайне высокой страховой нагрузке на работодателей (около 40% от фонда оплаты труда) уровень социальных выплат явно недостаточен, так как не увязан с объемом вносимых страховых средств, качеством и объемом услуг по лечению и оздоровлению трудящихся. Предстоит формирование правового поля, принципов, расширение видов социального страхования. Важно, чтобы личное страхование и социальная помощь были разграничены на уровне законов. Необходимо разграничить функции, полномочия основных социальных субъектов (работодателей, работников и государства) в организации и управлении системой, различными видами страхования, а также ролевые позиции - страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов. Следует сформировать механизмы реализации социальных гарантий, паритетного участия всех субъектов обязательного страхования, определить финансовые механизмы социального страхования, которые учтут нагрузку субъектов управления, будут связаны с политикой заработной платы, доходов, налоговой политики.
Таким образом, за период с 1990по 2000 гг. произошла полная модернизация системы поддержки человека в трудных жизненных условиях. Система социального обеспечения была заменена системой социальной защиты, адекватной проблемам, возникающим в процессе трансформации рыночных отношений.
Доля населения, имеющего право на получение социальных гарантий, льгот и выплат, установленных законодательными актами, оценивается Правительством РФ в 2000 г. на уровне 70% всего населения, то есть около 100 млн. человек претендовали на получение социальных выплат и льгот. Только девятью видами социальных пособий и компенсаций (включая ежемесячное пособие на ребенка) охвачено более 45,5 млн. человек. На федеральном уровне установлено около 156 видов социальных выплат, льгот, пособий, дотаций, оказываемых 236 различным категориям населения (ветераны, дети, инвалиды, учащаяся молодежь и т.д.).
Сложившееся положение в области государственной социальной помощи во многом противоречит принципам федерализма. Муниципалитетам компенсировалось не более 30% их затрат на выполнение федеральных социальных обязательств. Основная часть расходов местной власти на социальную защиту населения приходилась на выполнение федеральных законов «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов в РФ». При этом у региональных властей на практике остаются очень ограниченные возможности модифицировать подобное льготы и приспособить их к своим потребностям.
В Российской Федерации получили развитие новые учреждения, характерные для периода реформ: центры психолого-педагогической помощи, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, реабилитационные центры для детей и подростков с ограниченными возможностями и многие другие. Динамично развивалась система специализированных учреждений: социально-медицинских, геронтологических, реабилитации инвалидов. Проблемы инвалидов и пожилых людей стали неотъемлемой частью государственной политики, важнейших стратегий Министерства труда и социального развития.
Среди позитивных сдвигов за прошедший период можно отметить наличие достаточного количества государственных программ, позволяющих решать проблемы различных категорий нуждающихся, ранее не учитывающихся: инвалидов локальных военных конфликтов, психиатрических больных, детей-инвалидов, девиантных семей и т.д. Рост учреждений системы социальной защиты и объемов финансирования – позитивный момент в развитии российской государственности.
Успешно развивается действенная сеть профессиональной подготовки специалистов в области социальной работы. Созданная инфраструктура социальной защиты имеет квалифицированный контингент профессионалов, развертывающих свою деятельность в различных направлениях от реабилитации до организационно-практической деятельности, от консультирования до оказания поддержки клиентам в ситуации кризиса и дезадаптации.
Вместе с тем можно наблюдать, как институты социальной защиты не в полной мере реагируют на проблемы общества. Подход к финансированию отрасли по остаточному принципу не позволяет развивать перспективные стратегии социальной защиты, ее учреждений, не дают в полной мере удовлетворить потребности различных групп населения.
Можно отметить, что социальные технологии реабилитации не находят достаточного применения на практике, в результате чего медикаментозные подходы имеют более широкое распространение в практике, что не отвечает современным мировым стандартам.
Неразвитая правовая база, с одной стороны не может защитить профессионалов, работающих с клиентами, с другой низкий правовой статус специалистов в области социальной работы, недостаточная заработанная плата приводят к текучести кадров.
Концепция социальной защиты не имеет достаточно четких параметров, позволяющих контролировать развитие как самой системы, так и услуг, оказываемых учреждениями. Необходима концепция развития как самих учреждений социальной защиты, обоснование норм и критериев их существования в тех или иных объемах, так и обоснование государственных стандартов обслуживания населения. При этом учитывая, что стационарные и нестационарные услуги не должны развивать иждивенчество у потребителей услуг.
Весь опыт предшествующих лет показывает, что на рубеже веков назрела необходимость не только оперативно решать проблемы нуждающихся, осуществлять поэтапный переход к превентивным и реабилитационным формам работы.